生态环境保护问题错综复杂，绝非单一手段可以解决，需要多项制度协同配合。环境税和排污权交易均为我国生态环境保护领域的重要经济制度，厘清和处理好两项制度间的关系，对于生态文明建设大有裨益。

我们知道，福利经济学大家庇古最早提出了环境税的初步理论，环境税也因此往往被称为庇古税。^[6]后来，著名公共选择经济学家戈登·塔洛克参与推动了学术界对环境税的进一步关注和讨论。^[7]随着越来越多的学者加入，环境税研究不断深入。

后来，环境税开始引起了各国立法者的关注。法国是世界上最早进行环境税（费）立法的国家之一，其环境税（费）设置以前较为分散，从20世纪90年代中期开始逐步进行整合。1998年11月，法国通过“1999年度财政预算法案”，确定建立“污染活动一般税”制度，并从1999年1月1日开始分领域逐步实施。现在，美国、德国、日本等许多工业化国家都已先后推动环境税立法。

而排污权交易又称排污许可证交易，它是指在满足环境保护标准的条件下，创设排污权（污染物排放权）作为一种准私权，允许这种权利像商品一样被买入和卖出，以此来进行污染物排放总量的控制。排污权交易是以科斯定理为理论基础进行污染控制的政策工具，排污权交易的设想大概要归功于戴尔斯，他最早于其1968年的著作《污染、产权与价格》中提出了这一设想。^[8]初创理论难免不成熟，引来的争议自然不少。^[9]后来，1972年，蒙哥马利对排污权交易机制进行了更为系统的论述，并用计量经济学方法作了证明。^[10]学界的研究加速了排污权交易从理论到实践的落地过程。美国改变了原本侧重命令控制机制的《空气污染控制法》《空气质量法》等相关法律制度，逐步引入排污权交易等新的机制。1970年通过的《清洁空气法》确立了排污权交易机制，是美国环境法律制度创新的里程碑，此后，排污权交易运用到了更多的领域。

业已形成的共识是，排污权交易“是一种创造市场的形式”，“其基本思想很简单：①排放的总量不能超过允许的限额。②在限额内，污染者可自由决定其如何控制排放。污染者决定是否减少污染出售许可证，或持续污染并且购买许可证，或持续污染并交纳罚金。③基于成本和价格信号，污染者可以通过与其他有额外减排信用的人交易而获益。④不遵守规定将会被处罚。”^[11]

我国从20世纪七八十年代开始排污权交易的探索实践，就主要污染物排放权交易而言，从1987年上海市闵行区开展COD排污权实践开始，^[12]至今已有30多年的历史。2007年起，国家批复江苏、浙江、天津、湖北、湖南、山西等11个省份开展排污权交易试点工作，广东、辽宁等一些省份也自行开展了试点。^[13]总的来说，我国排污权交易虽然探索时间早，但发展仍较为缓慢，排污权交易制度尚未成熟。除山西、重庆等少数地区外，天津、河北等多数试点省份排污权交易推行面临困境。我国排污权交易制度尚有诸多理论与实务问题亟待各方研析。

就目前情况来看，我国排污权交易在有偿使用、排污许可制度和总量控制制度框架下运行，虽与环境税同为环境经济制度，但其具有鲜明的特色。排污权交易的前提条件是环境总量控制制度，我们也可以将排污权交易理解为环境总量控制之下的部分合法权利的特殊让渡形式。如果说环境税默示地承认了企业对环境资源的某种产权——在某些语境下可能被称为环境权，那么，排污权交易制度实际上明示地承认了企业的环境权，因此，排污权交易更多反映了市场经济条件下环境资源的商品化。当然，企业的环境权往往以国家特别许可的形式（如许可证）来表征，从而，排污权交易往往表现为许可证的交易，或者说，排污权交易也是排污许可的市场化机制。

