在当前推行的多数基础设施PPP项目中,均存在“将巨额项目用地征拆费用由社会资本方承担,再由政府采购”的情况,尤其是对于拆迁费用金额较大或在项目工程总投资中占比较高的,有关部门应打破按传统政府投资项目可行性研究形成的项目投资思维方式,结合PPP有关规范性文件和国土部门有关规定,高度关注其合规性问题。如果不加控制,必会形成新型的地方政府及平台公司“变相融资”,造成PPP泛化滥用之乱象,最终影响国家推行PPP之效果。

在PPP项目中,一般由政府方承担提供满足开工建设条件的净地作为项目用地即供地责任。如果项目用地涉及征用拆迁及其补偿安置和场地平整的,由政府方负责完成有关工作。而在当前PPP实践中,多数依据项目可研报告,将项目用地巨额的征拆及补偿安置费用,以“建设用地费”或“征拆费用”的名义安排由社会资本方承担,已由政府及其平台公司承担的,由社会资本方负责“偿还”;社会资本方承担相关支出后,再与项目工程建安费一并计入项目投资成本,最终由政府采购或从项目特许经营权收益中收回。这已然成为PPP项目运作当中的惯例。而且,不少新建市政基础设施类PPP项目中的“建设用地费”金额高达数亿或十数亿、比例超过项目工程总投资的50%以上。这一现象已引起多地财政等监管部门密切关注,因为承担征迁费用毕竟不同于承担项目建设运营,操作不当即构成假借“PPP”名义包装不应属于PPP合作范围内事项,进行变相融资。

财政部《PPP项目合同指南(试行)》第二章“PPP项目合同的主要内容”第六节“项目用地”中载明“即使由政府方负责取得土地权利以及完成相关土地征用和平整工作,也可以要求项目公司支付一定的相关费用。具体项目公司应当承担哪些费用和承担多少,需要根据费用的性质、项目公司的承担能力、项目的投资回报等进行综合评估。例如,实践中项目公司和政府方可能会约定一个暂定价,项目公司在暂定价的范围内承担土地使用权取得的费用,如实际费用超过该暂定价,对于超出的部分双方可以协商约定由政府方承担或由双方分担。”不少咨询机构据此草率认为,关于拆迁费用分担只要政府与社会资本方双方商定即可,不受上限约束。

财政部《PPP项目合同指南(试行)》上述表述对于PPP实践的指导和规范意义显然是不够的,且不够严谨,还应强调,双方协商征拆费用分担应遵守国家法律法规以及财政部、国土部颁布的有关规范性文件规定。

那么,将巨额拆迁费用纳入PPP合作范围是否合规或应当如何设定合规边界,是本节尝试探讨的问题。这一问题涉及当前实施的众多PPP项目,关乎国家推行PPP的初衷和效果以及部分地方政府及平台公司“变相融资”操作的研判。

(一)关于由社会资本承担征拆费用的合规性

根据《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金〔2016〕91号)规定,PPP项目社会资本或项目公司不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作,包括项目用地有关征拆及补偿安置和土地整理等工作。那么,如果由政府或政府指定平台公司承担上述具体工作,再由PPP项目公司或社会资本以“建设用地费用”名义出钱给政府方使用,再将有关支出纳入PPP项目总投资和政府采购,是否就合规了呢?笔者认为,由社会资本承担征拆费用不同于承担项目投资、建设和运维,需要区别看待。

第一,由社会资本承担征拆费用,融资属性较强,相关服务不属于“公共产品”。

单纯从由社会资本承担征拆费用来看,这一“服务”显然即不属于传统基础设施,也不构成公共服务。只是按传统政府投资项目模式,在编制项目可研报告时,将项目用地征拆有关费用与项目建安费用等一并作为项目投资成本。因此,从财务角度看,征拆费用支出属于项目完整投资成本的组成部分。

但从交易实质上看,先由社会资本承担征拆费用,再由社会资本从政府支付对价中收回前期支出,属于融资行为。就当前PPP口径下的“基础设施和公共服务”,社会资本的投资建设运营投入将形成具有一定功能的公共产品,产生具有公共效益的价值,再通过与政府采购交换收获投资和合理回报,这就是PPP交易实质中的“买卖(采购)关系”。而由社会资本承担征拆费用再采购,未能体现上述价值转换,更贴近“借贷关系”,而非“买卖关系”。

也正是因为这个原因,征拆费用的投资回报与建安费投资回报不应相同,笔者也注意到有部分项目已将两者区分设置回报率。而前者回报率的主要参照标准就是银行同期贷款利率。

第二,由社会资本承担征拆费用,无从安排绩效考核。

根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)规定,“双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。”在PPP“买卖关系”下,纳入PPP合作范围内的事项应具有“可用性”,即能够产生公共服务绩效,因此才可以设定相应的考核指标体系进行量化考核。

