PPP合规运作是一项系统工作,相应的规范性不仅仅限于PPP专项规范性文件。笔者从法律专业角度,以我国截至目前已颁布的PPP专项规范性文件为核心,同时结合PPP模式推行之宏观背景和实施全流程所涉及的各相关立法规范分层次汇总整理如下:

1.PPP运作基本规范

PPP专项规范性文件在奠基层面主要有:经国务院同意,国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行以2015年第25年令联合颁发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和国务院办公厅转发的财政部、国家发改委和中国人民银行联合颁发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)。

在执行层面,财政部、国家发改委以及住建部、交通部等行业主管部门都颁布有相关专门的规范性文件。

截至目前,财政部出台的专门规范性文件涵盖PPP操作指南、PPP项目识别中的物有所值评价和财政承受能力论证指引、社会资本采购、PPP合同管理、PPP财政管理、PPP项目信息披露与项目库管理、PPP示范项目管理、PPP项目规范发展等项,主要文件包括:《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)、《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引(试行)》(财办金〔2015〕167号)、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金〔2016〕91号)、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)、《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金〔2017〕1号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)、《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》(财金〔2017〕55号)、《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)、财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)等。

国家发改委以传统基础设施为关注点,颁布了关于PPP实施导则、PPP合同、存量项目PPP改造、鼓励民间资本参与PPP项目、PPP项目融资、PPP项目推介和项目库管理、投资和建设规范管理等事项的一系列规定,主要文件包括《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、《国家发展改革委关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(发改投资〔2015〕805号)、《传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目库管理办法(试行)》、《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)、《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资〔2016〕2698号)、《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知(发改投资〔2017〕1266号)、《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》(发改投资〔2017〕2059号)、《政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引》(发改办财金〔2017〕730号)、《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资〔2019〕1098号)等。(www.daowen.com)

2.PPP运作配套规范

有关部门颁布的PPP运作有关配套规范,如国务院国有资产监督管理委员会《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)和中国资产评估协会《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》(中评协〔2016〕38号)等。

3.推广PPP模式规范

住建部、农业部、文旅部、环保部、交通部等诸多职能部门颁布的关于推广PPP模式的规范性文件,包括《国家发展改革委、财政部、水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经〔2015〕488号)、《财政部、国土资源部、住房城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、银监会关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》(财综〔2015〕15号)、《财政部、环境保护部关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建〔2015〕90号)、《交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本使用模式的实施意见》(财建〔2015〕111号)、交通部办公厅《收费公路政府和社会资本合作操作指南(试行)》(交办财审〔2015〕192号、2017年修订)、《国家发展改革委、国家林业局关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》(发改农经〔2016〕2455号)、《国家能源局关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》(国能法改〔2016〕96号)、《财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2017〕455号)、《财政部、农业部关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》(财金〔2017〕50号)、《财政部、民政部、人力资源社会保障部关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》(财金〔2017〕86号)、《文化和旅游部、财政部关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(文旅旅发〔2018〕3号)等。

笔者作为专注PPP项目业务的执业律师,一直关注和学习PPP规范性文件,前述规定的纷繁出台一度让人应接不暇。除此之外,山东、江苏、湖南、河南、四川、云南等各省、自治区、直辖市以及下属的市、区颁布的PPP有关地方性规范性文件更是多如牛毛、不可胜数。如此多的部门和地方政府在如此多的行业领域下达推广PPP模式的规范性文件,在我国立法史上都是一个现象特例。