在某种意义上可以说，环境税建立在价格基础上，排污权交易则建立在数量基础上。比较直观的原因是，后者依赖于总量控制制度，在总量控制制度之下，排污权交易方可顺利运行。

我国环境污染总量控制制度分散于多部法律法规之中。《中华人民共和国水污染防治法》第20条中规定了，国家对重点水污染物排放实施总量控制制度，并要求各级人民政府建立相应的总量控制制度。该法第10条规定，排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。该法还规定了相应的处罚措施。《中华人民共和国大气污染防治法》第21条中规定，国家对重点大气污染物排放实行总量控制，要求省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院下达的总量控制目标，控制或者削减本行政区域的重点大气污染物排放总量。《中华人民共和国海洋环境保护法》第3条第2款中规定，国家建立并实施重点海域排污总量控制制度，确定主要污染物排海总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量。此外，2014年，《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》要求，严格落实污染物总量控制制度，试点地区要严格按照国家确定的污染物减排要求，将污染物总量控制指标分解到基层，不得突破总量控制上限。

环境污染总量控制制度充分发挥作用的前提是，政府测度一定地区的环境容量，通过掌握所辖地区各相关单位的污染物排放情况，并在此基础上，结合本地自然环境禀赋和人口、经济、社会等多方面因素，科学评估本地区应设定的污染物排放总量。在确定地区排放总量之后，再将排放量分割成若干排污权分配给企业，企业的排污权以排污许可证的方式予以确认。排污许可证作为排污权确认凭证的同时，也作为排污交易的管理载体，企业进行排污交易的数量、来源和去向均应在许可证中载明，环保部门则按排污权交易后的排放量进行监管执法。^[14]

具体到排污权交易本身，一般来说，其可分为两个运行环节：一是排污权初始分配环节；二是排污权市场交易环节。由此，排污权交易市场形成两个层级，对应于前述两个环节，分别是一级市场和二级市场。这一点，与土地交易市场颇有相似之处。在排污权初始分配阶段，交易主体为政府和企业，政府起主导作用。一般情况下，排污权的初始分配可以有三种形式：无偿分配、拍卖和奖励。^[15]开展试点之初，对采取何种方式进行排污权的初始分配，理论界各执一词，意见并不统一。不少人建议初始分配免费，^[16]也有一些人建议拍卖分配，还有一些人持折中的观点，建议引入累进性的价格机制，将免费分配与有偿分配有机结合。^[17]但就此前试点情况来看，多采用有偿使用分配，排污企业向县级以上生态环境主管部门缴纳排污权有偿使用费，取得排污权，并由生态环境主管部门核发排污许可证。随着排污权交易试点改革的深化，未来排污权初始分配方式是否会采用无偿分配方式，尚不得而知。不过，从主管部门对相关建议的回复来看，似乎预示着某些调整动向。^[18]当然，初始分配的有偿与否，以及新建企业等没有排污权的主体如何更公平地参与初始分配，仍值得深入研讨。

在排污权市场交易环节，各排污企业成为交易主体，买卖双方之间的排污权交易经由排污权交易平台实施，政府则侧重于交易秩序的监督。在运行良好的排污权交易机制下，排污权一旦界定，排污单位在理性经济人的利益最大化动机驱使下，自愿进行排污权交易，从而实现企业个体获得经济利益和社会总治理成本下降的双重红利。(www.daowen.com)

随着排污权交易试点改革工作的深入，相关问题逐渐浮出水面，理论上的争议也日益增多。例如，目前排污权交易二级市场并不活跃，很多试点地区甚至长时间没有交易量。^[19]一般认为，原因可能是二级市场交易受到政府干预过多。有的地方人民政府给排污权交易的主体、地区、价格等方面设置了各种限制条件，导致符合条件者过少，交易成本过高。又如，人们会担心，排污权交易是否会产生企业对排污权的垄断；^[20]利用市场机制的排污权交易是否会导致权利分配的非正义性；这种市场机制在没有将利益相关者（工厂周边的社区、受污染影响的民众）参与的情况下是否会导致对双方当事人以外的第三方的非正义性。^[21]

由上可知，排污权交易制度本身尚存诸多问题，未来走向也有诸多不确定性。但从理论上来说，环境税和排污权交易都是解决环境污染外部性问题的重要手段，其作用难分伯仲。现在普遍认为，“污染许可证（排污权交易）和庇古税（环境税）一样是一种低成本高效率地使环境保持清洁的方法。”^[22]

