档案资源建设、档案服务过程中形成了比较成熟的方法：

在档案资源建设方面，档案的收集、整理、鉴定、保管、利用等“六阶段论”，或者“八阶段论”，都表明了档案资源建设的成熟性。当代数字档案资源建设，已成为档案资源建设的主体，从规划到实施，在我国已经开始形成了规模。

在档案服务方面，从服务内容上考察，常见的档案服务主要可以概括为：档案阅览服务、档案外借服务、档案展览与陈列服务、制发档案复本服务、制发档案证明服务、档案目录信息服务、档案咨询服务^[54]。档案服务可分为主动服务和被动服务^[55]。其中，主动服务主要包括档案文献汇编和档案目录的公布和发行、档案的定题服务、档案的陈列展览、档案网站服务等；被动服务主要包括档案的阅览服务、外借服务、复制服务、函调服务、咨询服务等。也可以将档案服务分为两种：提供文献服务和提供资料服务^[56]。前者包括提供各种形式的档案文献为利用者服务，包括一次文献、二次文献和三次文献；后者主要是提供与档案馆（室）收藏档案、与本机构中心工作有关的各种资料。从服务方式来看，传统的档案服务方式较为单一，包括馆内服务、电话咨询和邮件服务等，其中以馆内服务为主。一般来说，如果用户需要利用档案，必须亲自到档案馆进行办理或委托办理，所以，对于公众来说，如果不是必要需求，很少会花费时间、精力去档案馆查阅资料信息^[57]。

问题是：当前的档案资源建设与服务的方法是否就是“面向公众”的？逻辑上，档案资源建设与服务是档案机构的事情，并非一定要与公众需求相结合。从现实来看，档案资源建设并不以公众需求为转移，换言之，无论公众当下是否需求，从长远的、潜在的价值考察，档案都是需要收集、整理和管理的。从这个层面来看，档案资源建设与公众需求并非具有一致性，档案服务也并非仅指现实的服务，今后潜在的服务也是不可疏忽的。

如何使公众需求与档案资源建设与服务保持一致？为了回答这个问题，对“面向公众需求”进行必要的解释。

（1）“面向公众需求”与“民生档案”

“面向公众需求”首先想到的是“民生档案”。2006年3月，“民生档案”一词开始见诸报端^[58]。2007年9月，时任中共中央政治局候补委员、中央书记处书记、中央办公厅主任的王刚同志对做好民生档案工作作出重要批示：“近年来，各级档案部门积极指导建立民生档案，大力推动档案工作为人民群众服务，取得了良好的社会效益。希望国家档案局进一步总结经验，加强业务指导，把服务人民群众的档案工作做得更加富有成效，为积极构建社会主义和谐社会作出应有的贡献。”王刚同志批示中所用“民生档案”一词可视为政府高层对民生档案的认可。

为贯彻党的十七大精神，全面落实科学发展观，国家档案局于2007年12月印发了《关于加强民生档案工作的意见》，正式使用了“民生档案”一词，并明确提出：新时期要把档案工作的重点转移到服务民生上来，以“以人为本”为核心，重点实现“两个转变”，建立“两个体系”，不断扩大服务民生的广度和深度。官方的肯定和国家档案局文件中对该词的使用，说明了“民生档案”具有旺盛的生命力和普遍性^[59]。此后，国家档案局领导多次强调：档案工作要“以民生需求为导向”，“各级档案部门要以服务民生为重点”，“创造性地开展民生档案工作”，“把涉及民生的档案及时建立并完整收集起来”，并提出“民生所想，就是档案工作之所向；民生所需，就是档案工作之所趋”。各省市档案管理部门也根据本地区档案工作情况，制定相应的规章制度，保证档案服务民生工作的有序进行。自此，“民生档案”响彻业界。当前，服务民生已成为档案工作服务大局的一个新亮点，也成为档案工作出现重大变化的一个新拐点。

