税收效率（效益）原则是税法的基本原则之一，它充分体现了税法的工具理性和目的理性，尤其是重要规制工具的环境税，更应在制度设计中遵循效率原则。在环境税立法语境下，效率原则可以分为环保效益原则、经济效率原则和行政效率原则三个维度，其指向是资源节约型和环境友好型的两型社会发展目标和生态文明建设目标。

环保效益原则要求在征税范围的选择上要确保环境效应的最大化，其主要实现方式是严格控制在环境污染中起主要作用的污染因素。在当前工业发展水平条件下，从污染物的构成来看，^[30]影响我国生态环境的最主要的污染物包括二氧化硫、氮氧化物、二氧化碳、废水、固体废物、烟尘和粉尘等，^[31]排放这些污染物的行为就应当被纳入环境税的主要征税范围之内。对照目前的环境税制度，我们可以看出，当前环境税税目虽然主要也是针对这些污染物来设计的，但是并未完全涵盖前述所有的污染物，特别重大的缺漏就是没有对二氧化碳排放进行征税，其他的征税项目也并未实现污染物的全覆盖。换言之，环境税虽然对治理一般大气污染物、水污染物、固体废物和噪声有直接的针对性，但是对我国减少温室气体排放却未作回应，因而也就不能充分体现环保效益原则。

经济效率原则要求税目的选取要有助于经济结构调整，实现更洁净、更平衡、更协调、更可持续的发展目标。这就要求，税目的选择上要对症下药，要找准经济结构中最不符合发展目标的症结所在。我国工业行业中污染排放最严重的行业包括：黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及化学制品制造业、非金属矿物质品业、电力热力生产和供应业、石油加工及炼焦业、有色金属冶炼及压延加工业、煤炭采选业、纺织业、石油和天然气开采业、造纸及纸制品业、交通运输设备制造业、金属制品业。^[32]这些行业的“全要素生产率水平可能要低于低能耗、低排放的轻工业行业，发展方式的粗放型色彩更为浓厚。”^[33]这些行业对环境破坏大，对增加就业贡献小，“特别是技术进步率极低甚或为负，因而导致低增长，发展方式依然没有得到有效转变。”^[34]这些行业，恰恰又是上述废水、化学需氧量、二氧化硫和工业烟尘等污染物的主要来源。^[35]相对于上述“高污染、高能耗、低效益”的行业而言，“计算机、电子与通信设备制造业和交通运输设备制造业等行业……单位增加值能耗很低，技术水平很高，经济成长很快，这对未来走中国特色新型工业化道路以及加快转变工业发展方式非常富有启发意义。”^[36]而我们知道，不同产业的污染结构是不太一样的，传统生产制造业和高新科技产业的污染结构甚至呈现出较大差异来，这种结构性的差异就有利于立法者设计一种区分不同产业的环境税税目结构。鉴于此，环境税税目的优化设计可以着眼于推动上述“两高一低”行业尽快进行升级或资本转移，使符合可持续发展目标的行业获得更大的成本优势和发展空间。由此，根据经济结构优化调整的需要，可以在税目优化设计上实行“差异性配置”，^[37]通过这种差异性配置，就能获得“又好又快”的经济效率。

经济效率上的考虑涉及的因素比较多，要注意多加权衡。比如，在要不要设置二氧化碳税目的问题上，就存在很多经济效率上的复杂考量，从而引发了很多分歧。王灿、陈吉宁和邹骥利用CGE模型作了相关分析，他们认为，在中国实施二氧化碳减排政策将有助于能源效率的提高。^[38]邝生鲁认为，二氧化碳是主要的温室气体，其减排将会有效遏制温室效应。^[39]陈文颖、高鹏飞、何建坤则认为，二氧化碳减排将会影响我国经济的发展，他们应用MARKAL-MACRO模型进行模拟分析，验证了前述假设，同时他们的研究还表明，二氧化碳减排率越高，对我国GDP增长的冲击强度越大。^[40]就这些不同的观点而言，难说已经真理在握或定论已成，很多问题或许尚待相关学科更深入透彻地研究，但就立法来说，就意味着要多从各个角度进行综合评估。