当然，也有学者认为，与环境税相比，排污权交易更具优越性。^[23]相反的观点认为，环境税比许可证制度更具有优势。^[24]但无论采取何种环境治理措施，都要依据一国的具体环境污染情况去选择。“判断哪一个才是合理的政策工具，有必要探讨以下因素：①囊括国内广大范围的排放主体；②给其足够的减排激励；③可以对制度引进产生的分配问题进行调整的制度设计，再加上现实中是否可以进行。”^[25]

无论如何，各方公认，环境税制度与排污费制度在原理上有着显著的差别。有学者指出：“可交易许可证与税收有着本质区别。就污染控制而论，税收产生的激励是为每单位排放确定固定价格，许可证产生的激励是发放固定排放量的许可证，持有者通过灵活价格买卖许可证，改变持有量。环境管理部门认为，税收确定的是排放价格而不是个人或集体的排放量，许可证确定的是集体或个人排放量而不是排放价格。”^[26]如此，在环境税制度下，难以控制排放量，而在排污权交易制度下，可以在量上进行控制，但可能产生因投机等因素引起的许可证价格波动的风险。^[27]对此，两种制度就需要在不违背本身机理的情况下加以统筹协调。

比如，环境税与排污权交易费用是否存在“税费重复”的问题。2014年《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》规定，有偿取得排污权的单位，不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义务。《环境保护税法》实施后，这一政策并未被废除。有的地方在排污权交易制度中更是明确了“税费并存”的规则。^[28]就此来看，相关市场主体的确面临双重负担的问题。有意见认为，“在政府规定的排污限度以内的排污，本来不应付费。但是如果采取拍卖的方式分配许可证，实际上企业对允许的排污也付了费。这样做不尽公平。”^[29]但也有学者认为，企业向政府购买排污权后，再缴纳环境税，也是合理的，其理由是，一些企业的实际排污量低于许可的排污量时，企业可能会增加排放，直到将许可额度用完，从而导致污染增加，而征收环境税则可以起到抑制增大排污量的效果。^[30]

应当说，环境税与排污权交易均以市场主体具有环境权为前提，承认环境权，则宜以外部性所产生的社会成本为基础要求排污主体支付相应对价，而非直接对合法达标排放行为征收税费，所以，在环境税与排污权交易初始分配收费两者之间如何协调选择的问题上，只征收环境税是更合理的方案。退一步来说，环境税与排污权交易都是排污主体要支付的对价，这种对价也只应付出一次即可，否则，要么排污主体承担了不合理的过多负担，相当于遭受到惩罚，要么就得降低环境税和排污权交易的对价，使得两者之和仍维持在一个合理的水平。如果选择负担畸重的办法，则正当性缺失，因为，环境税和排污权交易针对的均为合法排污，过重的负担实质上等同于罚款，而罚款是对应于违法行为的，所以，这里存在法理上的尖锐的矛盾。如果选择降低环境税征税标准和排污权交易费用标准（主要是政府出让价格标准），那么，就会产生诸多制度漏洞，反而为相关主体投机、规避监管、逃避税收等创造了机会，徒增更多的规制成本和遵从成本。

