（一）概述

回顾英国刑事起诉制度的历史，私人自诉一直是刑事起诉制度的主要方式。曾经一度，英国并无警察和检察机关，唯一的起诉途径是受害者或律师自费提出私人诉讼。1829 年后，警察机构形成，并接管检察事务。在43 支警察队伍中，31 个有内部的检控部门，其余的则聘请私人律师事务所的律师来承担检控工作。^[65]约翰·莫勒爵士（Sir John Maule）在内政部工作，于1880 年被任命为英格兰和威尔士的第一位检察署署长。他的管辖权仅限于决定是否在极少数困难或重要案件中起诉，一旦获得检控，该事项便交给财政部律师。警察部队继续对大部分案件负责，有时将难以处理的案件提交署长。从技术上来看，检察警察是以私人公民身份进行侦查和起诉的，但是为了避免让同一名警察侦查和起诉案件，1962 年，皇家委员会建议警察部队设立独立的检察部门，遗憾的是皇家委员会的建议并未由所有警察部队实施，因此在1978 年，另一个皇家委员会成立。这次由西里尔·菲利普爵士（Sir Cyril Philips）领导，他在1981 年报告只中指出：要建议设立一个统一的皇家检察署，负责英格兰和威尔士的所有公诉。1983 年，内政部发布《英格兰和威尔士刑事案件的侦查和起诉》，宣布将建立英格兰和威尔士检察院；1985 年，英国通过了《犯罪起诉法》（Prosecution of Offences Act 1985），该法于1986 年生效，英国皇家检察署（The Crown Prosecution Service，CPS）正式成立，统一行使公诉权。1998年，英国议会决定检察院应在警察局中派驻他们的律师，向警察提供建议，从而加强检察官在刑事侦查中的作用，加强检察院与警察局之间的联系，提高刑事司法效率。^[66]1985 年的《犯罪起诉法》将起诉权与侦查权分离，专门设立行使起诉权的国家机构，以克服警察在刑事案件中同时担任侦查人员和起诉人员所带来的弊端，是英国刑事诉讼制度上一次权力结构的重组与再分配。

（二）英国皇家检察署

由1985 年《犯罪起诉法》成立的英国皇家检察署是英格兰和威尔士主要的刑事检控机关，由刑事检控署署长领导，与警察、法院、司法部长办公室、内政部、司法部以及整个刑事司法体系内的其他机构合作，其作出的决定独立于警察和其他政府部门。

1.职责

英国皇家检察署的主要职责是向警察提供法律建议，对警方和英格兰和威尔士其他调查组织调查过的刑事案件，在治安法院和刑事法庭进行起诉。

（1）决定应起诉哪些案件；

（2）在较严重或较复杂的案件中确定适当的指控，并在调查的早期阶段向警方提出建议和意见；

（3）准备案件并在法庭上陈述；

（4）向受害方和控方证人提供信息，协助和支持。

检察官秉承公正、客观、独立的原则。在决定是否起诉刑事案件时，皇家检察署的律师必须遵守皇家检察官的准则（The Code for Crown Prosecutors）。这意味着，要指控某人犯有刑事罪行，检察官必须确信有足够的证据能够提供现实的定罪前景，而且起诉符合公众利益。

2.机构与人员

在英格兰和威尔士，大约有6000 人在皇家检察署工作，担任各种职务。机构中几乎有一半的员工是律师，承担法务承办专员工作，他们负责决定是否起诉案件，并在法庭的许多听证会上代表官方。其余员工除了检察官以外，还包括承担行政工作的行政人员，协助检察官为法院或其他专业准备案件，包括业务交付、财务、人力资源、通信和数字技术服务。^[67]

（1）总检察长

总检察长是皇家检署的总负责人，就皇家检察署的工作向政府议会负责，在副检察长的协助下，就一定范围的法律问题向政府提供建议，包括立法提议等。总检察长对刑事法律的实施负最终责任，而检察署长是通过总检察长就检察署的工作向议会负责的。

（2）检察署署长

检察署署长是皇家检署的具体负责人，对于英格兰和威尔士警方所启动的刑事诉讼程序独立地进行审查和起诉，同时，对于重大复杂案件关于是否起诉等形式问题向警方提出法律建议。现任检察署长为2018 年11 月1 日上任的马克斯·希尔（Max Hill QC），2017 年3 月至2018 年10 月，马克斯·希尔担任恐怖主义立法的独立审查员，作为独立评论员，他撰写的报告包括对威斯敏斯特大桥袭击后恐怖主义立法适用情况的调查报告。2014 年至2016 年，马克斯担任东南巡回法庭的负责人，2011 年至2012 年担任刑事律师协会（Criminal Bar Association）主席，2014 年至2018 年担任卡利舍信托（Kalisher Trust）主席。他曾长期担任是红狮商会（Red Lion Chambers）的负责人。^[68]

