（一）分散管理的特征

公检法机关司法鉴定体制的恢复、重建与日常运营，几乎都是系统内部安排，没有中央或国家层面的统一布局与宏观规划。1949年以来，政法部门的鉴定管理体制就呈现垄断状态，公安机关几乎拥有所有的鉴定资源。历时十年的“文化大革命”结束后，政法部门恢复、重建各自的司法鉴定体系，但依然沿袭了分散管理的结构。在公检法机关内部，鉴定机构层层设置。公安机关形成了四级鉴定体制，检、法机关主要形成了三级鉴定体制。在公检法机关内部的司法鉴定管理上，实行“条块结合、以块为主”的模式。正因为鉴定机构主要分属于公检法等不同的部门，所以，在实践中形成“自侦自鉴”“自诉自鉴”“自审自鉴”的所谓“三自”格局。这种体制因无法满足诉讼制度、证据制度改革的方向和诉求的目标，造成职能部门内设鉴定机构之间因鉴定结论不一致而出现“鉴定打架”的现象。部门权力的大小成为衡量鉴定结论效力高低的尺度，科学技术也因职能部门权力的强弱具有了位次“等级”。

1997—2005年，中国的司法鉴定管理进入改革和摸索阶段。随着司法机关体制和诉讼模式的改革，管理格局发生了革命性变化。1998年，国务院办公厅《关于印发〈司法部职能配置内设机构和人员编制规定〉的通知》中，确定由司法部指导面向社会服务的司法鉴定工作。司法部成为继公检法机关之后行使司法鉴定管理权的又一重要部门，标志着司法部管理面向社会服务的司法鉴定工作新阶段的开始。为履行此项职能，扩大面向社会服务的司法鉴定的司法地位和影响，逐步建立起独立、科学、规范、高效、公正的面向社会服务的司法鉴定的新体制，规范面向社会服务的司法鉴定机构，司法部决定从1999年起，凡是经司法部批准的面向社会服务的司法鉴定机构，必须由司法部统一向社会公告。首批公告的面向社会服务的司法鉴定机构有8家，分别是：司法部司法鉴定科学技术研究所、西南政法大学司法鉴定中心、华东政法学院司法鉴定中心、中国政法大学司法鉴定中心、中国人民大学物证技术鉴定中心、北京大学司法鉴定室、西北政法大学司法鉴定中心和北京华夏物证鉴定中心。以审判为中心，意味着整个诉讼制度和活动围绕审判而建构和展开，审判阶段对案件的调查具有实质化的作用，侦查是为审判进行准备的活动，起诉是开启审判程序的活动，执行是落实审判结果的活动，审判中控诉、辩护、审判三方构成诉讼的中心结构。以审判为中心的最重要意义是保障案件质量，防止冤假错案，实现司法公正。同时，它也体现了尊重司法规律、增强司法公信、革除制度弊端的现实需要。自党的十八届四中全会提出“完善以审判为中心的诉讼制度”以来，这一诉求已成为我国刑事司法改革的一条主线。同时，明确了健全统一司法鉴定管理体制的改革任务，改革的顶层设计具体由司法行政部门牵头负责。[3]

在司法鉴定管理权主体中，形成了以公检法部门管理为主，司法行政机关管理为辅的局面，形成“多头管理、多部门配置”的特点。各部门“各自为政”，再加上司法鉴定的立法相对滞后，诉讼中又长期实行超职权主义的诉讼模式，职权机关在诉讼制度安排上缺少必要的合理分工和权力制约，由此引发了“重复鉴定”“多头鉴定”等问题。同时，由于公检法系统有鉴定启动权，又各自设有鉴定机构，实行“自侦自鉴”“自诉自鉴”“自审自鉴”，使得当事人先入为主地认为某一鉴定机构出具的鉴定意见有失公平后，就会找更高一级的鉴定机构。控辩双方如此往复，从市级到省级再到国家级，最终演变为“打官司变成了打鉴定”。

