我国推行PPP模式的初衷是向社会资本开放部分基础设施和公共服务领域项目,通过市场手段优化基础设施和公共服务领域内的资源配置。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求推进城市建设管理创新,其中包括允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。国务院多次颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发〔2010〕13号)和《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发〔2013〕36号)等规范性文件,鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域市政公用事业和政策性住房建设领域以及社会事业领域,建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制,指出政府应集中财力建设非经营性基础设施项目,而在有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目中,要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式,吸引包括民间资本在内的社会资金,参与投资、建设和运营,强调在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。

基于此,国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)指出,要在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式,是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。在可采用政府和社会资本合作模式的项目范围上,要求围绕增加公共产品和公共服务供给进行,包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。

其实,在PPP推广之初,财政部和国家发改委就颁布奠基性规范性文件,对可适用PPP模式的项目范围基于各自职责分别作出了进一步规定。

依据财政部颁布实施的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)等规范性文件,PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,PPP示范项目应重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

国家发改委颁布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)则规定,PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。

PPP模式的适用范围限于基础设施和公共服务,即带有“公共产品”属性的项目。同时,又不能将PPP项目就与基础设施和公共服务项目画等号,换言之,不是所有基础设施和公共服务项目均适用采取PPP模式。因此,就可依法采取PPP模式的项目范围而言,在要点把握上应注意分阶段辨析,一是在性质上要求具有公共产品属性,二是在运作方式选择上采取PPP模式比较采取政府传统的直接投资模式更有效率和效益。笔者依据截至目前适用的有关规范性文件,归纳PPP模式适用项目范围的特点如下:

(一)属于公共服务领域里的项目

根据财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)规定,本办法规范对象包括中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。该办法一共明确列举了15类公共服务项目。

同年,国家发改委颁布的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)规定,各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等,切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。该通知明确列举了能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等7类基础设施领域项目。

通过比较不以难发现,国家发改委强调的基础设施领域项目都在财政部规定的公共服务领域范围之内。其原理其实也并不复杂,任何公共服务必须建立在一定的基础设施之上,基础设施与公共服务是公共产品本体之两面,前者强调资产实物状态,后者强调功能与服务状态,两者也无法单独拆分来看。比如一个道路项目,道路本身从实物上讲是作为基础设施存在,而其功能或服务为向社会大众和车辆提供通行服务,单独讲道路实物或只强调通行服务均是不全面的。

(二)项目规模较大、需求长期稳定

从前述财政部和国家发改委列举的可采取PPP模式的项目可以看出,相关项目规模较大、需求长期稳定,这也是公共服务类项目的特点。公共服务的对象是社会大众,受众广泛决定着项目投资建设规模相对于本区域内其他项目较大。同时公共服务解决的多为本区域公众长期稳定的基本需求,对应公共服务的供给也应当是长期稳定的。PPP项目原则上的合作期限应当超过十年。

如污水、垃圾处理项目就属于较为典型的关于公众长期基本需求的公共服务项目。财政部、住建部等四部委联合下发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2017〕455号)要求,对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。

(三)项目具有运营内容

《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)规定,仅涉及工程建设,无运营内容的项目,不得通过PPP模式实施。此处的运营内容要求本书其他章节已有充分表述,此不赘述。

(四)政府负有提供义务且适宜市场化的项目

PPP模式不仅有政府等公共部门的公益性诉求,还应有社会资本的盈利性诉求。因此,只强调项目属于公共服务领域是不够的,还应突出PPP项目适宜由社会资本承担的特点。(www.daowen.com)

首先,可采取PPP模式的公共服务项目应在政府供应职责范围内。公共服务事项庞杂多样,并非全部由政府负责提供,还有一些非由政府提供的公共服务项目。PPP项目为政府向社会资本提供公共服务进行采购并支付有偿对价的项目,这些项目既然不由政府负责供应,则不在PPP项目对接范围内。

其次,对于在政府供应职责范围内的公共服务项目,还应适宜向社会资本采购。政府承担供应义务的公共服务项目,有一部分涉及国家安全和公共利益,不适宜商业化运作,不适宜由社会资本承担的,只能由政府自身直接提供。这就没有了可PPP运作的基础和前提,因此应排除在PPP项目范围之外。根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)规定,对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务,以及不属于政府职责范围的服务项目,政府不得向社会力量购买。

财政部和国家发改委有关规范性文件也反复强调,PPP模式对接的项目应是政府负有提供义务且适宜市场化的项目。具体而言至少有以下几层含义:

其一,只有可以交由社会力量具体实施投资、建设或运营的公共服务项目,方可采取PPP模式实施。

其二,这类项目技术和业务模式较为成熟,价格调整机制灵活,市场化程度较高,可以承担供应工作的社会资本较多。

其三,优先鼓励由一定经营性收入的、有稳定现金流的项目采取PPP模式实施。

发改投资〔2014〕2724号文将基础设施项目划分为经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目和对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目以及没有经营收入、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目。我国PPP规范文件鼓励后两类项目采取PPP模式,对于政府付费项目按PPP模式实施管控越来越严。在推行PPP项目之初期,有大量完全依赖政府付费的PPP模式入库;到《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)颁布时,强调谨慎推行纯政府付费项目;再到《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)颁布时,要求对于财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。

(五)应当是依法通过了物有所值评价和财政承受能力论证的项目

根据我国PPP规范,必须依照法定程序通过物有所值评价和财政承受能力论证来验证采取PPP模式的必要性,具体程序前章已述及,此不赘述。

对于未通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,即便符合前述规范和政策,也不采取PPP模式实施。

(六)项目不在规定的PPP项目负面清单之内

关于可采取PPP模式实施的项目的负面清单主要有:

(1)根据《预算法》规定,不具有公益属性的商业项目,不应列入财政预算支出科目;

(2)根据《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金〔2016〕91号)规定,土地收储和前期开发不应包含在PPP项目范围内。

(3)根据《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)规定,不适宜采用PPP模式实施的项目包括不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的;其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

此外,笔者也发现,国家除鼓励具有一定经营收入的项目采取PPP模式之外,也支持存量项目进行PPP改造。国办发〔2015〕42号文指出,要积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造,争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)进一步对存量项目转PPP模式进行了全面细致的规定,要求运用PPP模式盘活基础设施存量资产、形成良性投资循环。