（3）首席检察官

首席检察官是皇家检察署中职位较高的律师，其职责主要是：

①根据皇家检察署的方针履行起诉职责，包括涉及其个人的案件；(www.daowen.com)

②设计并维持履行皇家检察署地方职责的最高职业与道德标准；

③在地方代表皇家检察署并同其他刑事司法机构合作；

④努力实现皇家检察署的国家方针与战略；

⑤维持有效的人员雇佣关系、人事管理制度及各工作领域内平等竞争的政策。

首席检察官直接向检察署长负责并汇报工作。

（4）CPS 董事会（The CPS Board）

CPS 董事会提供战略领导，并共同负责实现组织的目标。它在确保组织能够提供专业、高效和高质量的服务方面发挥着关键作用。董事会包括四名执行董事和四名非执行董事，非执行董事会成员的作用是就提交董事会的事项提供外部视角，质疑和建议。

（5）CPS 其他机构^[69]

①审计与风险委员会（Audit and Risk Committee）

审计与风险委员会负责确保CPS 董事会和会计官员在风险管理，控制环境，财务报表的完整性以及年度报告和账目的其他要素方面获得所需的保证。委员会由非执行委员会成员（Non-Executive Board Member，NEBM）担任主席。另外还有一个NEBM 和两个独立成员。委员会每年举行四次会议。

②提名和治理委员会（Nominations and Governance Committee，NGC）

提名和治理委员会负责向CPS 委员会提供有效的关键要素建议，包括确保建立令人满意的系统以确定和发展领导力和高潜力，审查董事会的激励结构和继任计划，该组织的高级领导。NGC 的成员包括检察长、行政长官、两名非执行董事会成员和人力资源总监。委员会每年举行三次会议。

③部长级战略委员会（Ministerial Strategic Board，MSB）

部长级战略委员会是一个CPS 和总检察长办公室的联合委员会。它成立于2019 年3 月，是《皇家检察署与总检察长办公室框架协议》（Framework Agreement Between the Law Officers and the Director of Public Prosecutions）^[70]的一部分。MSB 的首要目标是监督CPS 的战略方向，并共同要求CPS 以实现其战略目标。MSB 由检察长担任主席，成员包括副检察长、检察长、CPS 首席执行官、CPS 首席非执行董事会成员和总检察长办公室总干事。MSB 每年召开三次会议，会议记录可在总检察长办公室网站上找到。

（三）其他有检察权的国家机构

英国皇家检署并不是唯一有权行使起诉权的机构，超过20%的刑事案件由其他机构提起诉讼，这些机构包括：严重诈骗案件侦查署（Serious Fraud Office，SFO）、卫生安全执行局（Health and Safety Executive）、污染督察组（Pollution Inspectorate）、邮政局（Post Office），以及负责颁发相关执照和制定贸易标准的地方当局。^[71]

涉案数额较大的或严重的、复杂的欺诈、贿赂和贪腐案件由严重诈骗案件侦查署处理。严重诈骗案件侦查署是一个集侦查和起诉于一身的独立的政府机构，也是英国刑事司法系统的组成部分，覆盖英格兰、威尔士和北爱尔兰。侦查署根据《1987 年刑事司法法》（Criminal Justice Act 1987，CJA 1987）于1988 年成立。署长可根据合理理由调查任何涉嫌涉及严重或复杂欺诈的罪行。考虑是否授权进行调查时，会考虑对以下方面可能造成的实际或预期损害：公众，或英国作为国际金融中心的声誉和诚信，或英国的经济和繁荣，以及涉嫌罪行的复杂性和性质，是否值得动用严重诈骗案件侦查署的专业技能、权力和能力进行调查和起诉。自2017 年9 月30 日起，其权能有所增加，有权调查和起诉企业未能防止海外逃税便利的新罪行。在英国，一旦案件被严重诈骗案件侦查署署长接受，调查人员和律师就会从一开始就一起工作。这种工作方式被称为Roskill 模式，是英国司法体制的一个例外。因为英国刑事司法体制中，犯罪通常由警方进行调查，并将证据提交给CPS，以决定是否起诉。严重诈骗案件侦查署的设立方式有所不同，因为一旦确定由严重诈骗案件侦查署接手的案件，需要律师和调查人员自始至终的大力合作和管理，以确保调查的内容和方式是揭露犯罪活动的最佳途径，并最终能在法庭出示。^[72]

实际上，严重的犯罪只占英国皇家检察署以外的机构起诉的很少一部分，更多的是那些轻微犯罪的起诉。负责这些轻微犯罪起诉的机构通常是承担相应监管职能的机构，负责市场标准、健康和安全以及对合规性的审查等方面，如监管健康和安全问题的卫生和安全执行局根据相关的执法指南确定可起诉的犯罪，监管英国金融业的英国金融服务管理局根据《2000 年金融服务和市场法》第401～402 条确定起诉。大多数机构的地方当局都有一个法律部门，这个部门代表政府处理轻微犯罪的起诉。