行政效率原则要求征税范围的确定要有利于降低税收征管成本、提高征税机关的行政效率，^[41]同时要“有利于减少纳税主体的奉行成本和额外负担”。^[42]征税范围的圈定必须考虑征税对象的监测成本和可行性。^[43]当时从排污费改为环境税，征收管理体制就发生了巨大的变化，排污费是以环境保护部门为征管主体的，环境税则是由税务部门与生态环境主管部门（原环境保护部门）联合征管。征管体制的变革表明征管环节增多，这使环境税的征管效率遇到了更加严峻的挑战。不仅如此，多部门征管、多环节规制往往还意味着更多的监管漏洞、更多的设租寻租可能性、^[44]更多的规制俘获风险，^[45]这些都会严重影响环境税的征管效率。(www.daowen.com)

从各国经验来看，环境税基本上都只针对那些易于监测和计算的污染排放，这样，政府的征税成本也易于控制，纳税人对其排污行为和税额的关系也比较明了，税收遵从度也有所保证。^[46]在很多情况下，之所以不将某些污染物排放纳入征税范围之内，也是基于技术条件和相关成本的考虑。例如，美国之所以一直到《1977年清洁空气法修正案》都没有采用排污税，就是因为技术支持不够，“第一套持续性排污监测系统（contin⁃uous emissions monitoring system，CEMS）于1975年才问世”，^[47]还无法承担支撑排污税开征的重任。^[48]这样的例子，在许多开征环境税的国家都可以发现。

由此，在税目设计的时候就应特别重视这一点，如果缺乏相应的监测技术或技术运用成本过高，那么，就不能仅仅因为要控制污染而强行扩大征税范围，对那些不便于纳入环境税税目的污染排放，完全可以采取其他环保措施加以规制。事实上，如果缺乏有效的监测技术，排污者逃避监测，从而逃避税收的机会成本就非常低，这种税制安排就缺乏应有的效率。^[49]对此，美国学者科尔指出：“不幸的是，许多讨论环境保护制度选择问题的经济学家和法学家恰恰是这样的：他们忽略了监测成本。”^[50]

2016年环境税立法之前，一些学者就从当时环境监管的实际情况出发考察了环境税征管将要面临的挑战。不少研究指出，排污收费的依据主要是每年1—2次的例行监测，很难掌握排污者的真实排污情况，导致排污收费的依据不充分，1—2次的监控频率无法对企业超标排放、污染事故、治理设施停用等情况进行有效的监控，因此，安装在线监控系统是更为可取的方式。^[51]正因如此，一些研究认为，鉴于当时的环境监管条件，将所有排污收费项目一次性纳入环境税税目，是不太现实的。比较可行的方案是，根据条件成熟情况的不同，逐步实现收费项目到税目的转化。从这个角度来看，那些尚未被纳入目前排污收费项目的污染排放，其中一部分或许是因为技术条件和其他条件尚不成熟，虽然有必要将这些污染行为纳入征税范围加以规制，以彻底实现经济发展方式的转变，但也不能操之过急，尤其要慎重权衡相关成本和税收效率。^[52]

在这个问题上，我们也要注意，2018年10月修正的《中华人民共和国大气污染防治法》第24条第1款明确要求重点排污单位应安装和使用污染物自动监测设备，与生态环境主管部门监控设备联网，保证监测设备正常运行并依法公开排放信息。从近几年污染源自动监控实践来看，有的调研指出：“自动监控不仅改变了传统的环境管理模式，而且提高了环境管理效率和环境监管的信息化、现代化水平。”^[53]但是，这种结论是定性的，“改变了”“提高了”是普遍承认的事实，但改变了多少、提高了多少，却仍然值得拷问。要注意的是，仅仅是2006年开始的第一次全国污染源普查对象中的工业污染源就有157.6万个，^[54]而“十二五”期间，仅仅是中央财政这一块就投入了100多亿元用于支持全国污染减排“三大体系”和环境监管能力建设，建成污染源监控中心343个，配备监测执法设备10万多台套。^[55]随着相关基础设施建设的推进，环境税的扩围可能性自然日益提高。