(一)调解的申请

申请是农村土地承包经营纠纷发生后，当事人向村民委员会或者乡(镇)人民政府提出调解请求的行为。申请调解是农村土地承包经营纠纷当事人的一项权利，任何组织和个人都不得加以干涉和限制。申请也是农村土地承包经营纠纷当事人自愿调解意思的表示，当事人愿意通过调解解决农村土地承包经营纠纷，就应当向村民委员会或者乡(镇)人民政府明确提出调解申请。

1.申请调解的条件

由于申请调解有可能引起农村土地承包经营纠纷调解程序的发生和村民委员会或者乡(镇)人民政府行使调解权，因此当事人申请调解，必须符合法定条件。申请调解应当同时具备以下条件：

(1)申请人必须是与该农村土地承包经营纠纷有直接利害关系的人。调解申请人必须是土地承包经营合同的当事人或认为其土地承包经营权益受到他人不法侵犯的人。与纠纷有利害关系的其他人也可以提出申请，如当事人的配偶、父母、子女在特定情形下，也可以以当事人的名义申请调解。只有申请人自己的土地承包经营权益受到侵犯，并与另一方当事人发生了农村土地承包经营纠纷时，申请人才有权向村民委员会或者乡(镇)人民政府申请调解。

(2)申请调解的农村土地承包经营纠纷必须属于农村土地承包经营纠纷调解的受理范围。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第2条规定：“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：①因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；②因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；③因收回、调整承包地发生的纠纷；④因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；⑤因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；⑥法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。”因此，申请调解前，必须弄清所发生的争议是不是农村土地承包经营纠纷。对于属于《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第2条所规定的农村土地承包经营纠纷的范畴，村民委员会或者乡(镇)人民政府应当受理。但应注意的是，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第2条第3款明确将土地征收及其补偿纠纷排除于农村土地承包经营纠纷仲裁之外，并未明确排除于农村土地承包经营纠纷调解之外。对此，我们认为，只要土地征收及其补偿纠纷属于人民调解委员会所能调解的民间纠纷的范畴，则可以纳入调解工作范围。

(3)申请调解必须有具体的调解请求和事实理由。申请人申请农村土地承包经营纠纷调解应提出具体的调解请求和事实、理由，即说明三方面的内容：一是要说明农村土地承包经营纠纷的当事人，与谁发生了农村土地承包经营纠纷；二是要说明争议的内容是什么，在哪些权利和义务上产生分歧和纠纷；三是要说明自己的调解请求及事实依据，即希望通过调解解决哪些问题，保护哪些合法权益，获得哪些合法权益，有哪些理由和依据。

(4)申请调解应在法律规定的期限内提出。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》没有对农村土地承包经营纠纷申请调解的期限做出明确的规定。这是一种灵活的安排，尊重当事人的意思自治，主要是考虑到调解的本质是双方当事人的协商和解，只要双方都能接受，法律没有必要横加干涉。但《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第18条规定：“农村土地承包经营纠纷申请仲裁的时效期间为二年，自当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。”如果在此期间届满之前，当事人也没有申请调解，自无申请调解的权利。

2.申请的形式

《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第8条规定：“当事人申请农村土地承包经营纠纷调解可以书面申请，也可以口头申请。口头申请的，由村民委员会或者乡(镇)人民政府当场记录申请人的基本情况、申请调解的纠纷事项、理由和时间。”由此可见，申请调解可以采取书面形式，也可以采取口头形式。

(1)书面申请方式。书面申请就是向村民委员会或者乡(镇)人民政府递交调解申请书，载明申请人和被申请人的基本情况、争议事项、调解要求等内容，请求调解委员会予以处理。书面申请需要注意以下事项：

第一，申请人。调解申请人必须与农村土地承包经营纠纷案件有直接利害关系的人。但是具体实施人可能是当事人以外的人，比如当事人的配偶、父母、子女，这些人在某些特定的情形下，可以以当事人的名义申请调解。

第二，申请范围。申请范围也就是哪些农村土地承包经营纠纷可以向调解组织申请调解。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第2条第2款的规定，农村土地承包经营纠纷包括：①因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；②因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；③因收回、调整承包地发生的纠纷；④因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；⑤因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；⑥法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。^[7]

(2)口头申请方式。口头申请指的是通过口头陈述而不是书面申请，向村民委员会或者乡(镇)人民政府表明申请人和被申请人之间的农村土地承包经营纠纷、申请人的调解要求及其理由等，要求调解委员会从中调解，促使申请人和被申请人之间达成调解协议。