由于《关于加强民生档案工作的意见》并没有对“民生档案”进行科学的定义，因此，档案界对民生档案的定义进行了广泛的讨论，仍未达成共识，总结起来，主要有以下几种理解：

①民生档案是指国家机构、社会组织或个人在社会活动中直接形成并保存备查的、与民生有关的各种形式的历史记录^[60]。

②民生档案是与百姓生活密切相关的各类档案的统称^[61]。

③民生档案是各级党委、政府和有关部门在办理各项涉民事务过程中形成的、与社会公众利益密切相关的各种专门档案的总称^[62]。

④民生档案是指机关、社会组织和个人形成的与人民群众利益直接相关的档案，是解决民生问题和维护广大群众合法权益的原始凭证和真实记录^[63]。

⑤民生档案实际上是指国家机构、社会组织在从事社会管理活动中涉及民生范围的直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像、电子数据等不同形式的历史记录^[64]。

⑥民生档案是指社会组织与个人在民生建设过程中所形成的反映民生状况的档案，具体包括社会意义上的民生档案与个人意义上的民生档案。两类民生档案共同构成民生档案体系。其中，个人意义上的民生档案反映了具体民众的民生现状，是社会民生建设成果的具体、生动体现。对个人而言，自身所形成的民生档案是自身民生状况的真实反映，具有鲜明的个性意义。同时，个体民生档案在一定范围与程度上也是社会民生建设的缩影，具有一定的社会意义。社会意义上的民生档案的意义则在于从根本上揭示了社会民生建设的内在性，即揭示了现实民生状态的社会根源。民生建设的社会性、价值性与政策性决定了，系统地形成与管理社会意义上的民生档案更有助于从宏观、根本上推动社会民生建设^[65]。

⑦从广义上讲，民生档案是指在就业收入、福利保障、文化教育、健康医疗、居住交通、社会安全、资源环境等民生工作领域中直接形成的，与社会公众利益直接相关的，具有一定保存查考价值的各种原始记录的档案集合体。从狭义上讲，民生档案是涉及劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、社会管理等各项民生工作的机关、企事业单位直接形成的与社会群众利益直接相关的，具有一定保存查考价值的各种原始记录的专门档案^[66]。

与此同时，档案界对“民生档案”的概念也存在争议和质疑^[67]。但是，一味去争论民生档案的定义是没有必要的。在实践中厘清民生档案的内涵与外延，弄清民生档案究竟产生在哪些领域、包含哪些内容，明确民生档案的类型，这是开展民生档案资源建设的基础。

理解民生档案的内涵与外延，首先需要明确以下几点^[68]：

第一，民生档案是一个集合概念。民生档案并不是单独的一种或一类档案，而是涉及民生问题的方方面面档案的总称，包括社会保障档案、医疗卫生档案、房产档案、招工与就业档案等。

第二，民生档案应该是与普通民众的生计有直接关系的，老百姓关注度高的，人民群众需要查阅利用的档案，如养老保险档案、医疗保险档案、失业保险、婚姻档案、知青档案、公证档案、企业改制档案、房屋拆迁档案等。这些档案人民群众需要经常查阅，作为凭证材料，解决各种纠纷和生活困难，落实福利待遇，保障私有财产的安全。而有的档案如环境监测档案、物价管理档案等，更多的是政府工作部门作为备案和工作参考、决策之用，对人民群众来讲，他们基本上不需要查阅利用这些档案，就不应划入民生档案之列。

第二，民生档案的形成者是涉及民生工作的各级教育、工商、医疗、劳动人事、民政、司法、税务、房地管理等机关、企事业单位。民生档案的形成范围是劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、社会管理等民生工作领域。

第三，民生档案的内容是不断发展的。随着社会的发展，民生的领域和范围也要发生变化。随着物质文化生活水平的不断提高，民生不仅包括吃、穿、住、行等基本的生存保障，食品安全、公共安全、环境质量、大众文化等问题也更为人们普遍关注。民生档案的内涵也要随之变化。

第四，民生档案主要由专门档案构成。与文书档案不同，民生档案体现了更强的专业性，而且种类更为丰富。教育、医疗卫生、社会保障等专门领域形成的大量专门档案构成了民生档案的主体。