而对于由社会资本承担征拆费用一事,因项目用地征拆费用均有既定的范围和标准,支付进度由政府方主导,无法直接体现公共产品的可用性,也无从考核。在当前PPP实践中,是将其与建安费一并归入已建成项目设施或已形成“公共服务”的“公共服务绩效”考核的。而实际上,由社会资本承担征拆费用支出与项目产生的公共服务绩效优劣并无直接或必然的关系;是否由社会资本方承担征拆费用,并不必然影响社会资本方所提供公共产品的效益绩效。

第三,由社会资本承担征拆费用,无法体现相较于政府传统采购模式的优势,不利于促进公平竞争。(www.daowen.com)

《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)第8条规定,物有所值“定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等”。而相较于政府直接承担征拆费用模式,先由社会资本方承担征拆再由政府采购,在项目投资成本、运营效率等方面并不能产生较大差距,但确实可以短暂解决因政府方财力有限难以覆盖大量项目用地征拆支出而产生的资金缺口问题,但这并不是国家推行PPP模式的初衷,反而应是重点防控的风险端倪,否则易使地方政府不切实际的“大干快上”,继续增加地方债务负担。

同时,《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)第3条“合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式”规定“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。”这里的“适宜市场化”即是强调:对于纳入PPP合作范围的事项,应能够尽可能吸引各类社会资本,体现通过市场充分竞争选择的采购效果。

《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)进一步规定“积极引导各类社会资本参与。各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境”,尤其强调“不得以不合理的采购条件(包括设置过高或无关的资格条件,过高的保证金等)对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇,着力激发和促进民间投资。对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目,各级财政部门将不再安排资金和政策支持”。

而由社会资本方承担巨额征拆费用并将之作为采购条件,不能公平体现各类社会资本参与项目的竞争能力,尤其对于融资资源有限的民营资本,相较于资金充裕或融资渠道众多的国有企业而言,无疑是带有歧视性的安排,或者至少会被利用以抬高采购条件。

第四,由社会资本承担征拆费用,会影响政府与社会资本方的责任风险的分担格局。

实践中,由社会资本承担征拆费用的情形可分为两类:一类是政府或平台公司已完成了征拆,相关征拆费用已由政府支付,再由项目公司将政府方“垫付”的征拆费用“归还”政府方;另一种是项目尚未完成征拆补偿,需要项目公司按政府指令将征拆费用支付给负责征拆的政府方使用。

对于第一类情形,实际上是政府方通过项目公司抽回已支付的征拆资金,并转由社会资本方垫支,由此形成的资金占用费以投资回报的方式计入政府采购对价。此举尽管没有影响政府方承担供地责任,但将“垫支”有关投融资责任转由社会资本方承担,同时增加了基于政府采购立场的项目总投资成本。

对于第二类情形,如果项目公司未能及时到位征拆资金,在政府方没有后补资金的情况下,势必影响项目征拆,进而影响项目用地供应和项目进展。此时,项目用地未及时供应的责任转由项目公司承担。

如果在项目实施方案或合同文件中未厘清上述有关责任风险的分担,则可能导致政府方和社会资本方相互推诿,最终影响项目实施。

(二)关于PPP项目用地征拆费用分担的管控建议

鉴于在PPP项目中由社会资本方先行承担项目用地征拆费用系融资行为,建议对此实施管控,规范操作。具体如下:

首先,《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金〔2016〕91号)规定“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩”。又根据《国有土地使用权出让收支管理办法》(财综〔2006〕68号)规定,包括征拆支出在内的土地费用支出实行严格的“收支”两条线,如果项目用地为出让地且由社会资本方承担征拆费用的,未来政府用以采购PPP项目的资金来源必将与土地出让收入挂钩,这是违反当前政策的。因此,对于项目用地为出让地或拟在合作期限内转为出让地的,不应由社会资本方承担征拆费用。

其次,对于政府方以划拨方式提供项目用地的,鉴于征拆费用承担不宜列入PPP合作范围,且无法进行物有所值评价和绩效考核,建议尽量不安排由社会资本承担征拆费用,尽量由政府通过其他方式筹资解决。根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)规定,政府可通过发行地方政府债券或另行通过政府专门购买拆迁安置补偿服务的方式解决。

再次,当前多数市政基础设施项目均包含有由社会资本方承担征迁费用的安排,这是基于政府及其平台公司可用财力不足的现实性选择,但仍应规范运作,防范风险。对于已政府或平台公司支出的项目用地征迁支出,尽量不再转由项目公司“垫支”;对于PPP项目社会资本方介入后新发生的征拆费用,如果确有必要由项目公司承担的,应限于PPP项目本身供地需要,而不应包括PPP项目外的其他建设用地费用,同时应从需要社会资本方承担的绝对金额及其在项目工程投资中所占比例上应加以限制。