在环境税立法之前，环境保护制度的行政主体主要是生态环境主管部门，排污费制度的行政主体也是生态环境主管部门，环境税立法之后，环境税制度的行政主体主要是税务部门，同时需要生态环境主管部门的协同配合。这种职权调整和主体变更在排污费改环境税之前就已成为各方共识。同时，也有研究者认为，排污费改为环境税将可能损害生态环境主管部门的利益，“影响环境保护现有的利益格局”。^[35]

生态环境主管部门有权对相应管辖范围内的环境保护工作实施统一监督管理，^[36]与环境保护相关的任何制度构建、工作开展，都与该部门密切相关。现行环境税采用“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的模式，在税收征管程序中，离不开生态环境主管部门的支持和配合。为了维护公共环境利益，生态环境主管部门也有义务支持和配合环境税的开征，但是，对于客观存在的，也有一定合理性的部门利益来说，总是会受到一定的影响。如果只仰望星空，不低头看现实，坚决认为所谓的“部门利益”是彻头彻尾的不正当的利益，完全不在环境税制度中予以考虑，那么，环境税法的实施效果必定要大打折扣。正视环境税制度和环境保护制度中的利益因素，并积极面对它，这才是应有的务实态度和理性科学态度。大体来说，生态环境主管部门至少有两个方面的利益可能会受到影响。

1.权限范围

从法理上讲，行政机关法无授权不可为，职权即生命，权限的调整对行政机关来说利益攸关。从权限上来看，排污费改税无疑缩减了生态环境主管部门的权力范围，生态环境主管部门对污染控制管理的自主性也在一定程度上受到影响。

虽然和以前相比较，2002年通过的《排污费征收使用管理条例》（已失效）第4条明确了排污费征收使用“收支两条线”的原则，大大限制了当时环境保护行政主管部门在排污费征收使用上的权力，但事实上，由于规则仍然比较粗糙，环境保护行政主管部门在排污费征收上的自主权是比较大的，即便对于排污费的支出，其也有较大的影响力。在排污费改税之后，原环境保护行政主管部门，现生态环境主管部门在环境税征收管理方面已不再具有主导性权力。

这一主体变更和权限调整的后果是，原来被认为实施效果颇佳的某些环境管理措施也随之无法继续沿用。例如，2009年，湖南省株洲市将投保环境污染责任保险的企业所投保费的50%，在当年排污费中冲抵，对此，当时的环境保护部认为此举“极大地促进了企业的投保积极性”，因此被列为“环境经济政策主要进展”之一。^[37]我们可以设想，如果要在环境税语境下采取这种政策，则首先需要该类政策与环境税之间能匹配结合上，然后，由生态环境主管部门实施某种环境保护税收减免或实施对企业的财政补贴，通过对正外部性行为的补贴和负外部性行为的收税，刺激企业生产行为朝着有利于环境保护的方向发展。但问题是，从当前我国环境税法来看，一是并无这方面的税收优惠规定，二是环境税的行政主体由税务部门主导，生态环境主管部门并无主导权。可见，要实行以往那样的环境经济政策，欠缺实定法上的依据和权限，从而无法继续沿用类似的冲抵政策，在可见的未来也没有在环境税法实施中沿用该类政策的可能性。即便有些以前从属于排污费制度或与排污费制度具有密切关联的环保政策仍有延续的必要，在“后排污费时代”或“环境税时代”，相关环保政策的实施也可能不得不考虑环境税的因素，生态环境主管部门甚至需要征询税务部门的意见，要协调税务部门甚至财政部门乃至更多部门的工作。诸如此类的情况意味着，“后排污费时代”生态环境主管部门原有某些权限的萎缩是必然趋势，由于部门间协作而新增政策实施成本恐怕也是必然的结果。^[38]可以想见，由生态环境主管部门具体实施的相关法律制度也须将此变化纳入今后修法考量因素之中。

