通过之前的考察，我们会发现现代的条约，如《公约》以及《WSSD实施计划》和《21世纪议程》，都是将保护地置于可持续发展、生态系统管理以及可持续利用的大背景下进行考虑的。而一些老的条约，如《拉姆萨尔公约》，则是通过缔约国大会的一系列决议吸收了很多新的概念，并在新的范式引导下促进履行公约的义务。此外，人权和保护地内的人民的权利以及满足基本需求的重要性，也是公约要考虑的要素。

除了《拉姆萨尔公约》外，其他公约也是这样的。大多数老的条约都发生了演化、纳入了可持续发展的思想，还有很多正在开展生态系统型的管理。公约所通过的决议中，包括很多旨在阐释这些概念的约束性和无约束性指南。这些文件反映了正在形成的原则、改进了的手段和措施，这些都建立在新的科学发现、创新性的方式以及过去失败教训的基础上。

因此，保护地治理越来越多地被放在一个更大的背景下，作为一项新兴的法律制度来考察；而在过去，保护地治理只是个别国家的管辖事项。这种侧重“国内”的做法越来越被削弱，在某种程度上，正在被推动可持续发展和维护生物多样性的全球关注所取代。因此，尽管保护地治理依然属于个别国家的管辖事项，但国际公约增加了个别国家对全球社会的负责性。

未来保护地治理所面临的主要挑战包括公众参与、诉诸司法、获取信息、能力建设、获得资助、国家主权、可持续发展、执行、未能使所有主要利益方参加、全球公域和框架议题等。不过，在开始，我们必须指出，因为保护地的类型以及其是位于南方还是北方国家的不同，这些保护地原则的适用也是有所区别的。

1.国家主权

国际环境法制度的加强，必然会提出国家主权的问题，因为国家不愿意将原本属于其专属管辖的资源，交由国际社会集体处理。这种紧张局面可能在联邦制国家更为明显，因为其权限经由宪法进行了划分。在某些情况下，国际公约可以鼓励和促进国家将保护地作为有效保护工具而采取相关行动，并确保国家维护国际性保护地的目标的整体性。

此外，《公约》也可以鼓励有效的和生态协调的国家和区域保护地网络，《公约》还可以鼓励建立体现权利下放和利益相关者参与的保护地国家框架，进而在实践中确保有效执行国家治理框架。

2.利益相关者参与和社区参与

在分权和更广泛的利益相关者参与和社区参与的新的管理范式下，公众参与和获取信息等问题已经成为国内法和国际法的环境法原则。在制定环境政策和开展环境决策的背景下，这些原则对管理体系提出了更多的要求，这些体系因为缺乏财政资源和合格工作人员而已经受到压力。尽管在保护地管理中实行参与式民主，满足了当地居民的信息权和在影响保护地决策中发挥有意义的作用的权利，但对于缺乏资源的管理者而言，这样的压力必然会在某些情况下导致其以牺牲管理质量作为妥协。

在世界上很多地方，都出现了权力从中央下放给地区和地方政府乃至私营部门的趋势，这样保护地的管理主体就越来越多样化。尽管保护地的管理分权似乎是未来的趋势，共管和私有化正在快速地出现，但在有些国家，由于不断蔓延的腐败而恶化的中央控制最终崩溃，还是出现了不幸的结果。

在法律和政治上呼吁更多地参与式方式和共管，正在成为保护地治理的特征。这一挑战赋予土著和当地社区的权利以实际意义。由于这些年里出现了这一趋势，尽管出现了上述提到的压力，保护地的管理也不太可能再回复到之前的中央控制的模式。

现代保护地治理的主要特征，就是多方利益相关者的共同管理以及土著共管制度。土著共管保护地最知名的例证是在澳大利亚和加拿大。澳大利亚在与土著人实施详细的《管理计划》的联合管理委员会方面，进行了多方面的法律和机构创新。加拿大的保护地土著人共管制度，也是综合性的土地权利解决方案的一部分。这就为共管提供了更有力的、受宪法保护的法律框架。因此，在证明参与个别保护地治理中的重要性方面，国家的实践和比较的经验是非常重要的。根据有关的国际规范，如国际劳工组织《关于在独立国家土著和部落人民的第169号公约》，建立强力支持土著人自决权的方式，还是一个挑战。另一个挑战是，如何在对土著人的权利缺乏法律承认或执法的情况下，制定有效的共管制度。

