PPP（Public-Private-Partnerships）模式源于私人部门参与基础设施的建设及维护，其雏形甚至可以追溯至公元前。行至如今，PPP已经广泛用于公共产品及服务的提供，涉及公共政策、金融、工程等诸多学科。然而从不同学科出发，对PPP的理解与侧重不同：公共政策学者将其作为私有化中的一个节点，金融学从项目融资的角度出发将其作为一种结构融资的形势，而工程学侧重合同的订立以及合约、项目管理。不仅如此，不同国家基于其国情的不同，对PPP的理论与实践研究也各有所侧重：英国所关注的PFI（私人融资），法国延续的特许经营模式，澳大利亚着重于项目融资与风险分摊机制的研究而美国侧重于教育、交通与城市改造的规范化。

笔者认为，对PPP的理解和研究不能就单一角度论之，需要从不同角度加以剖析，并结合我国的现实状况加以整合。由于我国PPP的起步较晚，部分理论与我国的现实状况及PPP实践脱节，对PPP的评价也有需要推敲之处，本书的概述部分试图从定义理解、实践起源、在不同国家的发展和我国PPP实践所面临的机遇与挑战四个板块对PPP模式加以阐述，以供大家共同学习与探讨。

本章第一部分阐述了PPP的理论基础及世界上不同机构对PPP的定义与理解。笔者将PPP理解为公共部门与私人部门为提供公共产品与服务而采用的贯穿于整个项目周期的合作模式，该模式下公、私双方通过订立契约达成平等、长期、风险共担、利益共享的合作关系，以提供“物有所值”的公共产品与服务，实现“1+1＞2”的机制效果。基于我国的PPP政策指引及现实基础，笔者在阐述我国的PPP内涵时对“公”、“私”部门的范围进一步限制，“公”限定为我国政府，“私”泛指除本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业外，包括以盈利为目的、建立了现代企业制度的所有境内外企业法人在内的社会资本。而我国所推行的PPP不但是提供融资途径，更是高效的新型管理模式。

第二部分介绍了不同国家PPP诞生的历史背景。尽管早在公元前就出现了罗马大帝授权当地部落养护道路并收取通行费的记载，甚至在19世纪中叶“铁路热”盛极一时，基础设施固有的公共性、战略性以及巨额的建设投资成本还是给私人部门的生存能力及市场供给的竞争力提出了质疑，而这样的疑虑随着1929年经济危机及第二次世界大战的爆发变成了现实。经济学家们普遍认为基础设施领域必须以政府的经济政策为支持，这意味着基础设施的提供应收归公共部门或有严格回报率限制的私人部门。(www.daowen.com)

事实上，自第二次世界大战以后，许多国家的基础设施建设都收归国家经营，期望国家能够成功扭转市场失灵的状态。甚至在20世纪大部分的时间里，世界上大部分国家的基础设施建设、运营及公共产品、服务的提供都是在国家公共部门的主导下进行的。然而，人们发现公共部门基础设施项目并不像预期的那样高效，甚至会因为政治干预、官僚主义、财务控制不良或管理不当而陷入窘境。20世纪末，随着公共部门改革的持续深入，公共部门逐步让位，私人部门以不同方式参与进来。其中纵然有国家垄断领域商业化的现实背景，也反映了大众不满于传统基础设施建设公共采购方式的客观要求。考虑到私人部门建设基础设施的资源不足，政策法规变化带来的风险大，人们开始在公私合作中寻求最佳方案，在公共部门对基础设施建设的总体规划和监管的条件下，适时采用私人部门的先进技术和管理方式，引入社会资本作为项目支持。在此背景下，越来越多的道路通过BOT（建设—运营—移交）或DBFO（设计—建设—运营—移交）的模式建设，这也是PPP模式的前身。尽管可能会遭遇短期的政治压力，但在探寻公私合作的过程中诸多领域的发展推动了PPP概念的发展，也丰富了PPP的内涵。

第三部分重点介绍我国的PPP发展之路。由于发展中经济的后进性，我国的城市公共基础建设保持着由政府行政指令性管理的传统模式，由国家或地方政府部门统筹管理项目从立项建设到运营维护的全过程，经济飞速发展带来迫切的基础设施需求与薄弱的公共设施供给能力形成鲜明的对比，产生了巨大的基础设施供给缺口。改革开放初期，我国开始初步形成现代化的PPP模式，PPP模式的应用主要集中在电力、交通基础设施建设领域。由于公私双方对PPP模式了解不足、经验欠缺，没有正规的招标程序，也并未大规模推广。1994年国家计划经济委员会首批BOT试点项目开始PPP的实践探索，这一时期我国城镇化率为40%左右，正是基础设施飞速增长的阶段，地方政府也相继推出BOT试点工程。随后受亚洲金融危机的影响，PPP模式经历了一次下调时期，直到党的十六届三中全会“建立社会主义市场经济体制”的提出，为社会资本参与公共基础设施建设提供了理论和政策支持，带动了我国PPP的快速发展并具备了明显的市场经济特点，项目实施更加规范化，国家体育馆鸟巢的PPP项目就是其中的突出代表。2008年的全球金融危机，民间资本丧失竞争力，大量PPP项目由国有资本接手。2013年以后，地方政府债务剧增，开始寻求民间社会资本的帮助，基础设施水平全面跃升。2014年年末，铁路营业里程、公路里程、高速公路里程、定期航班航线里程分别达到11.2万公里、446.4万公里、11.2万公里、463.7万公里，比2010年末增长22.6%、11.4%、51%、67.7%。特别是高速铁路运营里程突破1.6万公里，居世界首位，并建设了一批跨流域调水和骨干水源工程。在面对诸多现实问题挑战的同时，我国的PPP也从最初的新型融资工具逐步拓宽内涵，成为公平与效益兼容共升，计划与市场有机结合的新型管理体制。

第四部分主要讨论我国PPP发展的前景与挑战。政府简政放权，职能转变促进投资融资体制改革，市场的自主调节能力得以全面发挥。政府和社会资本共同承担项目风险、共享高新技术及管理经验，有利于经济发展方式的转变和产业机构的调整。然而在推行PPP的过程中，一些问题也浮出水面，如新常态下对公私合作本质的认识不足、政府信誉堪忧、法律制度和管理机制欠缺等等。如何面对挑战，把握机遇，是PPP长足发展的关键所在。