司法部为了充分行使司法鉴定管理权，在4年内出台了5个部门规章和1个规范性文件：2000年8月14日发布了《司法鉴定机构管理办法》和《司法鉴定人管理办法》；2000年11月29日发布了《司法鉴定执业分类规定（试行）》；2001年2月20日发布了《司法鉴定许可证管理规定》；2001年8月31日发布了《司法鉴定程序通则（试行）》；2004年4月14日发布了《人体损伤程度鉴定标准》。以上6个法律文件内容涵盖了鉴定人和鉴定机构资质管理、准入管理、执业许可管理、鉴定程序设置、鉴定标准编制等各个方面，使得面向社会服务的司法鉴定逐渐完善。[4]

最高人民法院于2001年11月16日发布了《人民法院司法鉴定工作暂行规定》，2002年2月22日发布了《人民法院对外委托司法鉴定管理规定》，其中不乏自行“设权”的规定：首先，中级以上法院要自行设立独立的鉴定机构；其次，法院审理的案件需要司法鉴定的，都应当由人民法院的司法鉴定机构自行鉴定，如有必要才由法院鉴定机构统一对外委托，保护自己的部门利益；再次，法院有权从事司法鉴定管理工作，对鉴定机构实行“名册”管理，经法院“核准”后列入法院“名册”的鉴定机构和鉴定人，还要接受法院的“年检”等监督管理，对未入其“名册”的鉴定机构的鉴定意见不予采信；最后，接受委托后，法院的司法鉴定机构可自行鉴定，也可以组织、联合其他人员进行鉴定。2005年1月1日，发布了《人体损伤残疾程度鉴定标准（试行）》，其中规定，除法律规定的工伤与职业病、道路交通事故所致残疾程度适用专门的标准以外，法院审理的刑事、民事和行政诉讼中涉及人体损伤的鉴定均得适用该标准。

2004年6月29日，依照《行政许可法》和行政审批制度改革的有关规定，国务院第412号令公布了《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（以下简称《决定》），赋予司法部面向社会服务的司法鉴定人执业核准和设立面向社会服务的司法鉴定机构审批的两项行政许可权，再次强化了司法部的司法鉴定管理权。传统的司法鉴定管理权配置平衡发生了倾斜，一时间各相关部门相继出台部门规章，互不相让。出台国家层面的法律，予以规制成为当务之急。

在立法过程中，公检法、司法部不断在司法鉴定领域争当“主角”，致使鉴定体制的改革困难重重，步履维艰，甚至出现一度搁浅的危机。基于法院中立的诉讼地位和司法行政部门的管理地位，《决定（草案）》明确规定了法院和司法行政部门不得设立鉴定机构。这种改革消除了“自审自鉴”“自管自鉴”的积弊，使司法鉴定体制改革迈出了可喜的一步。但《决定（草案）》同时规定：“侦查机关所属的鉴定机构对外承担司法鉴定业务的，在本系统省级以上主管机关批准后，经过登记，编入司法鉴定机构名册并公告。”该规定直接授予了侦查机关对外承担司法鉴定的职能，“自侦自鉴”不仅没有得到限制，反而得到了法律的确认，与司法体制改革的方向显然相悖。侦查机关是否应保留鉴定机构是《决定（草案）》出台时争议的核心。

2004年12月，中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见〉的通知》（中发〔2004〕21号）。根据其精神，侦查机关保留鉴定机构，目的是为侦查犯罪提供技术支持，其工作性质是侦查工作的组成部分。侦查机关设立的鉴定机构对外承担司法鉴定是导致饱受争议的“自侦自鉴”的根本原因，侦查机关虽然保留鉴定机构，但是否应面向社会从事司法鉴定业务就成为下一个焦点。最终，立法机关在质疑声中将《决定（草案）》的二次审议稿中相关内容修改为：“侦查机关根据侦查工作的需要设立的鉴定机构，除办理自行侦查的案件时进行鉴定以外，不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务。”这次修改使得《决定（草案）》高票通过表决。[5]

（二）分散管理的制衡作用

这个时期的司法鉴定机构主要分为五类：

1）公检法机关各自设立的鉴定机构，主要负责本机关的司法鉴定活动或接受其他司法机关及当事人委托而进行的鉴定；

2）卫生系统的医学会设立的鉴定机构，主要负责对医疗事故的鉴定；

3）根据《刑事诉讼法》第一百二十条的规定，由省级人民政府指定的医院，主要从事对有争议的人身伤害和精神病进行医学鉴定；

4）在专业领域内为司法实践服务的行业鉴定机构；(www.daowen.com)