根据上述理解，可以进一步探讨民生档案的范围：

《关于加强民生档案工作的意见》给出了一个宏观的范围——“民生档案包括各类与民生有关的专门档案”，但具体包括哪些专门档案，此《意见》没有明确规定。杨冬权同志在浙江省民生档案工作座谈会上的讲话中，一次性列举了房地产档案、土地承包档案、林权制度改革档案、农村税费改革档案、婚姻档案、知青档案、改制企业档案、城市低保档案、农民工档案、劳模档案、学籍档案、移民档案、拆迁档案、社保档案、复退军人档案15种类型，还分散列举了收养登记档案、民营企业档案、银行档案、农业农村档案、社区档案、环保档案、生产事故档案、贫困户档案、失业登记档案等类型。

此后，围绕民生档案的范围出现了许多不同的观点。有的把三农档案、社区档案、家庭档案纳入民生档案的范畴；有的认为生产事故档案、环境保护档案、医疗卫生档案、食品安全档案也是民生档案的重要组成部分；还有的主张把民主政治建设档案、社会公共服务档案涵盖在民生档案之中^[69]。学界有民主政治档案、社会保障档案、企业改制档案、教育卫生档案、安居乐业档案、公共服务档案6类^[70]，就业档案、教育档案、劳动与社会保障档案、村街与社区档案、住房档案、食品安全档案、医疗卫生档案、其他档案8类^[71]等多种分类方法。

在实践工作中，对民生档案的分类更是五花八门。武汉市档案局在2008年对全市民生档案现状进行了详细摸底调查，发现：民生档案的种类可细分为80多种^[72]，涉及20多个系统^[73]，并且民生档案的种类、数量呈快速增长的趋势。例如，工伤保险档案、生育保险档案、大病医疗救助档案、低收入劳模档案、志愿者档案、新型合作医疗档案、农产品质量安全档案、市民道德档案等都是2005年以后产生的民生档案种类。生育保险档案形成只有短短三年，数量已经达到1425225卷17663件，足以说明民生档案增长快速。另据《武汉市人民政府办公厅关于认真做好社会保险扩面征收工作的通知》，武汉市2008年五险（养老、医疗、失业、工伤、生育保险）共净增参保34.5万人，居民医疗保险参保率将由45%提高到80%，这说明社保类民生档案还将巨量增长^[74]。南京市将民生档案分为三个领域：第一个层面的内容，主要是关于民众基本生存状态的档案，包括社会救济、最低生活保障、义务教育、基础性卫生服务、住房保障等；第二个层面的内容，主要是关于民众基本发展机会和发展能力的档案，包括职业培训、就业、社会流动渠道、消除歧视问题等；第三个层面的内容，主要是关于民众基本权益保障的档案，包括民众的劳动权、财产权、社会事务参与权、社会保障权、公民的精神文化需求权利等^[75]。宿迁市档案局提出，民生档案的范围十分广泛，比较重要的民生档案包括房产档案、村建档案、信访档案、就业档案、公证档案、新型合作医疗档案、社会保险与养老保险档案、劳动仲裁档案、残疾人档案、婚姻档案、计划生育档案、农业科技档案、出生档案、学籍档案、移民档案、地籍档案、重大项目建设档案、药品食品监督档案、企业登记档案等^[76]。宜兴市档案馆在2009年年底，涉民档案达161608卷，占馆藏总量的46%。民生档案包括民事诉讼档案、破产企业档案、兵役档案、婚姻档案等八类^[77]。

正是因为理论和实践两个层面对于民生档案的不断探讨，逐步明晰了民生档案的范围。2011年，国家档案局先后印发了两批《国家基本专业档案目录》，将民生档案确认为五大类基本档案之一，并将满足我国各项民生建设和人民群众基本需求的14种专业档案划入民生档案范畴，见表1-2^[78]。

表1-2　《国家基本专业档案目录》之民生类

续表

从全国范围来看，基层民生档案工作的对象并不仅限于国家档案局公布的14种，至少还有知青档案、房产档案、公证档案、土地承包档案、林权档案5类专门档案应该纳入民生档案的范畴^[79]。2015年，安小米等人对80个信息惠民城市的民生档案现状的调查结果表明，样本城市提供服务的民生档案在类型上存在较大差异。据不完全统计，地方城市提供的民生档案的种类多达100多种，涉及20多个系统和部门，体现了民生档案所具有的地域性、广泛性及多样性等特点。按其功能不同，这些民生档案的种类可大致归为17类，见表1-3^[80]。