当然，前面分析的矛盾主要在于排污权交易的一级市场，对于排污权交易二级市场而言，其与环境税仍有协调的必要。我们先假定排污权的初始分配是免费的，然后再以一个简单的思想实验展开分析。此时，排污权交易的对价是民事主体支付的，也是民事主体获取的，政府并非该交易当事方，当然也非价款收取方，所以，该对价与环境税是可以并存的。我们用甲、乙企业的相关活动来具体展开这一思想实验。甲企业从乙企业购买排污权后，仍应就其排污行为缴纳环境税；乙企业不再排污，也就无需缴纳环境税，其从甲企业获得的排污权对价属于其节能减排所产生的利润。在这一思想实验中，如果环境税税率标准过高，那么，在二级市场上，排污权交易可能很难达成，因为，对甲企业来说，购买排污权是一桩不划算的交易。尤其是当与超量排污的罚款相比更不划算时更是如此，甲企业与其购买排污权以后还要承担高额的环境税，还不如直接承担更低的罚款。如果环境税税率标准过低，则情况比较复杂。大部分情况下，甲企业会有较多的动力向乙企业购买排污权，但这又会推高排污权交易的价格，可能使排污权更容易被高利润率的行业企业获得，若该高利润率行业恰好是应受重点规制的高能耗、高污染行业，则会产生逆向激励。此时，政府可能进行干预，情况就会变得更为复杂难解。当然，环境税税率标准过低的同时，如果排污权交易市场受到诸多因素影响，交易不活跃，交易价格偏低，那么，对甲企业来说，购买排污权是合算的，但对生态环境保护而言，则是不利的。

如果考虑到环境税与排污权交易制度均要以环境总量控制制度为前提，则尚需统筹考虑更多因素。这一点需要多做一点解释。因为，以往很多人把环境税与环境总量控制制度当作无关的两个范畴。其实不然。环境总量控制制度包括狭义的总量控制和污染物排放标准控制。在我国，“环境管理中执行污染物排放浓度控制和总量控制的双轨制。浓度控制法，就是通过控制污染源排放口排出污染物的浓度，来控制环境质量的方法。这就是人们常说的国家排放标准，具体来说就是国家制定全国统一执行的污染物浓度排放标准。污染物达标排放是实施总量控制的前提和基础。”^[31]而环境税是针对符合排放标准的排污行为征收的，因此，环境总量控制制度直接决定了何种行为要受到环境税法的规制。同时，环境总量控制制度又间接影响环境税的课税要素。比如，污染物排放标准偏低且总量设定偏高（如目标总量、容量总量或行业总量设定值过高），可能意味着无需更高的环境税税率对排污行为进行规制。在这样的情况下，也往往意味着排污企业有相对充裕的排放许可额度或排污权，进而通过排污权交易市场调剂余缺的需求不足，交易价格偏低。如果污染物排放标准偏高且总量设定偏低，则排污企业有更大的购买排污权的需求，交易价格相对更高，同时，环境税税率一般会更高，在此情况下，企业负担会更重，从而引发决策者如何协调环境税与排污权交易制度的问题。

此外，环境污染往往是跨域性的，这就更加剧了问题的复杂性。《环境保护税法》授权地方调整环境税税率，省、自治区、直辖市人民政府统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求，可在规定的税额幅度内确定和调整税额。据此，各地方调整环境税税率时，也要不同程度地考虑本地区的环境容量，如通过提高税率以控制排放量。而排污权交易的市场如何因地而异，或者排污权交易被地方人民政府限定在某些特定地域内进行，则其与环境税税率的地方规则之间如何调适，值得讨论。更进一步地，这样的问题是否会影响全国生态环境保护的全局，也需要作更多的考量。

而从污染物类型来看，当前我国排污权交易的主要污染物类型集中在二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮四类污染物上。因各省市污染情况和交易市场的发达程度不同，在主要污染物类型上又有所差异。例如，湖南增加了铅、镉和砷三项指标，山东增加了烟尘这一指标，天津暂时只将二氧化硫和化学需氧量作为排污权交易指标。^[32]对照来看，如前所述，环境税的征税对象包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类，并未覆盖所有的污染物类型。因此，环境税法与排污权交易制度所涉及的污染物范围有交叉，但并不完全重合，可能导致部分排污行为无法同时受到两项制度调节的问题，产生制度空白，因而需要决策者妥善协调，以形成制度合力。

此外，环境税与排污权交易所涉及的行政部门不同，而排污权交易中产生的数据、信息等对环境税征收管理具有重要意义，如何进行跨部门的协调，也需要制度设计上加以考虑。以前，排污权交易中一级市场的收入问题归生态环境主管部门负责，2021年1月1日起，此项职能归属税务机关，^[33]可望在一定程度上缓解跨部门难题。当然，难题并未根治，尚需作更多顶层设计。