在一定历史时期内,承载着城镇建设使命的地方融资平台在地方基础设施建设和公共服务作出了突出贡献。但对于缺乏来自市场的经营性收入或经营性收入不足以支撑运营成本的平台公司而言,继续依靠政府兜底融资承担城建任务,其所负债务因其自身偿债能力不足,在实质上异化为地方政府债务。对于自身缺乏“造血功能”、入不敷出的平台公司而言,靠政府财政支持显然是难以为继的,公司和相应的城建项目均缺乏可持续性。如果再加上政府因财力有限“输务”能力不足,还反过来再“抽血”用于支持公共事业,其后果不难想象。在地方债管控越来越严的境况下,平台公司要么实现市场化转型,要么按国有企业分类体制改革转为公益性企业,剩下就只有等待破产清算了。

融资平台公司时代之后,城市建设和公共服务的投资建设任务主要落在政府或PPP项目社会资本身上。而当政府财力有限、融资渠道和额度也受限的情况下,依靠PPP模式将基础设施和公共服务建设形成的债务外部化,在地方债风险防控的大背景下,无疑可以为本地有限的财政资金增加更大的腾挪空间,也为本地的发展尽可能创造更多的条件和机会。因此,地方融资平台公司不能再作为PPP项目社会资本,使城市建设又回到依赖平台公司这种老路上,这也是PPP模式所要祛除的时弊之一。

除上述财金〔2014〕113号规定外,财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)关于PPP合规运作规定要求,严格审查签约主体,坚持政企分开原则,加强PPP项目合同签约主体合规性审查,地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。根据财金〔2018〕54号规定,无论是否是本级政府所属企业,只要还是地方政府融资平台公司,就没有资格作为PPP项目的社会资本。(www.daowen.com)

财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)又进一步规定,本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业均不得作为社会资本参与本级政府的PPP项目。如此一来,除融资平台公司外,本级政府所属融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业也不得作为本级政府所属PPP项目的社会资本。

国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)第(十三)条规定,大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。地方融资平台公司如果要成为PPP项目社会资本,必须先完成市场化转型,即通过按《公司法》规定建立现代企业制度,实现市场化运营达到自收自支,把过去承担的地方政府债务纳入政府财政预算,以后也不再承担地方政府融资责任。近年来,湖南、河南、贵州等地已有多家融资平台公司^[1]公开宣告退出政府融资平台。