5）司法行政部门审批成立的司法鉴定机构。

但是不同的鉴定机构隶属于不同的系统，造成司法解释与部门规章之间冲突，司法解释与地方法规之间冲突，公检法机关鉴定机构与面向社会服务的鉴定机构之间冲突，等等。

1.分散管理能够实现部门制衡

公检法、司法部分别行使鉴定管理权，以实现鉴定分权与部门制衡，基本保证了鉴定意见的客观可靠，保障了司法公平。20世纪80年代以前的司法鉴定实践表明，鉴定资源过于集中在公安机关的问题是，在鉴定活动中容易出现“一言堂”现象，错误结论难以纠正。因此，公检法机关（特别是检、法机关）都积极配置鉴定资源，其目的之一就是实现相互制约，防止和纠正诉讼过程中可能发生的鉴定错误。而且，司法鉴定管理体制的分权与制衡也弥补了系统内部自我约束与上级监督的缺陷。

2.分散管理能够调动部门与地方积极性

长期以来，中央对各级政法机关的人事权与财政权实行“简约集权”，即主要控制各级政法部门干警人员编制。而在中央—地方财政分权格局下，地方政法部门的业务经费、建设经费与工资福利保障，主要以地方财政投入为主、中央转移支付为辅。因此，地方公检法机关若要建立司法鉴定机构，购买仪器设备，主要依赖地方财政与地方政府的配合。地方政府为发展经济，维护社会稳定，完成上级指标，需要发挥公检法机关在地方上的政治功能——解决纠纷、控制犯罪、创造良好的社会秩序，为经济发展保驾护航，因此，也都愿意根据地方财政能力保障政法部门经费，甚至自主增编政法干警，这客观上为地方公检法机关扩大部门鉴定人员编制与争取鉴定经费提供了条件，也带动了各级鉴定机构的建立与鉴定基础设施的完善。[6]

（三）分散管理的功能异化

1.分散管理导致部门间的利益争夺

虽然，公检法机关的内部规定要求，所属鉴定机构不应具有营利性，只为本部门办案提供技术支持。但随着经济发展与社会转型，鉴定需求迅速增加，公检法机关的鉴定机构开始提供有偿服务。鉴定权力、鉴定资源的商品化，不同部门、不同地域的鉴定机构争夺案源、随意要价，以致滋生鉴定腐败。公检法机关根据法律授权，履行法定职能，利用国家提供的经费、技术、人员实施的鉴定活动，本质上是国家职能的体现，不应当自行收费，开展有偿服务。但实际上，不少公检法内设的鉴定机构不但开展有偿服务，而且收费畸高，为腐败提供了温床。

2.分散管理强化鉴定权力的部门化

公检法、司法部之间的鉴定制衡，目的是通过四机关的相互把关来保障鉴定意见质量。但遗憾的是，鉴定机构设置上自立门户和管理上各自为政，再加上技术方法和标准上各自为用，公检法机关常常采用本部门鉴定机构的鉴定意见，并以此来否定其他部门的鉴定意见。在一些地方，公安机关要求其处理的案件到公安机关所属的鉴定机构检验，案子到了法、检机关，法、检机关又分别要求重新或复核鉴定，技术鉴定由此成为部门的权力附庸。

3.分散管理造成社会公平的高风险

鉴定权力、鉴定资源的部门化与商品化，以及鉴定机构、鉴定人资质、鉴定标准等统一规范的缺失，使部门之间就同一鉴定事项频现鉴定冲突，这为基于不同利益的当事人提供了“维权”或“抗争”的依据。20世纪90年代以来涌现的上访潮，以及“以闹维权”“以闹解决纠纷”的风气，使司法鉴定争议有可能演变为群体性事件。当事人鉴定争议的泛政治化严重影响了司法鉴定的公信力，鉴定意见被贬为“是非之王”。从第九届全国人大一次会议以来，每次代表大会期间都有关于要求尽快制定司法鉴定法，改变司法鉴定管理体制的议案、建议与提案。[7]