根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)有关规定,PPP项目合规运作应当满足以下基本要求:

(一)项目属性和合作期限合规,并依法完成项目识别论证

本项合规要求系指在PPP项目识别阶段,需要拟采取PPP模式的项目合作内容和政府与社会资本总体合作期限达到PPP规范要求,是否依法完成项目论证,具体包括:

(1)纳入PPP合作对象内的项目属于公共服务领域的公益性项目。首先,政府应当具有提供职责;其次,项目为公益属性,内容属于公共服务领域;最后,确认合作项目中不包含商业经验、土地收储及商业开发等PPP规范禁止纳入PPP项目的内容。

(2)合作期限原则上在10年以上。合作期限即政府与社会资本合作完成PPP项目投资、建设运营的期限,实务中有自签约PPP合同之日起,也有自项目开工之日起,还有自项目公司成立且与政府实施机构签署项目合同之日起。合作期限一般包含建设期和运营期。根据财政部财金〔2014〕113号文和财金〔2014〕156号所附的《PPP项目合同指南(试行)》以及发改投资〔2014〕2724号所附的《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》等文件,PPP合作期限,一般根据政府所需要的公共产品或服务的供给期间、项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点、项目资产的技术生命周期、财政承受能力、项目的投资回收期、项目设计和建设期间的长短以及现行法律法规关于项目合作期限的规定确定。就合作期限规范而言,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定的基础设施和公用事业特许经营期限最长不超过30年,可以酌情延长。在此基础上,一般项目的合作期限原则上不少于10年,含特许经营期的项目合作期限一般为20年到30年。对于已建成运营的项目,通过委托运营方式实施PPP的,合作期限不少于8年,通过委托管理合同方式实施PPP的,合作期限不少于3年。

(3)按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序。相关规范依据主要有《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知(财金〔2015〕167号)和《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金〔2015〕21号)。

PPP项目中的物有所值(Value for Money,VfM)评价目标是:相对于政府传统的由政府直接投资运营公共服务项目的方式而言,采用PPP模式是否更有效率。具体由地方各级财政部门要会同行业主管部门,基于可行性研究报告和项目实施方案,根据有关政策法规要求,开展物有所值定性评价和定量评价,并共同对物有所值评价报告进行审核。其中,定性评价重点关注项目采用PPP模式与采用政府直接投资模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断PPP模式是否降低项目全生命周期成本。

经审核未通过的,可以调整项目实施方案重新提请本级财政部门和行业主管部门审核。二次审核不能通过的,不适宜采取PPP模式实施。审核通过的,由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告,财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政部门(或PPP中心)识别和测算单个项目的财政支出责任后,汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目,进行财政承受能力评估。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。确认通过财政承受能力论证的,由财政部门出具财政承受能力论证报告审核意见。

物有所值评价和财政承受能力论证均通过后,项目实施机构应相关审核结果修改完善项目实施方案,报本级人民政府审核,经审核同意后,由项目实施机构按照政府采购管理相关规定,依法组织开展社会资本方采购工作。

(二)项目风险分配合规

PPP项目风险分配应当遵照社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险,政府承担政策、法律等风险的框架进行,具体风险细项结合项目实际情况补充完善,但不得突破上述分配原则。如果应由社会资本承担的项目投资、建设、运营风险未由社会资本承担,或后期通过签署补充协议或其他安排导致有关风险回转给政府一方,则构成违规。

对PPP项目风险分配的落实是依赖于PPP合同对相关事项权利、义务和责任的约定,因此,判断项目风险分配是否合规,除了要审查项目实施方案所作的风险分配安排之外,重点是核查PPP合同中涉及项目风险有关各方权利、义务和责任的约定。

在由政府出资代表和社会资本投资人共同合资组建PPP项目公司的情况下,落实本项合规要求时,应注意两项相关联的机制设计。

一是强调项目投资、建设、运营风险承担方的社会资本是指社会资本投资人和项目公司。这两方主体在法律上均为独立法人,能够独立承担民事责任。从本项合规要求的实质上看,应当是强调相关风险由社会资本投资人承担,社会资本投资人可以通过项目公司具体负责项目投资、建设、运营,但毕竟项目公司为新成立的公司,在资金、人力、资源上难以胜任或承担风险的能力有限,而根据《公司法》规定,社会资本投资人又仅以投资额为限对项目公司的债务承担有限责任。如此一来,如果项目公司的注册资本远远低于项目资本金,此时仅要求项目公司承担项目全部的投资、建设和运营责任,对于项目后期持续实施风险极大,通过要求社会资本投资人承担补充责任的方式进行防范是有必要的。

