改革开放深刻地改变了中国经济、社会结构与民众意识，进而影响到国家的司法理念与诉讼制度。从20世纪80年代末开始，国家开始启动、推进司法改革，其总体方向是：建立公正、高效的司法体制，约束公检法机关权力，保障司法机关依法独立行使职权，加强当事人的权利保障。特别是审判方式的改革，使法官从积极主动收集和确认证据，转变为基于中立地位和客观立场的居中裁判者的角色；同时，当事人诉讼权利的保障渐趋强化，其举证责任也逐步加重。

在改革司法制度与庭审方式的背景下，公检法机关管理的司法鉴定体制备受关注。司法鉴定附属于侦查、起诉与审判职能，公检法机关分权调度鉴定资源，管理鉴定机构、鉴定人，导致司法鉴定丧失了独立性与超然性，特别是法院居中裁判的制度定位与司法鉴定的部门化、利益化格格不入。同时，过度重视司法鉴定的国家权力属性与工具理性，压抑当事人利用鉴定参与诉讼的制度功能，也使得鉴定争议容易异化为“鉴定抗争”。因此，必须重新认识司法鉴定的性质与功能，将完全内嵌于政法机关权力性、垄断性之中的依附性鉴定，转变为具有独立品格的客观性、中立性鉴定，充分保障当事人的合法权利。

1998年起，司法部获国务院授权，管理面向社会服务的鉴定机构和鉴定人。社会鉴定机构突飞猛进，在一定程度上动摇了公检法机关鉴定机构原有的、几乎是垄断性的地位。但是，司法行政机关的统一管理没有触及公检法机关鉴定机构、鉴定人的部门化与利益化问题，也未改变鉴定机构、鉴定人的性质与功能，反而随着社会鉴定机构加入竞争，多头鉴定、重复鉴定的风气更加盛行，鉴定秩序更显混乱。

迫于现实压力，2004年，中央提出了“建立统一的司法鉴定管理体制”的改革目标和任务。全国人大常委会也于2005年通过《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》），授权司法行政机关代表国家进行跨地区、跨部门的全行业、全过程的动态化管理，开启了1949年以后第一次司法鉴定管理体制改革。然而，过程并不顺畅。[9]

经过1997年到2005年长达8年的分散管理模式的运行，国家逐渐意识到需要一套更加完善的司法鉴定管理体制来进行统一管理，以使司法鉴定更好地为社会公正公平服务。

（一）公检法机关的分权后果

《决定》甫一公布，公检法机关纷纷表态，表示坚决贯彻执行，并采取了配合措施：法院撤销鉴定机构；公安机关鉴定机构不再接受社会委托的鉴定事项，不再向社会提供鉴定服务。但此后，公检法机关并未接受《决定》规定的由司法行政部门行使“统一管理权”，即对全国三大类鉴定机构与鉴定人进行审核登记、编制名册、向社会公布及实施行政处罚等管理权。

公安、检察机关先后实现对本系统司法鉴定管理的独立化，并先后出台了系列管理规范，详见表2-1。

表2-1　2005年后公安部与最高人民检察院出台的相关鉴定管理规范

2005年，公安部颁布《关于贯彻落实〈决定〉进一步加强公安机关刑事科学技术工作的通知》，明确指出，公安机关所属鉴定机构和鉴定人不属于《决定》规定的“司法鉴定机构”和“鉴定人”范畴，不在司法行政机关登记之列；公安机关鉴定机构和鉴定人一律不准到司法行政机关登记注册，自2005年10月1日起，已在司法行政机关登记注册的将自动失效；公安机关将实行统一鉴定机构和鉴定人名册制度，准予登记的鉴定机构和鉴定人，将统一编入公安机关鉴定机构和鉴定人名册；公安机关鉴定机构和鉴定人名册抄送审判机关和检察机关。公安部同年出台《公安机关鉴定机构登记管理办法》和《公安机关鉴定人登记管理办法》，规定公安部和各省、自治区、直辖市的公安厅、局，设立或者指定统一的登记管理部门，负责鉴定机构、鉴定人资格的审核登记、延续、变更、注销、复议、名册编制与公告、监督管理与处罚等事项。

在公安部的带动下，最高人民检察院于2005年发布《关于贯彻〈决定〉有关工作的通知》，指出检察机关将依据《决定》，对司法鉴定工作实行统一管理；并在2006年颁布《人民检察院鉴定机构登记管理办法》和《人民检察院鉴定人登记管理办法》，重申最高人民检察院负责本院和省级检察院鉴定机构、鉴定人的登记管理工作，各省级检察院检察技术部门设立检察院鉴定机构、鉴定人的登记管理部门，具体负责登记审核、名册编制与公告、监督等工作。

