学术界普遍认为，PPP最初是发生在基础设施领域的制度创新，广义的基础设施建设是“经济代理机构可用的所有物质、制度和人文能力的总和”^[1]。19世纪工业化初期，与其他竞争性私人产品一样，基础设施服务由市场来提供。然而，人们逐渐意识到基础设施有别于私人产品的特殊性——普遍服务的公共性和维持服务的企业性。从公共性的角度来看，需要尽可能低收或免收服务费用以满足普遍服务目标，这将导致需求过度，需要依赖政府介入和持续的财政支持；站在企业性的角度，降低成本、改善效率的同时可能产生垄断，造成价格提高、受众的利益受损。到20世纪70年代，基础设施的供给成为“国有化”的公益性公营事业。随着经济发展，公营事业的制度安排不足以支持日益增长的社会需求，公共事业面临巨额的财政负担而难以为继，为了降低生产和服务成本、提高资源利用效率，人们尝试在基础设施的生产运营中引进商业规律加以约束，同时，基础设施的稳定回报也带动了私人部门的投资欲望，以公私合作为主要内容的PPP改革就此登上历史的舞台。

为了更好地理解PPP，这里从公共选择理论、委托代理理论和成本交易理论分别考察PPP概念的理论基础。

（一）公共选择理论（Public Choice Theory）

公共选择理论是以利益最大化为原则，站在经济学角度分析政府决策，通过减少政府的职能，将部分应该由政府部门提供的产品和服务移交给更有效率的市场。公共选择理论的兴起源于政府对公共支出增加的控制失灵和公共产品公共服务的供给效率低下。公共选择理论认为公共产品和服务的提供者由社会大众决定，既能提高行政效率，又避免不必要的行政程序和限制；即便特殊产品与服务的提供者为政府，也应该采用使用者付费等“准市场机制”来调整供需关系，以获得更高效率的资源配置。这就使得公共部门在财政吃紧的情况下，一方面可以精简人力，提高办事效率，另一方面可以统筹民间资本，缓解财政压力。

（二）委托代理理论（Principal-agent Theory）

委托代理理论又称代理理论，该理论所考虑的是资源提供者与使用者之间的分工和合作关系，其目的是在分工有益的前提下，通过分工合作的方式充分利用不同参与者各自的优势，最终实现共同利益。在委托代理理论中，委托人是资源的所有者，被委托的代理人或经理人员负责资源的使用以及控制，当资源控制和使用者与资源所有者是同一个人时，不存在委托代理的问题，资源所有者是努力为自己工作。而事实上，委托代理关系普遍存在于社会，诸如资本家与劳动者、股东与企业经营管理者，或利益团体、政党和政府之间的相互关系等。当资源管理者通过发行股票或举债的方式取得外部资本，管理者往往倾向于降低工作强度，自我放松并提高在职消费，特别是当委托者对接受委托的代理人的实际行为缺乏了解时，代理人存有采取机会主义行为的侥幸心理。因此，这样在代理委托关系中需要支出部分成本加以保证双方的合理权益。支出的部分成本即为代理成本，包括：（1）委托人为监督资源使用者过于懈怠或过度消费所指出的监督成本；（2）代理人为取得委托人（资源所有者）信任，采取定期汇报、审计等自我约束的守约成本；（3）委托关系双方利益冲突所导致的剩余损失。(www.daowen.com)

（三）成本交易理论（Transaction Cost Theory）

交易成本，是为保证交易过程的顺利进行，交易双方所需要支付的无关乎产品或服务本质的各种成本，包含交易过程中必要的信息收集、分析、议价成本以及合约协议履行中的监督成本。从交易成本的角度出发，在适当范围内，同一件事情，其成本越低，效率相对越高。因此，交易成本理论认为，衡量交易成本是确认生产或提供产品和服务的前提条件，通过对不同部门创造效益的能力进行评估来决定产品和服务的生产、分配是由政府的公权力来主导，还是通过市场的自由竞争来提供。这里所指的交易成本包括政治成本、经济成本和社会成本。

以上三种理论各有优劣，公共选择理论主张转移部分政府职能，移交给市场以获得更为高效的产品生产或服务提供，却忽略了组织惯性和传统生产供给方式的重要地位，与公共服务的公益精神相悖。委托代理理论重点考察资源提供者和所有者与代理人的责任关系，前者可将其所有的资源和某些项目通过合同外包的方式移转给代理人完成，并对代理人提供产品和服务的品质加以监督，然而公共服务的授权人来自民众，其利益分散，难以发挥功能。交易成本理论是将交易成本的理论引入公共部门，从交易成本特别是经济成本出发，通过效益评价来确定产品生产或服务提供的单位，但是忽略了政治及社会成本的影响。

以这三种理论为基础，在政府财力不足以支撑巨额公共事业支出的现实困境下，使用者需求和投资者冲动促使公共部门和私人部门通过合作的方式形成公平与效率兼备的新模式，一方面，充分发挥私人部门的资金和管理优势，提高公共事业的经营效率；另一方面，由公共部门统筹资源，加以监管和督促。