二是应当在项目公司层面实质上维持社会资本在项目公司中的控制地位。一方面,PPP规范要求,政府出资代表对项目公司股权出资比例不得超过49%,另一方面在项目公司决策管理机制上,也应体现社会资本投资人控制地位,涉及公共利益、公共安全的重大事项由各方一致表决同意的除外。换言之,政府出资代表在项目公司中的一票否决权不宜过多过细,应当符合与股权比例相当且维持社会资本实际控制股东地位的原则要求。

(三)按效付费机制合规

本项合规性要求建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任。

如前所述,按效付费是PPP模式的本质特征,是PPP模式区别于借贷关系即政府固定回报、政府回购、政府兜底承诺的重要因素。要实现按效付费,需要在PPP运作中至少完成下列行为:

(1)需要基于项目产出要求和标准,设置全面细致的项目产出绩效考核体系与评价机制;

(2)需要将上述项目产出绩效考核结果与PPP模式下向社会资本方支付合理回报挂钩;(www.daowen.com)

(3)前两项目内容为PPP社会资本采购的实质性内容,已经明确后,非法定事由,政府与社会资本不得再通过签署补充协议或其他方式降低考核标准,提前锁定、固化政府支出责任。实务中违规降低考核标准的行为也多种多样,有减少考核范围、减少对关键核心部分的考核评分比重、降低考核结果与付费挂钩的系数等。

(四)项目资本金安排合规

本项合规要求在适用时,需要把控的要点有二:

一是项目资本金符合国家规定比例。

根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发〔1996〕35号)规定,对各种经营性投资项目,包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目,试行资本金制度,投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。项目资本金是投资项目总投资中,项目法人除融资资金外的自有资金。

国家对项目资本金占项目总投资的比例有下限规定,作为资本金基数的总投资,为投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和,具体核定时以经批准的动态概算为依据。依据《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发〔2015〕51号)规定:城市轨道交通项目资本金比例不低于20%,港口、沿海及内河航运、机场项目资本金比例不低25%,铁路、公路项目资本金比例不低于20%。保障性住房和普通商品住房项目的资本金比例不低于20%。国发〔2015〕51号文不完全列举的其他项目的资本金比例不低于20%。城市地下综合管廊、城市停车场项目,以及经国务院批准的核电站等重大建设项目,可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。2019年11月27日,国务院再次颁布《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》(国发〔2019〕26号),将港口、沿海及内河航运项目,项目最低资本金比例由25%调整为20%。机场项目最低资本金比例维持25%不变,其他基础项目维持20%不变。同时指出,对于公路(今政府收费公路)、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目,在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下,可以适当降低项目最低资金比例,但下调不得超过5个百分点。

二是项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金。

本项合规性要求的要点有二:第一,强调系项目公司股东的自有资金作为项目资本金来源,第二,强调股东按时足额缴纳。

根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发〔1996〕35号)和《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》(国发〔2019〕26号)规定,项目资本金对投资项目来说是非债务性资金,即项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务。项目资本金由投资人一次认缴,并根据批准的建设进度在项目建设期内按比例逐年到位。

部分项目的PPP合同对项目资本金的到位安排在上述法定的在建设期内建设进度到位的框架下可作进一步细化。社会资本应按法定和约定的到位安排按时足额到位项目资本金。

(五)项目PPP合同签约主体合规

本项合规性要求强调PPP合同政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位。换言之,PPP合同政府一方签约主体要么是政府本身,要么是已经政府授权的项目实施机构。

本项合规性要求主要防范由政府或政府授权项目实施机构之外的主体签署PPP合同,尤其是地方政府融资平台公司。

需要特别说明的是,即便是项目实施机构签约,其签约行为在法律上为代理签约,签约的相关法律后果由本级政府承担。这就是为什么PPP合同要求经本级政府批准后才能生效的原因。

(六)项目入库以及信息披露合规

本项合规性要求PPP项目应按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库,及时充分披露项目信息,主动接受社会监督。需要说明的是:

(1)全国PPP综合信息平台项目库本着能进能出的原则管理。PPP项目纳入项目库,并不意味着财政部确认该项目能够完全且持续地合法合规运作。如果发现项目存在违规行为,会被要求整改、问责,以至项目出库处理。

(2)《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金〔2017〕1号)规定,依照该办法公开的PPP项目信息,可以在财政部政府和社会资本合作中心官方网站上公开查询。PPP项目政府采购信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上同步发布。

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)再次强调指出,就PPP项目,地方政府及其所属部门应当重点公开PPP项目决策主体、政府方和社会资本方信息、PPP项目内容、财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。