表1-3　民生档案类型汇总

续表

总的说来，民生档案问题涉及整个档案管理领域，解决民生档案问题必须有大档案视野，而不能就民生档案谈民生档案^[81]。尽管在研究与实践当中，对民生档案的分类有不同的标准，国家档案局所列出的14种民生类专业档案只是最基本的，不能完全涵盖和体现各地民生档案的工作需求。各地、各级档案馆根据馆藏及利用需要对民生档案的归类有所侧重和特色，也是正常的。与此同时，民生档案的保管和提供利用并非是档案局（馆）的专利，民生档案工作实际上是以档案部门为核心，但又需要社会广泛参与的一项工作。只有社会不断重视和陆续参与，才能共同做好这项惠民亲民的工作。造福民生，不是某个部门和某个人的事情，而是一个有机的整体，需要社会的关注和参与。民生档案亦不例外^[82]。民生档案必须是直接面向公众的，这是毫无疑问的。应通过加强民生档案资源的建设，在各级档案行政管理机构的主导下，开展广泛的合作，共建共享，服务社会，服务公众。

（2）“面向公众需求”的理解

“公众”即“public”。在民主社会中，“public”一词从其诞生之日起就有反对贵族、反对特权的含义，它是富有主动性、独立性和责任感的公民的代表。“公众”不同于“大众”，后者通常指对事物无鲜明主体意识的、无差别特性的群体的总称。在公共服务领域，“公众”出现的频率较高，公众服务属于公共服务的范畴，它特指对公民的公共服务，是狭义上的公共服务^[83]。

与“公众”相近的概念还包括“公民”“市民”。“公民”是“具有或取得某国国籍，并根据该国宪法和法律规定享有权利和承担相应义务的人”；市民是“泛指住在城市的本国居民”；“公众”则指“社会上大多数的人”^[84]。“公众”与“公民”相比较，“公民”更具有法律意义，多用指个体；“公众”则更具有社会性，多用指群体，可以区分为“核心公众”和“普通公众”^[85]。广义的公众不仅包括常住居民，还包括流动人群，其中有的公众仅仅在城市发展中发挥一般作用，如普通的外来务工人员；有的则发挥重要作用，如各类专家学者和外来投资者。“公众”是包括科学家在内的大众，但主要是指非科学人士^[86]。可见，公众是一个集合名词，是由自然人形成的合集，表现为各项社会实践活动中对档案资源有需求的个人或团体，见图1-1。

图1-1　“公众”概念图解

公众，包括个人和团体，在档案需求方面，表现为多个方面的需求特征，例如：

①基于民生工程的角度^[87]，档案工作“面向公众需求”就是要求档案工作为公众提供档案支撑服务，以“有利于维护党和政府的威信，有利于维护公民权益，有利于维护社会稳定”^[88]。服务民生是加快推进以改善民生为重点的社会建设的根本要求，是档案机构贯彻落实科学发展观的具体体现。

②基于信息需求的角度，档案工作“面向公众需求”就是要求档案工作为公众提供信息服务。例如，公众对国家政策、法律法规，以及涉及切身利益的婚姻、财产、医疗、劳保等档案利用的频率也不断攀升。

③基于司法公正的角度，档案工作“面向公众需求”就是要求档案工作为公众提供证据服务。

④基于公共服务的角度，档案工作“面向公众需求”就是要求档案工作为公众提供公共服务。

⑤基于知识时代的角度，档案工作“面向公众需求”就是要求档案工作为公众提供知识服务。档案机构将工作的重心从面向馆藏的实体管理转向为用户的知识服务，实现对档案信息资源的科学管理和有效使用，满足用户的知识需求。

⑥基于保护遗产的角度，档案工作“面向公众需求”就是要求档案工作为公众保存并展示档案实体。

⑦基于大众教育的角度^[89]，档案工作“面向公众需求”就是要求档案工作为公众提供零距离接触的平台。

⑧基于休闲的角度，“美国利用者除了为了解决实际问题外，还会把档案作为一种休闲的方式，从中了解社会、历史及其他和日常生活息息相关的知识与文化”^[90]，这种情形在上海等地已经开始出现。……

