PPP模式下的政府方包括政府财政部门、发改部门、行业主管部门及政府授权PPP项目实施机构等。在订立PPP合同之前,我们需要全面了解和把握政府在PPP项目实施过程中的主要职责和义务。PPP模式下,PPP项目全生命周期实施有关建设、投资、运营和移交的主要责任和风险在社会资本方,单从PPP合同来看,社会资本的义务、责任要多于政府方;同时PPP项目实施还需要除项目实施机构之外的财政、发改、行业主管部门等机构介入,他们虽然不是PPP合同当事人,不承担PPP合同义务,但厘清他们在PPP模式下的主要职责,有利于界定PPP合同所涉政府方的义务和责任。实务中,有项目在编制PPP合同中,约定的项目实施机构的义务超出了项目实施机构乃至本级政府的权限,导致项目后期履行陷入困境。

(一)政府方在PPP实施各环节的主要职责

一般而言,在PPP项目运作过程中,项目发起、准备和采购阶段主要由政府方主导并准备相关文件;在项目实施阶段,政府方主要关注过程监控和中期考核;在移交阶段,政府方应组织好验收接收。

(1)在项目发起阶段,政府方作为项目发起筛选人,主要完成以下工作:

①组织完成PPP储备项目的立项、用地、环评审批/核准/备案。

②征集遴选储备项目,编制审核项目(初步)实施方案,对是否适宜PPP模式进行评估认证。

项目实施机构应会同有关主管部门,及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目,编制实施方案并提交联审机制审查,明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。

财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证,通过验证的,由项目实施机构报政府审核;未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。

③编制本行政区域内PPP项目年度和中期开发计划。

根据《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》(财金〔2015〕166号)和《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)规定,PPP综合信息平台项目库包括储备库和管理库,对于尚未满足启动条件的项目,先置于储备库中,对于完成项目识别可以按PPP模式实施的,通过管理库动态监控。

④建立PPP项目专家库。

PPP项目涉及面广、专业性强,财政部鼓励各级政府部门通过政府采购平台选择一批能力较强的专业中介机构及专业人士,如律师、造价咨询、注册会计师、注册税务师等,为PPP项目实施提供技术支持。同时,国家发改委也在从国家和地方层面构建有关中介机构库和专家库,这就造成了“双库并存”的局面。对PPP专业机构和专家而言,双库并存确无必要,期待将来通过打通隔阂,融为一体。

(2)选择社会资本阶段,政府方作为项目采购人,主要完成以下工作:

①指定项目实施机构。

②组织资格预审。

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争,并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。

③决定采购方式并依法选择社会资本。

地方各级财政部门要依托政府采购信息平台,或搭建信息服务平台,公开PPP项目的工作流程、评审标准、项目信息、实施情况、咨询服务等相关信息,加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理,保障信息发布准确及时、审批过程公正透明、建设运营全程监管。(www.daowen.com)

④参与合同谈判、完善及审核。

地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同,重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节,积极探索明确合同条款内容。

⑤将采购涉及的财政支出依法列入预算并报同级人大审批。

(3)在项目实施阶段,政府方作为项目采购人,主要完成以下工作:

①依约履行采购义务。

②对项目实施进行监管、考核、披露。

项目实施过程中,政府方应加强工程质量、运营标准的全程监督,确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。项目实施机构还应定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门备案。

项目实施结束后,可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价,评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。

对于不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止等情况应由政府方及时公开披露。

③根据行政职权对项目实施进行行政管理。

可进行的行政管理如价格管理、审计管理等。另外,可根据社会公众及项目利益相关方的举报行使监督检查职权。

④按照PPP合同有关约定授予特许经营许可。

(二)政府方在采购社会资本前需要准备的主要文件

在采购社会资本前,政府方需要准备的文件如下表:

其中,PPP立项文件关系项目能否依法采用PPP模式,也基本奠定PPP项目经济技术标准、项目投融资结构、回报机制、运行方式、风险分配格局,因此尤为重要,需要立足于项目全程通盘考虑,也需要聘请专业咨询机构协助完成。

需要特别说明的是,作为政府方,需要在PPP合同草案中明确项目监管架构,监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

上述仅是从形式上或名目上对政府方在PPP项目的主要工作进行归纳总结。PPP项目覆盖面广、具体运作模式也较为灵活多样,政府方相关工作的内容应结合项目具体情况,作通盘和全程考虑,着力创新,提高相关安排的针对性。总之,政府方前期工作体现了政府对项目预期公共利益目标的设定和筹划,其细致和贴合程度将对PPP项目的顺利实施及成败起决定作用。