3.能力建设

能力建设与共同但有区别的责任原则直接相关，特别是它关涉发展中国家和经济转型国家。大部分全球和区域条约以及软法项目既规定了能力建设，也规定了技术转让，特别是在《公约》以及《气候变化框架公约》项下。保护地的管理、特别是在《世界遗产公约》或《拉姆萨尔公约》项下的国际地点，愈发被视为具有全球或国际责任，因此进行能力建设以及转让知识和技术也就变得日益重要。在保护地的背景下，特别是对发展中国家和经济转型国家而言，政府和机构有效支持保护和可持续发展的能力总是有限的。如果当局（和当地社区）缺乏根据可持续利用原则管理保护地的知识和资源甚至政治意愿，那如何在国家层面上有效履行国际法，就是一个非常巨大的挑战。

4.未能使所有主要利益方参加

尽管生物多样性的保护、鱼种存量的减少、热带森林的破坏和温室气体的削减是目前人类面临的最为严重、也是亟须解决的全球环境问题，但并非所有主要的利益相关者都参与了国际社会旨在集体解决这些问题的项目。例如，美国就没有加入《公约》和《京都议定书》，而澳大利亚等其他国家则利用美国的立场作为拒绝承担协调统一承诺的基础。^[27]

对很多谈判多年的主要国际法条约而言，现在确实存在着分散化履行的危险；而这也加剧了美国和欧盟之间近年来已经存在的政治紧张局面。

土著参与和共管的例证强调了在法律上承认其权利以及合法制定规则的重要性，以确保政治压力、不公平以及管理限制不会使保护地治理的人文和生态方面受到侵蚀。

保护地并不能从日益全球化的世界所带来的压力中幸免。吸引员工、财政资源和技术知识的能力，可能依赖于保护地治理对国际标准的满足。如果没有满足这些标准，生态系统会恶化，而旅游价值也会消失。国际环境法的现代方式引入了《公约》所提倡的生态系统管理的现代原则。未满足国际标准也可以成为生态系统低效管理的一个关键指标。更重要的是，多数国家主张，保护地治理在保护生态价值和受影响社区的权利方面，是资源丰富的、有效的。国际环境法作为对此类主张进行严肃评价的基础，发挥着关键的作用。未来10多年，在南方和北方的复杂背景下对保护地治理适用国际环境法时，有必要开发和完善更合适的方式。

【注释】

[1]Lyle Glowka et al.（ed.），A Guide to the Convention on Biological Diversity，IUCN，Grand and Cambridge，1994，p.4.

[2]Executive Secretary，“Protected Areas”，UNEP/CBD/COP/7/15，28 November 2003，p.3.

[3]Alexander Gillespie，Protected Areas and International Environmental Law，Koninklijke Brill NV，Leiden，The Netherlands，2007，p.8.

[4]Resolution 713 of the Twenty-seventh-session of the Economic and Social Council.(www.daowen.com)

[5]1992年《生物多样性公约》第2条。

[6]Barbara Lausche，Guidelines for Protected Areas Legislation，IUCN，Gland Switzerland，UK，p.12.

[7]Kalemani Jo Mulongoy and Stuart Chape，Protected Areas and Biodiversity：An Overview of Key Issues，CBD Secretariat，Montreal，Canada and UNEP-WCMC，Cambridge，UK，2004，p.8

[8]IUCN，Guidelines for Protected Area Management Categories，IUCN，Gland，Switzerland and Cambridge，UK，2003，p.7.

[9]以下论述主要参考EUROPARC and IUCN，Guidelines for Protected Area Management Categories，EUROPARC & WCPA，Grafenau，Germany，2003，pp.19～32.

[10]关于保护地价值的详细论述，可以参见Secretariat of the Convention on Biological Diversity，Protected Areas in Today’s World：Their Values and Benefits for the Welfare of the Planet，Montreal，Technical Series no.36，2008，pp.1～96；和Kalemani Jo Mulongoy and Sarat Babu Gidda，The Value of Nature：Ecological，Economic，Cultural and Social Benefits of Protected Areas，Secretariat of the Convention on Biological Diversity，Montreal，2008，pp.1～30.

[11]Task Force on Economic Benefits of Protected Areas of the World Commission on Protected Areas（WCPA）of IUCN，in collaboration with the Economics Service Unit of IUCN（1998），Economic Values of Protected Areas：Guidelines for Protected Area Managers，IUCN，Gland，Switzerland and Cambridge，UK，pp.11～12.