当然，自主性权力的减少也意味着生态环境主管部门工作难度的加大，有些环保制度和环保措施必须作出调整。近年来，生态环境主管部门在行政序列中的地位虽有所提高，^[39]但要协调与其他部门之间的关系，殊为不易。在《环境保护税法》立法工作推进过程中，为妥善协调生态环境主管部门（当时主要是环保部）和其他部门之间的关系，在明确立法方向、坚持基本原则的前提下，采取了“协调性立法”^[40]的方式，由原环保部、国家税务总局以及财政部在调查研究的基础上负责起草工作，在就立法关键问题广泛征求意见之后，《环境保护税法》最终揭开面纱。费改税的启动与生态环境主管部门的利益权限直接相关，将其纳入立法工作的参与，于生态环境主管部门而言，对其意愿的表达以及与其他部门间权限的调和起着积极作用，从而有利于降低改革的成本，提高环境保护效率。(www.daowen.com)

2.经济利益

排污费制度之所以要改革，其中很大的一个原因就是生态环境主管部门在排污费征缴上存在经济利益，很容易产生“规制俘获”的风险。^[41]改革为环境税以后，可以大大提高征管的刚性，降低俘获风险。不过，从经济利益来说，生态环境主管部门在某种程度上将可能面临资金来源减少的局面。

1989年《环境保护法》第28条曾规定，排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。征收的超标准排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用，具体使用办法由国务院规定。这个规定是原则性的，比较模糊。在该法实施以前及实施后的相当长时期内，排污费征收管理基本上与环保部门的经济利益直接挂钩，被人们形象地称之为“吃”排污费。^[42]后来，《排污费征收使用管理条例》（已失效）对相关事项作出了规定，其中第4条中规定：排污费的征收、使用必须严格实行“收支两条线”，征收的排污费一律上缴财政；第5条第1款规定：排污费应当全部专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用；第18条第1款规定：排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于重点污染源防治、区域性污染防治以及污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用等项目的拨款补助或者贷款贴息。对于环保部门长期以来未得到很好解决的经费保障问题，该条例第4条也明确规定：环境保护执法所需经费列入本部门预算，由本级财政予以保障。

上述措施取得了一定成效，但是，客观来说，仍未完全根除环保部门的经济利益与排污费征收之间千丝万缕、欲断还连的关系。^[43]有的地方在排污收费制度改革后叫苦不迭，如厦门市原环保局局长反映，该局“一年的业务经费就少了2000多万元”，“一下子少了三分之二，我现在穷得叮当响。不仅工作难以正常开展了，连吃饭都成了问题。”^[44]为了解决“吃饭”的问题，环保部门难以避免地继续想方设法直接或间接地“吃”排污费。笔者在调查中也发现，在一段时间内，地方环保部门征收的排污费所形成的环境保护专项资金中，有相当大的部分被用于环保部门的能力建设，实际上就相当于变相作为环保部门的行政开支。

客观地说，以往环保部门有自身的难处，排污费被“吃”当然不符合规定，应当受到批评和纠正，不过，一定程度上也有体制机制的原因。当前，环保部门已并入生态环境主管部门之中，但相应的财政机制如何调整尚须高度重视，及早加以预防。

在“后排污费时代”，环境税法实施过程中，如果把生态环境主管部门的这块“蛋糕”拿走，生态环境主管部门的财政空缺如何弥补，会不会导致其他环境管制措施成为下一个被“吃”的对象，进而影响各项环境保护制度的实施效果，这些问题都值得考量。预算经费保障不足导致排污收费被原环保部门挤占挪用的教训就在眼前，有效保障财力是必须采取的措施，是生态环境主管部门有效履责的前提基础。在推进生态文明建设过程中，如果不考虑重新调整并增加生态环境主管部门的经费，环境税法的实施可能会加剧生态环境主管部门经费短缺的窘境。有鉴于此，决策者在合理核定生态环境主管部门行政经费的基础上，宜尽早研究调整有关生态环境主管部门的财力安排，保证生态环境主管部门的经费需要，切实保障生态环境管理、执法所必需的财力物力，以彻底解决生态环境主管部门的后顾之忧。可以说，妥善解决环境税法实施可能引发的部门利益、资源不平衡，对环境税法的顺利实施将大有益处。当然，环境税收入可能不适合像排污费那样作为生态环境主管部门的财政“蛋糕”，但是，从其他预算收入中划出一部分保障生态环境主管部门的资金需要是完全可以实现的。这种制度调整虽然已经超出环境税制度的范畴，但是，“功夫在诗外”，这种调整有必要纳入未来决策考量之中，以防止生态环境主管部门另辟蹊径，从排污处罚或其他方面寻找“财源”。