与此同时，公安、检察机关还分别出台了制约司法鉴定活动的内部性鉴定规则，各自建立起一套鉴定登记与管理体系。但应承认，与此前相比，两机关依据《决定》等法律法规颁布了系列管理规范，在一定程度上实现了内部的统一管理。最高人民法院起初对《决定》表示拥护，后于2005年7月发布《关于贯彻落实〈决定〉做好过渡期相关工作的通知》，要求坚决贯彻执行《决定》禁止法院设立鉴定机构的规定，积极稳妥地完成法院撤销司法鉴定职能的工作；法院对外委托鉴定时，要委托省级人民政府司法行政部门登记和公告的鉴定机构或鉴定人；各级法院如有事业单位性质的鉴定机构继续从事司法鉴定工作的，应当同法院脱钩。然而，2007年8月，最高人民法院下发《对外委托鉴定、评估、拍卖等工作管理规定》，改变了原先的态度：对外委托鉴定按照公开、公平、择优的原则，实行对外委托名册制度；最高人民法院司法辅助工作部门负责《最高人民法院司法技术专业机构、专家名册》的编制和对入册专业机构、专家的工作情况进行监督和协调；法医、物证、声像资料三类鉴定的专业机构名册从司法行政管理部门编制的名册中选录编制，其他类别的专业机构、专家名册由相关行业协会或主管部门推荐，按照公开、公平、择优的原则选录编制，法院司法行政辅助部门应对名册中的专业机构、专家履行义务的情况进行监督。最高人民法院的上述规定，试图在司法行政机关登记注册的三大类鉴定机构、鉴定人的基础上择优编制“册中册”，同时，对三大类外的鉴定机构、鉴定人进行选择性登记注册；法院对外委托只能委托上述名册中的鉴定机构、鉴定人，并对名册中的鉴定机构、鉴定人进行监督。这意味着，法院系统也将建立一套与司法行政机关并行的统一管理体制。

司法鉴定制度在实践过程中，主要存在以下几个问题。

1）司法鉴定制度的立法缺失。在法律定位、管理体制、鉴定程序及鉴定标准等多方面缺乏具体可行的相关法律，导致司法鉴定工作无法可依。

2）缺乏统一的司法鉴定管理机构。公检法系统及有关科研院校均设置有自己的司法鉴定机构，引发同一案件的多头鉴定及重复鉴定，浪费了大量的社会资源，甚至引发矛盾冲突。

3）鉴定人资格认定标准不统一。没有一个对鉴定人资格认定的全国标准。公检法系统虽然出台了一些相关的规章和制度，但是这些规章和制度都局限于其所属的司法鉴定机构。

（二）司法行政机关的统一管理受到制约(www.daowen.com)

公检法机关分别建立一套司法鉴定管理体系，动摇了司法行政机关的统一管理权威。2016年10月，司法部副部长表示，司法鉴定体制改革一年以来，司法鉴定在开局良好、有序推进、平稳发展、初见成效的同时，仍然存在不适应、不完善、不到位的地方：

1）由于社会公共鉴定资源的整合和发展需要一个过程，有些地方在政法机关所属鉴定机构不面向社会服务后，存在鉴定资源不足甚至匮乏的情况；

2）有的鉴定机构投入不足，仪器设备陈旧，鉴定人素质参差不齐，内部管理不规范、制度不健全，难以满足当事人和司法机关的鉴定要求，极少数鉴定机构片面追求经济效益，忽视社会效益，影响了整个司法鉴定行业的整体形象；

3）有的地方宏观调控手段不健全，管理行为不规范，把握准入的条件、标准的尺度不一致，个别地方急于求成，过于追求发展速度，存在审核登记过多、盲目发展的隐患等。[10]

这些问题，有的是改革前长期存在，需要在改革过程中逐步解决的；有的是改革中出现的新情况、新问题；也有的是这次改革尚未涉及需要在诉讼法修改中配套完善的。[11]

所以，中央政法委于2008年发布了《关于进一步完善司法鉴定管理体制遴选国家司法鉴定机构的意见》（以下简称《意见》），承认《决定》中“所确定的统一司法鉴定管理体制尚未形成”。面对颁布后反被公检法机关强化的分散管理体制及其弊端，《意见》对政法机关的管理权进行了调整：公安、检察等机关所属鉴定机构和鉴定人，实行所属部门直接管理和司法行政部门备案登记相结合的管理模式；公安、检察等机关管理本系统所属鉴定机构和鉴定人；对经审查合格的鉴定机构和鉴定人，由最高人民检察院、公安部和省级公安、检察机关等，分别向同级司法行政部门免费备案登记。

为落实上述精神，公检法司国安五部门随即联合发布《关于做好司法鉴定机构和司法鉴定人备案登记工作的通知》，对上述管理模式进行细化：侦查机关行使“实质”管理权，包括部门内部鉴定机构和鉴定人的资格审查、年度审验、资格延续与变更注销、颁发鉴定资格证书、系统内部名册编制、技术考核和监督检查等职责；司法行政机关行使“形式”管理权，对经侦查机关审查合格的所属鉴定机构和鉴定人免费进行备案登记，编制和更新国家鉴定机构、鉴定人名册，并向社会公告。