[12]Stuart Chape，Simon Blyth，Lucy Fish，Phillip Fox and Mark Spalding，2003 United Nations List of Protected Areas.IUCN，Gland，Switzerland and Cambridge，UK and UNEP-WCMC，Cambridge，UK，2003，p.25.

[13]Stuart Chape，Simon Blyth，Lucy Fish，Phillip Fox and Mark Spalding，2003 United Nations List of Protected Areas.IUCN，Gland，Switzerland and Cambridge，UK and UNEP-WCMC，Cambridge，UK，2003，p.26.

[14]IUCN，An Introduction to the African Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources（second edition），IUCN，Gland，Switzerland，2006，ix.

[15]环境保护部国际合作司主编：《保护人类赖以生存的生命系统——〈生物多样性公约〉回顾与展望》，科学出版社2011年版，第52页。

[16]Executive Secretary of the Convention on Biological Diversity，Report of the Eleventh Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity，UNEP/CBD/COP/11/35，5 December 2012。

[17]IUCN保护地委员会主席Adrian Philips先生对此保护地的新典范做了精辟的论述：保护地不再仅采排除式的取向；不主张只由中央政府管理；过去反对人们介入，现在与民众，为民众，甚至在某些个案里由民众自我管理；以前忽略地方的意见，现今力求满足在地民众的需求；不再以岛屿方式设置与经营管理，现在纳入国家、区域与国际网络的一环；不再只是国家的资产，只有国家关爱的眼神，保护区也是社区的资产，同时是国际关切的焦点；不再采技术官僚（technocratic）的取向，而多政治考虑的管理；寻求多元的财源机制；不限于传统自然科学家与自然资源专家的取向，代以多元技术背景的专业人士，重视当地的传统知识。See Adrian Phillips，“Turning Ideas on their Head-The New Paradigm for Protected Areas”，in Hanna Jaireth and Dermot Smyth（eds），Innovative Governance-Indigenous Peoples，Local Communities and Protected Areas，edited by.IUCN & Ane Books，2003，pp.1～27.

[18]Adrian Phillips，“Turning Ideas on their Head：The New Paradigm for Protected Areas”，in Hanna Jaireth and Dermot Smyth（eds），Innovative Governance：Indigenous Peoples，Local Communities and Protected Areas.IUCN & Ane Books，2003，p.2.

[19]Nigel Dudley et al，“Challenges for Protected Areas in the 21st.Century”，in Sue Stolton and Nigel Dudley（eds），Partnerships for Protection：New Strategies for Planning and Management for Protected Areas，Earthscan，UK，1999，pp.3～12；卢道杰：“台湾现地保育的治理——1990年以来一些新兴个案的回顾”，载《台大实验林研究报告》2004年第1期。

[20]廖于玮：“分权管理制度在保护区经验管理上之应用”，东华大学2002年硕士学位论文。

[21]本节以下之论述，部分参考Michael Jeffery，“An International Legal Regime for Protected Areas”，in John Scanlon and Françoise Burhenne-Guilmin（eds），International Environmental Governance：An International Legal Regime for Protected Areas，IUCN，Gland，Switzerland and Cambridge，UK，pp.14～33.

[22]参见http：//whc.unesco.org/en/statesparties，访问日期：2013年1月9日。

[23]IUCN，An Introduction to the African Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources（second edition），IUCN，Gland，Switzerland，2006，pp.10～11.

[24]关于《环境与发展国际盟约（第四稿）》的全文，可以浏览https：//portals.iucn.org/library/efiles/documents/EPLP-031-rev3.pdf，访问日期：2014年3月16日。

[25]UNGA，United Nations Millennium Declaration，Resolution A/RES/55/2，8 September 2000.

[26]以下论述主要参考John Scanlon and Françoise Burhenne-Guilmin（eds），International Environmental Governance：An International Legal Regime for Protected Areas，IUCN，Gland，Switzerland and Cambridge，UK，pp.33～37.

[27]不过，这一现象最近随着澳大利亚工党重新执政、陆克文担任联邦总理后发生了改变。2007年12月3日陆克文宣誓就职当天，就签署了被霍华德政府抵制了11年之久的《京都议定书》。这是新一届澳大利亚政府的第一个官方行为，显示政府决心解决气候变化问题。相信澳大利亚新一届政府将来在生物多样性保育领域也会采用相同或类似的立场。