一般而言,具有共同利益的国家之间缔结的区域条约在性质上区别于全球条约,内容更加具体和全面。下文将简要分析一些对保护地的治理具有重要影响的区域条约。
(一)《南极条约》
南极是独特的自然保护区,也是由条约所保护的最大的、最重要的保护区。作为“全球公域”的一部分,在20世纪早期,该区域一直被各国主张主权,到1950年,共有七个国家对南极主张领土主权。各国间的主权冲突以及国际地理年(1957~1958年)间对该区域密集的科学研究,促成了国际社会于1959年通过了《南极条约》。该条约是将南极设为全球保护地的集体努力,尽管在法律上它并不是“世界公园”。1983~1984年间,联合国大会的讨论和新西兰以及绿色和平组织的倡导,都希望宣布南极是世界公园,或者是人类共同遗产(CHM),但最终都失败了。
该条约有两个主要目的:维护该地区的和平和保护其资源。该条约的保护目的主要是为了满足当地和未来科学研究的需要,以及“全人类科学和进步的惠益”。这一目的在该条约的1991年《环境保护马德里议定书》中得到反映,议定书强调该地区应“为了全人类整体的利益”加以保护。
条约所提出的保护概念,被1991年议定书更新,后者主要保护生态区域而不是政治区域,即“保护南极环境和独立且相连的生态系统”。这对保护地是很重要的,因为它采用了一种比条约本身更为整体的方式来进行管理,体现了生物环境各方面的相互关联性。此外,议定书规定设立一个环境保护委员会,其职责之一就是为南极保护地系统的运转和完善提供咨询。
(二)《非洲自然与自然资源保护公约》
1968年《非洲自然与自然资源保护公约》(简称《非洲公约》),是在非洲统一组织的建议基础上起草的,现在有43个签署国,是第一项将整个大陆作为保护对象的条约。该公约的保护地方式,既有地点型的,也有物种型的。它规定,缔约国应维持和扩大现行的“保育区”,评价设立新区域的必要性,以便:(1)保护其境内最具代表性的,或罕见的生态系统;和(2)保护所有的物种,特别是其附录所列举的那些物种。公约将所保护的物种进行了分类,每一类都规定了不同的保护标准。类似的,“保育区”也被划分为“严格的自然保护区”、“国家公园”和“特别保护区”(如狩猎保护区)、“部分保护区或避难所”,各种区域都规定了不同的保护措施。条约还要求缔约国控制保育区周边地区的活动对保育区的不利影响。
尽管1968年《非洲公约》的根本目的是为了经济和生态原因而进行自然保护,但它也因为未能提供有效的实施手段而受到批评。它的缺陷主要在于缺乏一个统一行政机构,也没有创建新的合作方法来确保保育区的区域合作。因此,该公约被重新修订,并在2003年获得通过。
修订后的公约依然将保护地视为生物多样性保育的重要手段,引入了“保育区域”的重要概念。[23]2003年《非洲公约》责成各缔约国设立、维护和扩大陆地以及海洋保育区域,以确保对生物多样性的长期保育。保育区域必须是为了特定的保育及管理目的而设定,在此方面,公约基本上完全采用了IUCN的保护地分类指南。不过,除了IUCN的六类保护地之外,公约也允许缔约国根据缔约国大会所通过的标准、为了保护和可持续利用自然资源的目标而设立其他类型的保育区域。新公约的一大创新是,要求缔约国在设定重要的保育区域时,要充分考虑“相关国际组织”的工作。而对于什么是“相关国际组织”,公约并没有作出明确的规定。但据信,像《公约》、联合国教科文组织等政府间国际组织以及IUCN和保护国际(CI)等非政府间国际组织,都属于该公约所指的“相关国际组织”。最后,公约还强调,各缔约国应当推动有当地社区创设相关的保育区域。
(三)《东盟自然和自然资源保护协定》