口头申请与书面申请具有同样的效力。口头申请的存在与调解的性质是相吻合的，因为调解具有非正式性的一面，应当给当事人广泛的协议和商谈空间，口头申请作为当事人意思表示的一种方式，不应当将其拒之门外。同时，口头申请的存在与我国社会的实际是相吻合的，因为申请调解的大多数是农户，他们对现代社会的运行规则和纠纷解决方式不熟悉，也不适应。如果仅仅为了追求调处的方便，而不承认口头申请的效力，明显不利于这部分人维权。

口头申请的申请人、申请范围、申请期限等要求与书面申请的要求一致。所不同的是，对于口头申请，村民委员会或者乡(镇)人民政府应当当场记录申请人基本情况、申请调解的纠纷事项、理由和时间。

第一，申请人基本情况。包括申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、地址、联系方式等，尤其是姓名和地址、联系方式非常重要，要保证申请人能够及时被通知、联系到。

第二，申请调解的争议事项。争议事项的受理范围根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第2条而定。需要注意的是，当事人的陈述有时冗长而又不得要领，情绪化语言多，大倒苦水，因此调解员应当耐心倾听，适当引导，把握问题的症结所在。

第三，申请调解的主要理由。该项内容既反映出申请人的调解请求，又是申请人主张自己请求事项的主要依据。包括程序性理由，也包括实体性理由；包括法律理由，也包括事实理由；包括合法性理由，也包括合理性理由。

第四，申请时间。申请时间在法律上具有重要意义，它是诉讼时效中断的法定事由。

(二)调解的受理

调解受理是指村民委员会或者乡(镇)人民政府在接到农村土地承包经营纠纷当事人的调解申请后，经过审查，对符合条件的申请予以决定受理的一种法律行为。

1.村民委员会或者乡(镇)人民政府对申请的审查和受理

当事人向村民委员会或者乡(镇)人民政府提出调解申请以后，决定是否受理是农村土地承包经营纠纷调解工作的开始。因此，村民委员会或者乡(镇)人民政府接到调解申请后应征询另一方当事人的意见，对方当事人不愿调解的，应做好记录.并以书面形式通知申请人。村民委员会或者乡(镇)人民政府应当及时做出受理或不受理申请的决定。对不受理的，应向申请人说明理由。

村民委员会或者乡(镇)人民政府接到调解申请后，就要对提请调解的事项进行审查，做出受理或不受理的决定。主要审查内容为：当事人申请是否符合申请调解农村土地承包经营纠纷规定的必须具备的条件，如申请人是否是与该农村土地承包经营纠纷有直接利害关系的人；有没有明确的被申请人；被申请人是不是同意接受调解；有没有具体的调解请求和事实、理由；属不属于农村土地承包经营纠纷调解的范围；申请人是不是在法定的期限内提出申请。如果对上述某些情况不明确，应让申请人补充说明之后，再决定是否受理。

2.村民委员会或者乡(镇)人民政府不予受理的申请

根据有关法律、法规的规定，村民委员会或者乡(镇)人民政府不予受理的申请，主要有以下几种情况：

(1)被申请人不同意调解的。由于村民委员会或者乡(镇)人民政府主持调解是遵循自愿原则，双方当事人都愿意通过调解来解决农村土地承包经营纠纷，村民委员会或者乡(镇)人民政府方能受理。因此，虽然一方当事人提出调解申请，但另一方当事人不同意调解，村民委员会或者乡(镇)人民政府也不得受理该申请。

(2)法律、法规明确规定由有关部门管辖处理的。法律、法规已经明确规定由有关部门管辖处理的案件，村民委员会或者乡(镇)人民政府应做出不予受理的决定。

(3)农村土地承包仲裁委员会已经受理的或人民法院已经受理的。农村土地承包经营纠纷的调解、仲裁和诉讼之间的关系已如前述。农村土地承包仲裁委员会受理了或人民法院受理了农村土地承包经营纠纷，本身就表明了一方当事人不同意将农村土地承包经营纠纷提交村民委员会或者乡(镇)人民政府调解，所以对于农村土地承包仲裁委员会已经受理的或人民法院已经受理的农村土地承包经营纠纷，村民委员会或者乡(镇)人民政府不得受理。

(4)已构成犯罪或构成违反治安管理处罚的行为的。凡已构成犯罪或构成违反治安管理处罚的行为的农村土地承包经营纠纷，其纠纷性质即发生了变化，已不再属于平等主体之间的民事关系，而属于构成行政违法和刑事违法的行政关系或刑事关系了，对此类案件，村民委员会或者乡(镇)人民政府应当做出不予受理的决定。(www.daowen.com)