……

简言之，“公众需求”从内容上加以具体化，往往表现为多方面，既有单一的服务需求，也有多元化的服务需求；既有社会化的档案需求，也有个性化的档案需求；既有维护社会稳定的档案需求，也有基于业务参考的档案需求；既有满足求知性的档案需求，也有满足求真性的档案需求……对上述某一方面或某些方面的需求，不论其具体内容如何，都称为“公众需求”。这样处理的目的，减少了研究某一方面或某些方面的公众需求所带来的研究成果的专指性，提高本书的通用性和普适性。

同时，“公众需求”还可以从路径上加以具体化，也就是公众走进档案馆（室）的途径、要求档案馆（室）提供利用的途径发生了变化：

传统手段，通过利用相应的全宗目录、案卷目录等档案检索工具，查阅档案原件来获取相应的档案信息，仍然是档案需求的主要方式之一。这种方式为档案用户所习惯，在一定程度上和一定时期内是远程的档案服务所不能取代的。

现代手段，通过邮件、微博、微信、数据库、手机App等利用档案，已逐渐成为档案需求的重要方式。大多数档案机构，通过电话、邮件、传真方式完成简单的远程服务。不少机构可以通过网上咨询和网上目录查询进行远程服务。有的机构，可以通过远程方式利用该机构的目录数据库和全文数据库。这些利用方式，在当前档案机构都存在，形成了比较复杂的档案利用途径。

公众对档案信息需求的变化，除了体现在档案信息数量和质量上外，还体现在对档案信息服务理念、服务行为和服务视觉等方面最大程度的心理满足^[91]。现代通信技术和网络技术的普及与渗透，使得公众对档案服务的方式寄予了更高的期望，他们渴望告别传统的以手工为主的服务方式，代之以网络信息的服务，通过在线访问、智能化检索、便捷的导航、人性化的系统界面，以及即时的咨询服务更快更高效地获取信息资源^[92]。

不可忽视的是，公众需求的产生受个人因素、环境因素、文化因素和情势因素的影响。其中，个人因素主要包括遗传、生活背景、身心状态等；环境因素主要包括政治环境、法律环境、伦理环境等；文化因素主要指个体生存的社会文化背景、习俗、道德等；情势因素主要包括权威、胁迫、压力、操纵、合作等^[93]。这些影响因素使得公众的档案需求呈现出复杂性的特点，见图1-2。

图1-2　公众的档案需求示意图

综上所述，面向公众需求的档案资源建设与服务就是档案机构通过实体档案资源和数字档案资源的建设，以满足公众提出的内容多样性、途径复杂化的档案需求，促使档案机构从“面向机构”的封闭式服务到“面向公众”的开放式服务，从坐等利用者上门的“被动服务”到主动吸引用户的“主动服务”，实现档案开放的历史使命和服务公众的现实使命。

【注释】

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[5]潘玉民.论国家档案资源的内涵及其构成［J］.北京档案，2011（1）：18.

[6]黄项飞.对国家档案资源建设的创新思考［J］.秘书，2005（11）：5.

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[8]戴志强.国家档案资源整合的涵义及其运作机制探讨［J］.档案学通讯，2003（2）：4.

[9]黄项飞.对国家档案资源建设的创新思考［J］.秘书，2005（11）：5.

[10]戴志强.国家档案资源整合的涵义及其运作机制探讨［J］.档案学通讯，2003（2）：4.

[11]黄项飞.对国家档案资源建设的创新思考［J］.秘书，2005（11）：5-6.

[12]潘玉民.论国家档案资源的内涵及其构成［J］.北京档案，2011（1）：18.

[13]黄项飞.对国家档案资源建设的创新思考［J］.秘书，2005（11）：5-6.

[14]国家档案局.中华人民共和国档案法规汇编（1949年10月—1992年6月）［C］.北京：法律出版社，1992：17.

[15]潘玉民.论国家档案资源的内涵及其构成［J］.北京档案，2011（1）：18.(www.daowen.com)

[16]刘婵婵.21世纪初中国档案资源整合的研究［D］.沈阳：辽宁大学，2012：3.

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[18]吴艺博.面向服务的高校档案信息资源建设研究［D］.郑州：郑州大学，2011：3.