中央的协调使侦查机关内设鉴定机构、鉴定人，实行公安、检察机关与司法行政机关的“双重管理”，取代了《决定》确定的由司法行政机关进行审核登记管理。换言之，司法行政机关仅取得了统一管理的形式，即对公安、检察机关认可的鉴定机构、鉴定人进行登记、注册与公告。即便如此，2008年之后，一些地方的公安、检察机关所属鉴定机构、鉴定人仍拒绝到司法行政机关备案登记。直到2015年，司法行政机关才宣称：“十年改革，司法鉴定统一管理体制基本形成。”

关于部分高级人民法院对鉴定机构、鉴定人进行登记注册、行政管理等问题，全国人大常委会法工委针对黑龙江省人大常委会《对如何处理省高级人民法院制定的规范性文件的意见》，进行了正面回应：“黑龙江省高级人民法院发布公告，规定由省高级人民法院统一编制辖区内法院系统司法鉴定工作名册，与全国人大常委会上述决定的规定不符；同时，地方法院对属于司法鉴定行政管理工作的事项做出规定，也超越了地方法院的职权范围。对此，地方人大常委会可以通过听取专项工作报告的方式要求其纠正，或者向全国人大常委会反映，由全国人大常委会办事机构向最高人民法院提出，由最高人民法院予以纠正。”但上述答复显然没有完全改变法院系统的立场，一些地方的高级人民法院依然坚持另立社会鉴定机构、鉴定人的“册中册”。而且，因为只有入围法院名册的鉴定机构才能被委托，所以法院的名册管理远比司法行政机关的登记注册更有效力。[12]

（三）司法鉴定统一管理体制的确立

研究学者指出，为实现党的十八届四中全会提出的“健全统一司法鉴定管理体制”的改革目标，国家应注重在法律、法规、技术等层面实现规范性统一。司法鉴定管理体制改革要重塑统一管理体制的原则：一要明确区分司法鉴定的行政管理与诉讼规制；二要合理平衡国家统一管理与政法部门内部管理的界限；三要实现司法鉴定的行政管理与行业管理相结合；四要区别对待社会鉴定机构与公安、检察机关的职权性鉴定机构。

改革当前统一管理体制的途径与方法，一要完善司法鉴定行业协会的组织和功能；二要实现司法鉴定规范层面的统一；三要实现鉴定机构、鉴定人审核登记的统一；四是要实现对鉴定机构、鉴定人的监督处罚的统一。随着三大类鉴定机构、鉴定人统一管理关系的理顺与国家统一管理经验的积累，以及相关鉴定学科的成熟，司法鉴定统一管理应逐步拓展管理范围与领域，实现全国不同部门、不同司法鉴定领域的整体有序化。同时，随着司法鉴定规范层面统一管理的完善与司法行政机关操作层面统一管理能力的提升，以及社会鉴定机构和鉴定人鉴定水平的提升，职权性鉴定机构应逐步实现剥离，按照社会鉴定机构、鉴定人的操作模式进行运作与管理。最后，国家应实现司法鉴定从行政管理到行业管理的转变。

“健全统一司法鉴定管理体制”这一重要的改革任务，由于被党和国家反复重申，通盘考虑、统筹决策、有序推进，才得以确立司法鉴定统一管理体制，结束了20世纪90年代到21世纪初期，我国司法鉴定管理及运行混乱的局面，使得司法鉴定管理有法可依，有章可循。

2017年7月19日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十七次会议并发表重要讲话。会议审议通过了《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》。司法鉴定制度是解决诉讼涉及的专门性问题、帮助司法机关查明案件事实的司法保障制度。健全统一司法鉴定管理体制，要适应以审判为中心的诉讼制度改革，完善工作机制，严格执业责任，强化监督管理，加强司法鉴定与办案工作的衔接，不断提高司法鉴定质量和公信力，保障诉讼活动顺利进行，促进司法公正。

中办、国办《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》的正式出台，提出了健全统一司法鉴定管理体制的若干条意见。贵州省发布了《省委十一届五次全会重要举措实施规划（2015—2020年）》，明确了研究贯彻落实中央健全统一司法鉴定管理体制实施意见措施的改革任务。贵州省严格实行登记管理制度，切实落实“严格登记管理”要求，对从事法医类、物证类、声像资料、环境损害司法鉴定的鉴定人和鉴定机构实行严格登记管理制度；对没有法律依据的“四类外”司法鉴定机构一律不予准入；对因历史原因遗留的“四类外”鉴定机构及鉴定人，坚决执行司法部严格准入的要求，2018年内完成全部完成注销任务。