1985年《东盟自然和自然资源保护协定》(简称《东盟协定》)也规定了国家公园和保护地,并规定了这些保护地在设立之后如何保护的具体规则。不过,该协定规定的文本也比早前公约的规定更为严格,缔约国的义务不仅仅是考虑设立保护地的可能性,而是实际设立。
协定还规定了设立保护地的目的。除其他外,其设立的目的包括保护对生态系统的功能运转至关重要的生态和生物进程,属于该生态系统的动植物物种达到最大数量所需要的种群保护水平,以及因为其科学、教育、美学和文化利益而特别重要的区域。(www.daowen.com)
缔约国必须采取其能力可及的各种措施去保护这些具有独特特征或者对该国或地区具有独特性的保护地。保护地必须是以促进其所设立目标的方式来管制和管理的。在这些区域,国家必须禁止某些不符合其目标的活动。公约还就土地规划、土地利用以及环境影响评价作出了具体规定。各缔约国还应合作保护和管理共享资源以及相邻的保护地。
协定还要求缔约国编制保护地管理计划,在这些计划的基础上管理保护地,建立缓冲区,努力禁止将外来物种引入保护地、禁止利用或者释放干扰或者破坏被保护的生态系统的有毒物质或污染物、禁止保护地之外可能对保护地产生负面影响的活动。不过,协定几乎没有规定禁止可能对国家公园和保护区造成损害的活动。
(四)《阿尔卑斯山保护公约》
《阿尔卑斯山保护公约》(简称《阿尔卑斯公约》)起源于1989年10月11日的阿尔卑斯山环境部长会议,并于1991年获得通过,其目的是应对人类活动对阿尔卑斯山地区的压力,特别是体育和休闲活动的压力。这是一项框架公约,在其项下已经通过了多项调整自然保护区和保护地的议定书。
该公约适用于其附件所界定的阿尔卑斯山地区,成为第一项专门调整整个陆地生态系统的条约,其管辖范围涉及七个成员国。公约的目的是协调“经济利益和生态紧急事件”,公约的保护意在平衡人类利用和健康的环境。它设立了一个依赖于公约议定书的保护框架。《阿尔卑斯公约》要求缔约国在“预防、合作以及污染者负担”等一般原则的基础上维持综合性的保护政策。迄今,公约已经通过了10项议定书,包括特别涉及保护地的1994年《自然保护和景观管理议定书》。根据其原则5,《阿尔卑斯公约》认为,就物种的长期维护而不仅仅是保护,保护功能性的生态系统也是至关重要的。将阿尔卑斯国家公园纳入到保护地系统,也反映了对必须将生态系统作为一个整体予以保护的理解。
(五)区域海洋公约的保护地议定书
有四个区域性的海洋公约规定了自然区域保护的议定书:1982年日内瓦的《地中海议定书》、1985年内罗毕的《东非议定书》、1989年哥伦比亚佩帕(Paipa)的《东南太平洋议定书》以及1990年牙买加金斯敦的《加勒比议定书》。
这四项议定书都要求缔约国设立海洋或海岸保护地。不过,其中调整地中海的第一项议定书,并没有规定具有约束力的义务:它只是规定各国应尽可能地设立此类保护地,应尽力采取保育保护地所必要的行动。四项议定书都规定了设立缓冲区的义务,但只有《东南太平洋议定书》规定了有约束力的义务。
这四项议定书都没有规定任何保护地类型,因此缔约国可以自由确定他们用以履行义务的类型。不过,这四项议定书都规定了没有穷尽可以用来采取保育保护地的具体措施的清单。议定书也没有规定约束力的义务来实施这些具体措施,除了《地中海议定书》外,其他议定书都将这些措施和实现保护地保育目标的一般义务联系在一起。
《东南太平洋议定书》和《加勒比海议定书》规定了对保护地产生不利影响的活动要进行环境影响评价,其他两项议定书没有规定。
相对于这些议定书,很多其他条约都只规定了履行标准,但并没有规定任何旨在实现这些标准的具体方式。
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