[19]蔡学美.档案工作中使用“电子档案”概念的基础和作用［J］.档案学研究，2011（1）：12.

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[27]薛匡勇.论档案资源建设［J］.浙江档案，2002（12）：6.

[28]早期的档案管理著作，例如陈兆祦《档案管理学》（中国人民大学出版社1980年版），王传宇《科技档案管理学》（中国人民大学出版社2009年版），邓绍兴、陈智伟《新编档案管理学》（档案出版社1986年版）等，都是从实体档案（文书档案、科技档案等）资源方面进行研究的。

[29]中国档案事业新的伟大工程——对实现“两个转变”、建立“两个体系”的研究［EB/OL］.［2013-11-26］.http://www.idangan.com/Literature_info.asp？id=222.

[30]毛福民.以“三个代表”为指导全面加强国家档案资源建设［J］.中国档案，2002（2）：5.

[31]毛福民.以“三个代表”为指导全面加强国家档案资源建设［J］.中国档案，2002（2）：5.

[32]傅华，冯惠玲.国家档案资源建设研究［J］.档案学通讯，2005（5）：41.

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[69]杨芳展，张良俊，裴艳.关于民生档案资源体系建设的几点思考［J］.湖北档案，2009（7）：12.

[70]商兆鑫.对做好新时期民生档案工作的思考［J］.档案与建设，2009（2）：55.

[71]张卫东.档案服务民生：理念与模式［J］.档案学通讯，2009（5）：78.

[72]包括：职工养老保险档案、职工医疗保险档案、居民失业保险档案、职工工伤保险档案、职工生育保险档案、离退休人员档案、企业改制档案、城镇居民医疗保险档案、农村社会养老保险档案、下岗失业人员再就业培训档案、城镇登记失业人员培训档案、农村劳动力转移培训档案、劳动仲裁案件档案、劳动投诉案件档案、消费者权益保护档案、企业登记档案、个体工商户登记档案、民间组织管理档案、婚姻登记档案、复退军人安置档案、收养档案、地名档案、劳模档案、低收入劳模档案、妇女维权档案、婚姻纠纷档案、家庭暴力档案、志愿者档案、房产档案、病历档案、出生档案、户政档案、治安案件档案、机动车辆管理档案、职工（人事）档案、社会人才人事档案、离休干部档案、仲裁案件档案、调解案件档案、交通事故赔偿档案、中小企业征信档案、个人征信档案、计划生育档案、残疾人档案、市民道德档案、未成年人道德档案、人寿保险理赔案件档案、公证档案、家庭档案、农村新型合作医疗档案、家庭健康档案、居民健康档案等。

[73]包括劳动与社会保障部门、消费者协会、民政部门、总工会、妇联、社区、房地产部门、医疗机构、公安部门、公安交管部门、用人单位、人才交流部门、老干部部门、仲裁委员会、计划生育部门、残联、社区卫生服务机构、合作医疗办、司法局、人寿保险公司等。

[74]武汉市档案局民生档案调研组.武汉市民生档案工作调查报告［J］.湖北档案，2008（9）：9-10.

[75]南京市档案局联合课题组.民生档案资源管理与利用对策思考［J］.档案与建设，2011（5）：64-66.

[76]熊建文.开展民生档案建设的一些思考［J］.档案与建设，2008（6）：17.

[77]潘永平.民生档案的建设与利用［J］.中国档案，2010（8）：35-35.

[78]国家档案局关于印发《国家基本专业档案目录（第一批）》的通知［EB/OL］.［2015-05-20］.http://www.saac.gov.cn/xxgk/2011-10/14/content_14221.htm；国家档案局关于印发《国家基本专业档案目录（第二批）》的通知［EB/OL］.［2015-05-20］.http://www.saac.gov.cn/xxgk/2011-11/07/content_14220.htm.

[79]肖秋会，张欣.基层档案馆民生档案工作：现状、问题与对策研究［J］.档案学通讯，2014（2）：96.

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[87]国家档案局关于印发《关于加强民生档案工作的意见》的通知（档发〔2007〕12号）［Z］.

[88]国家档案局.关于加强民生档案工作的意见［Z］.

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