PPP模式作为有别于传统意义上政府负责的公共产品和服务供给方式，不仅仅单纯引进私人资本，而是综合性的公共事业市场化方案。PPP的表现形式和缔结方案根据实际情况的需要呈现多样化，其确切含义也因时而异，不同机构根据自身实际对PPP给出了不同的定义。

20世纪80年代，英国政府为了提高基础设施水平、解决公共服务资金缺乏、改善公共部门效率低下等问题^[2]，率先提出PPP模式，其包括三个方面的含义：第一，公共部门的活动完全或部分私有化；第二，私人融资并承担风险的合同外包方式；第三，通过公私伙伴关系将政府服务出售给私人。

1998年，联合国发展计划署（UNDP）为PPP作出定义：“PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系。在这种关系中，政府并非把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险，各方通过合作达到比单独行动预期更有利的结果。”

联合国培训研究院认为：“PPP囊括了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式。PPP以解决区域内复杂问题为出发点并蕴涵两层含义：一是为满足公共产品需要而建立的公共部门与私人倡导者之间的各种合作关系；二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。”^[3]

欧盟委员会（EC）：“PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共产品或服务。泛指公共部门与私营机构合作提供公共服务或公用设施的各种模式。”^[4]其出发点包括借助私营机构的资本、管理模式和市场经验，双方共担风险，提高公共服务的品质和效率。

美国PPP国家委员会：“PPP是介于外包和私有化之间的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。”^[5]

加拿大PPP国家委员会的概念是：“PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。”^[6]

世界银行：“PPP是公共部门和社会资本就提供公共产品和服务签订的长期合同，并由社会资本承担实质风险和管理责任。”^[7](www.daowen.com)

亚洲开发银行：“PPP是为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和社会资本之间可能建立的一系列合作伙伴关系。”^[8]

中国对PPP的定义：“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”^[9]

需要注意的是，关于定义中的公共产品，通常认为区分公共产品的特征在于其非竞争性和非排他性，即不同个体对公共产品的消费不相互影响，且一个公共物品的产生可以被多人联合消费。不过随着经济发展，这样的判定标准不能完全适用于所有商品，如国防等，随时代变化成为准公共产品。从经济学意义上讲，公共产品或者准公共产品的供给遵循比较优势的原则，PPP模式的提出正是基于公共部门或者政府在基础设施供给方面的劣势。这是由于政府自身在商业项目治理结构和行政组织方式的固有缺陷所决定的，实际公共项目操作中风险厌恶而创新性不足的态势促使了政府职能的转变。格里姆赛等人认为，政府的基本职责在于制度生产，即建立并维持一整套法律及制度体系来保障经济社会正常运转。^[10]即使政府有照顾社会弱势群体的责任，要为其提供公共产品及服务，其提供的最佳方式应当是依照规定的条件及条款购买而不是生产一整套服务。此外，以上定义中的私人部门不同于纯粹意义上的私人企业。在PPP模式中，私人部门所提供的参与基础设施建设的私人社会资金不同于传统的私人资本，由于基础设施投资浩大，私人资金往往无力提供，这里的资金往往是通过金融工具向社会募集筹措，其所有权或债权属于社会大众，具有社会性。这使得基础设施或公共事业的投资或运营公司只能作为不完全具备最终剩余索取权的代理公司，私人部门的性质也随之发生变化，因此部分机构在对PPP进行定义时也将其表述为社会资本。

总体来说，这里可以将各机构给出的PPP定义大致分为三类：一是明确指出了PPP的三个显著特征，认为PPP是指公共与私人部门为共同生产并提供公共产品和服务、建立长期合作关系而签订的各种协议；二是基于基础设施的可经营程度，将PPP理解为公共与私人部门关于基础设施合作的贯穿整个合作项目的特定契约；三是从产品的可量与公共化程度，将其理解为公共与私人部门进行基础设施合作所使用的包括BOT、TOT、BOOT等在内的契约集合。

从前面可以看出，尽管各机构针对PPP所给出的定义不尽相同，但在PPP的主要内容构成方面都相对保守，包括其参与者、合作协议与共同分担。首先，就PPP的参与者而言，至少是两个以上的团体共同参与，且至少有一个为公共部门，公共部门可能是政府也可能是国有企业，甚至是政府委托的代理机构，各参与者基于自身利益参与协商。其次，公私之间是基于相互信任、订立契约、平等的合作关系，该合作长久稳定且存在实质性的关联，通过有形和无形资源在参与者间的流转实现价值增值和共赢。最后，PPP模式得以推行的保障便是在于利益、责任和风险的共同分担。

上述PPP概念从本质上讲都是追求公私双方资源和禀赋上的优势互补，其核心要素也相对统一：一是推行PPP旨在提供包括基础设施在内的公共产品和服务——尽管公私双方出发点不同，公共部门追求利益和公共福利而私人部门追求自身利益，但项目过程中均以最少的资源提供最多最好的产品和服务为目标，这也决定了PPP项目所固有的公益性质；二是公共部门和私人部门通过契约达成平等、长期的合作关系，并贯穿于整个项目周期，通常这样的项目周期往往在二十五年到三十年左右；三是在该模式下，公共部门与私人部门风险共担，追求风险事件的最优应对及最低成本，要求项目风险由最具掌控力的一方尽可能分担，最终得到“1+1＞2”的机制效果；四是公共部门与私人部门利益共享，提供相对于传统政府采购模式更物有所值（Value for Money）的公共产品与服务，同时对私人部门的超额利润进行控制，使其获得相对稳定、平和的投资回报。简单来说，公共部门和私人部门通过PPP模式以达成双方的长期合作，提高提供公共产品和服务的效率，风险共担的同时实现收益的可调节性。