教育秩序是一种一致性、稳定性、可预测性的状态，具有必然性的特点。普遍性教育秩序是现代性或教育现代化的一个重要维度，获取普遍的教育秩序也是我国在社会转型，建立与社会主义市场经济相适应的教育体制不可或缺的一个重要方面。然而，教育制度体系的转换绝不仅仅是形式上的制度化，要成为一种现实的制度规范，它们必须体现现实的社会关系并得到社会力量的普遍支持。正是在这一开放的、日渐纷杂的教育活动领域中，我国社会转型过程中的教育制度推进模式处于一种两难境地。一方面，在教育制度从一种形式上的规范向教育领域推进时，遇到了各种异质性的力量和阻力，使它不能真正成为一种制度化的普遍的社会关系；另一方面，由于社会欠缺一种自下而上的普遍的“合力”，各种社会力量具有很大的离散性，因而，它又很难自生出具有普遍性的教育规则来。

教育制度推进实际上是各种社会力量的不断互动和组合过程，是各种利益集团相互博弈过程。具体地说，要不要改、改什么、如何改、何时改是由一个权力中心（党中央、国务院）最后定夺的。这显然属于政府主导型的教育制度变迁，即它是由政府命令和法律引入实行的自上而下的教育制度变革。显然，这不是一种教育制度体系自然形式的过程，也不是一种需求诱致性的教育制度变迁过程，而是一种强制性的教育制度变迁过程。在今天复杂、分化的社会背景下，这种自上而下的教育制度变迁模式忽视了社会关系的变化，忽视了社会力量尤其是隐性的社会力量的作用。当社会中的利益分配更趋自由时，当社会中的私欲膨胀时，各种力量就会从边缘“置换”而出，冲破一切束缚，自发形成各种社会交往的规则并通过活动本身来强化、维系这些规则。由此看来，社会转型中的我国教育制度建设不能仅靠国家自上而下的推动，而应充分调动各级地方政府和广大人民群众在教育制度建设方面的积极性、创造性。如果认识不到社会的各种力量和社会关系的变化，认识不到相应的社会支援的重要性，新的教育制度规范得不到普遍的遵从和认同，结果是不仅这些教育制度规范会丧失威信和效力，而且连同它们所体现的价值、理想也会一同失去吸引力，使教育陷入一种更深的迷茫状态。过去，我们靠着广泛的政治动员来形成社会共识、意识同一性或信仰，确实收到了一定的效果。因为社会动员尤其是政治动员，是落后国家通向现代化的必要条件。亨廷顿甚至认为，在东方型革命中，政治动员“是旧政权灭亡的原因”。[12]改革开放前，激发并调动一切积极因素，为社会主义现代化建设服务，成为一切工作的“一个基本方针”。改革开放以后，社会力量呈现多元化，且迅速分化，政治动员的威力逐渐下降，人们是以更功利性的眼光来分析一切，看待各种教育制度规范。国家作为社会唯一的普遍性的制度力量（至少在形式上是如此）面临着许多问题，这种力量在社会层面上多少被削弱了。

但是，当国家普遍性的制度力量削弱以后，社会一极并未成为一种普遍性的制度化力量，或形成相应的制度推进的强有力的阶级基础。首先，中国传统文化中“缺乏公共精神”。于历史进程中审视之，公共生活与私人生活的分化是人类进步历程中的产物。伴随着私人生活从社会公共生活中分化，社会公共生活自身亦出现分化。这个分化的过程就是社会与国家的二分对待，社会自治能力与监督国家能力扩大的过程，伴随着这个过程就是国家从对社会的僭越中逐渐退位，权力逐渐缩小。现代性社会是一个由私人生活、民间（或市民）社会、国家生活所构成的两层次三界域的社会结构。这两层次三界域结构相互之间有恰当的张力，但彼此又并不绝对对立与拒斥，相互间以一种张力中的和谐构建起现代性社会的基本结构。中国传统文化中“缺乏公共精神”，其缘由在于家族制度的根深蒂固。公共精神的缺乏在于公共生活的缺乏。在一个相当长的历史时期内，中国既没有公共生活，也没有私人生活，只有家族生活，或者说家族生活就是公共生活，就是私人生活。然而，家族精神、家族生活又并不等于公共精神、公共生活，家族生活以血缘为连接纽带，因而它对于家族血缘联系以外的人难以产生体认接纳，产生出“对于公众是一种恶行，对于家族却是美德”的家族自私主义，更重要的还在于公共生活是建立在个体独立人格基础之上的，而家族生活貌似公共生活，以一种公共的面目出现，其实这是一种没有公众的公共，在家长制之下是不可能生长出公共生活及其精神来的。既没有真正的公共生活，也没有真正的私人生活，这正是中国数千年宗法血缘社会的基本特征。即使共和国建立以后，在一个相当长的时期之内，我们的生活中也存在着两个越位：公共生活对私人生活的越位，国家生活对社会公共（民间）生活的越位。这两种越位在造成社会生活僵滞的同时，又严重地阻碍着迈向现代化的步伐。(www.daowen.com)

其次，中国的文化传统更趋于使社会成为熟人社会、伦理社会。自发地制约人们社会关系的是伦理性的等级秩序。近年来的许多实证研究证明，中国社会结构的转型、市场经济的发育及个人的成功在一定程度上仍受“关系”因素的作用和影响，以至西方经济学者在解释华人社会经济现象时有“关系资本主义”的提法。[13]中国社会在宏观上或许是一个陌生人的社会，但在微观上它则是一个熟人、关系社会。相对于正式制度而言，人们的地位、身份角色有很大的不确定性、模糊性，这一模糊性并不是说当事人不知道，而是没有公开为一种外在的、显在的制度所规定，所以，在交往中人们采取的人际关系策略尤为重要。一个人占有的人际关系越多，一个人的社会网络中他人占有的资源越多，个人获得各种社会资源的可能性就越大。依凭熟人关系，各种力量化解在交往之中，而不会普遍化、公开化为正式的教育制度规范。在中国社会，正式教育制度在教育活动领域失败的关键也许就在于此：教育制度形式还在，但关系变了，教育制度成为一种形式的东西，没有外化成一种社会力量。

在我国社会转型、教育转型过程中出现的双重制度化现象，使普遍性教育秩序的建立陷入困境。现代社会是一个充满矛盾的社会，教育制度推进正是为了解决教育领域中的各种问题，因此，我国社会能否在变迁中及时地建立普遍有效的教育制度规范体系直接关系到教育的持续性发展。从这一角度看，我国教育依旧面临着严重的问题，这些问题至少使我们看到教育领域的制度推进，一方面，取决于国家在教育制度化中的角色和方向，取决于国家所凭依的力量，取决于教育制度规范的宽容度和妥协力，另一方面则是社会力量的表达和普遍化程度，社会力量能否走出熟人社会的限制，而指向普遍性教育秩序的建构。而这，正是我国教育转型所必须面临的一个难题，它不仅意味着形成制度规范的效力问题，而且意味着社会利益格局的重组和社会权力分配格局的变化。