(三)调解的实施

农村土地承包经营纠纷调解的任务是调查了解纠纷的事实，核对有关证据，分清是非责任，依照有关土地承包法律、法规，对农村土地承包经营纠纷双方当事人规劝疏导、说服教育，促使当事人双方在相互谅解、民主协商的基础上，就解决农村土地承包经营纠纷的事项进行调解，促使双方当事人达成调解协议。

1.调解前的准备工作

村民委员会或者乡(镇)人民政府决定受理当事人的调解申请后，为保证调解实施工作顺利进行，需要做好以下准备工作。主要有：

(1)要对调解申请书的内容进行审查，如发现内容上有欠缺，应当及时通知申请人补充有关材料和证据。

(2)通知被申请人写好书面答辩书，提供有关证据，做好参加调解工作的准备。如被申请人是单位，单位应当委托或指定专人参加。

(3)应当事先告知双方当事人调解员的名单，征询双方当事人是否要求调解员进行回避，告知双方当事人应具有的权利和义务。

(4)可以通过召开调解员会议、找双方当事人谈话、开座谈会、事前的调查等方法，学习和宣传农村土地承包法律知识，做好当事人双方的思想工作，调整其心态，缓和双方的矛盾。

(0)做好调查工作。分别对当事人双方进行调查、询问；对周围的群众和有关人员进行调查；进行现场调查和勘察，搜集证据，做好证据材料的鉴定工作等。

(6)对当事人提供的证据和调查所得的证据进行分析，去粗取精，去伪存真，充分了解案件的事实，弄清争议发生的原因、争议的过程、争议的焦点，以及申请人和被申请人的调解要求和意见，拟定调解意见和方案。

以上这些准备工作做好了，从而使对争议的调解顺利实施，使当事人双方更易心服口服地接受村民委员会或者乡(镇)人民政府的调解，化解矛盾，达成调解协议，解决农村土地承包经营纠纷。

2.召开调解会议

农村土地承包经营纠纷调解是通过召开调解会议的方式进行的。会议由调解委员会主任主持召开，由纠纷双方当事人参加，有关单位和个人也可以参加，协助调解。对于简单的农村土地承包经营纠纷，可以由调解委员会指定1—2名调解员进行调解。

调解会议一般按下列程序进行：

(1)调解会议开始，主持人宣传调解会议纪律，告知双方当事人遵守调解纪律的重要性；宣布申请人请求调解的争议事项；宣布调解委员会的组成人员；询问当事人是否要求某位调解员回避；告知当事人在调解中的权利和义务。

(2)由申请人陈述申请调解的事项、理由和调解的请求；被申请人进行答辩。村民委员会或者乡(镇)人民政府应注意根据当事人的不同情况，引导和启发当事人把农村土地承包经营纠纷陈述清楚，实事求是，找出双方争议的焦点。

让当事人充分陈述，既是一种调解方法和调解技术，也是一项调解程序和调解原则。从方法和技术的角度看，就是要认真倾听，倾听既是对当事人的一种尊重，也是准确把握争议事实和理由的必由之路。当然倾听并不是完全被动地听，调解员也应当适当引导，及时提问，以便全面准确地掌握关键信息，避免当事人漫无边际地发泄又不得要领。认真倾听有时能起到意想不到的效果，因为有的当事人就是因为受了委屈想找人诉说，一旦诉说欲望得到满足，委屈和郁闷得到理解、得到发泄，争议的解决就好办多了，遇到这种情况尤其需要耐心。从调解工作程序的角度看，当事人充分陈述是其表达争议事实和争议理由的途径，也是调解组织全面掌握争议焦点的信息来源，是寻找合适的调解方法的根据，是调解成功的基础性工作。当事人充分陈述，还包括双方当事人都要有机会充分陈述，而不能偏袒其中一方，兼听则明，偏听则暗。从调解原则的角度看，当事人充分陈述是当事人的一项基本权利，应当予以尊重。

(3)主持人向双方当事人宣讲有关农村土地承包法律、法规和政策，出示有关证据，说明对农村土地承包经营纠纷的调查结果。在这一过程中，调解委员会应遵循自愿原则，结合农村土地承包经营纠纷的事实和焦点，有的放矢地对当事人进行法制教育，农村土地承包经营纠纷使当事人了解相关法律、法规和政策的规定，明白哪些是法律保护的，哪些是法律禁止的，哪些是合法的，哪些是违法的，从而让双方当事人知道自己在农村土地承包经营纠纷中应当承担的法律责任。

在召开调解会议时，可以要求有关单位(可以是当事人所在单位.也可以是与当事人有关的其他单位)和个人(可以是当事人的亲属和朋友等)参与调解活动，为双方当事人达成调解协议发挥作用。

(4)耐心疏导。耐心疏导是在听取当事人充分陈述的基础上，把握争议焦点和当事人的主要理由，分清是非曲直，晓以利害得失，以便促成和解。耐心疏导的关键在于两个方面，一方面疏导方法和疏导内容要做到情、理、法相统一：第一，既要讲情，因为调解的目的是在不伤和气的前提下达成协议，以便继续维持双方和谐的农村土地关系，同时，重视人情也符合我国的文化传统和社会实际，符合国情民情，从人情的角度和人性关怀的角度调解，当事人也更加容易接受。第二，又要讲理，比如道德伦理、国家政策、一般生活道理和普遍的社会法则；比如成本、效益的分析，争端解决方式的选择等，通过这些，促使当事人冷静考量、换位思考、理性选择。第三，更要讲法，因为不少纠纷的产生，比如收回、调整土地承包经营权等纠纷，都是由于当事人不知道法律有规定，或者不知道法律是怎么规定的，只要讲清楚法律具体是怎么规定的，纠纷就好解决；更重要的是，调解作为第三者介入解决纠纷的方式，具有大家普遍认同的权威性，容易促成调解协议的达成；此外，法律具有稳定性、普遍性和可预测性，当事人对适用法律的结果可以有一个比较清晰的预测，从而更加理性地接受调解。另一方面，疏导态度上要耐心，不厌其烦，表明是在尽最大的诚意和努力帮助当事人解决纠纷。

(0)提出调解建议，双方当事人进行民主协商。村民委员会或者乡(镇)人民政府在查明事实、分清是非的基础上，依照有关农村土地承包法律法规、政策，提出调解建议，为当事人创造良好的协商条件和环境。

当事人在参考村民委员会或者乡(镇)人民政府提出的调解建议的基础上进行协商。当事人协商的过程就是解决农村土地承包经营纠纷的过程，由于当事人双方利益不同，认识水平有差异，在协商过程中可能出现曲折和反复。因此，调解员要耐心、细致地做好当事人的思想工作，坚持公正、不偏不倚，对有理、态度端正的当事人应依法予以支持，对无理、态度不端正的当事人应及时提出批评和指正，促使双方当事人通过民主协商，达成调解协议。在调解过程中，调解员应当始终坚持贯彻自愿原则，切不可将自己的调解意见强加于当事人，不愿意调解或调解不成的，要适时终止调解，防止久调不决，以免影响当事人行使向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁或向人民法院提起诉讼的权利。

在实践中，村民委员会或者乡(镇)人民政府对于案情复杂、涉及面广、影响大、一方或双方有严重过错的农村土地承包经营纠纷，采用召开调解会的形式进行调解。除此种形式外，常见的调解形式还有以下两种：①直接调解。对于事实清晰、案情比较简单且明确的农村土地承包经营纠纷案件，如果当事人双方矛盾不深、分歧不大，双方又能心平气和地坐到一起的，调解员可采取由调解员面对面的方式，将当事人召集到一起，主持调解使农村土地承包经营纠纷迅速解决。②间接调解。间接调解是区别于直接调解的一种形式，即背靠背的方式，当事人双方不直接面对，而是由调解员对其分别做工作，沟通思想，使得当事人双方互谅互让，化解矛盾。采取间接方式调解，虽然当事人双方不直接见面，但调解员一定要把当事人的意见表达清楚，不能从中包含或截流，避免产生新的误会，增加调解难度。

3.调解的终结

调解农村土地承包经营纠纷，一般应当自当事人申请调解之日起30日内结束。调解终结的具体情况有以下几种：

(1)当事人自行和解。当事人可以自行和解，即在调解过程中，当事人双方可以自行协商解决农村土地承包经营纠纷。当事人和解能达成协议的，农村土地承包经营纠纷的调解即行终结。

(2)申请调解的当事人撤回调解申请。当事人因自觉理由不足，或觉得自己的要求依法不可能被支持；对方不可能接受；产生争议的原因已消除等；根据自愿调解的原则，当事人可以撤回自己的调解申请，村民委员会或者乡(镇)人民政府应当准许，并终结调解。

(3)在调解过程中，当事人拒绝调解的。在调解过程中，当事人有权拒绝调解，这时，村民委员会或者乡(镇)人民政府应当尊重当事人的权利，终止调解。

(4)当事人双方达成调解协议而终止调解。经村民委员会或者乡(镇)人民政府调解达成调解协议的，村民委员会或者乡(镇)人民政府应当制作调解协议书。这就是说，调解成功，劳动争议得到了解决。

(0)因达不成调解协议而终止调解。当农村土地承包经营纠纷调解未达成调解协议的，调解工作依法终结。调解未成的，应当记录，并在调解意见书上说明情况。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第4条规定：“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”^[8]