在前述PPP交易实质下,我们再探讨法律意义上的规范运作的PPP的几个基本特征。

一是从PPP适用范围上看,应当是政府负有提供义务的公共产品,即纳入PPP项目的事项应当具有“公共产品”^[3]属性。

根据《预算法》规定,不具有公益属性的商业项目不属于各预算科目列支范围。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)规定,对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务,以及不属于政府职责范围的服务项目,政府不得向社会力量购买。财办金〔2017〕92号文进一步明确,不属于公共服务领域且政府不负有提供义务的和因涉及国家安全或重大公共利益等不适宜由社会资本承担的项目,不适宜采用PPP模式实施。因此,PPP适用对象限于政府职责范围内公共服务事项,与之相对应的商业性项目,则不应包含在PPP合作范围内。

二是项目投资建设运营由社会资本主导并承担相关风险。PPP作为替代传统政府直接投资的创新模式,其出发点之一即是向市场打开基础设施和公用事业的投资、建设和运营,发挥有投资、运营优势的社会资本的资源和长处,提升公共服务供给质量和效率。因此,PPP规则强调,由社会资本负责项目投资、建设、运营事务,即便与政府出资代表成立专门的项目公司具体承办项目,也要求维持社会资本的控股地位。政府退出微观事务,不再过多干预经济事务,而加强宏观监控和项目绩效考核。由此,在PPP运作实施过程中,如果不能保障社会资本的控制地位,项目投资建设运营实际由政府方管控,相应风险又回转至政府一方的,属于违规行为。

三是PPP模式应以运营为核心。项目运营是PPP模式不可或缺的核心环节,项目在建设期内没有付费,进入运营期才启动政府运营补贴和使用者付费程序,而且付费应当完全与运营绩效考核结果挂钩。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)明确PPP模式应当立足于项目设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期即全生命周期考量,规定的相关项目运作方式均包含运营。《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)规定,对于新申请纳入项目管理库的项目,如果仅涉及工程建设,无运营内容的,不得入库。投资和运营能力是PPP项目社会资本的核心能力。如果PPP项目没有运营期和运营内容,则无法兑现“运营补贴”,也无法实现中长期的代际平衡,更无法体现发挥企业运营管理优势并实现政企之间回归本位的分工协作。

四是强调预算管控。PPP项目必须经识别程序,通过项目识别才准许按PPP模式实施。在项目识别阶段,需要就项目实施方案反应的政府支出责任,进行物有所值评价和财政承受能力论证,并编制专门的报告提交审核批准。在获得确认和批准以后,在此基础上,再编制采购文件、PPP合同,并要求后者与实施方案中确定的政府支出责任保持一致。PPP项目签约落地后,再根据实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告确认的政府支出事项列入预算,并按程序报政府、同级人大批准。之后,在PPP履约过程中,非经法定事由,不得突破实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证确认的政府支出责任。这就是PPP项目项下政府支出的财政预算管控机制。《预算法》明确规定,政府的全部收入和支出都应当纳入预算。经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。同时,PPP规范性文件明确的PPP项目项下政府支出责任的上限为本区域一般公共预算的10%,这是PPP项目推行的“红线”,是务必遵守的硬性约束。《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)指出:建立PPP项目支出责任预警机制,对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入库;对于财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。

如果相关政府债务没有列入预算,不仅使政府在作支出安排时受限,还会构成因地方政府违法违规举债而产生的隐性债务。^[4]中共中央办公厅于2018年3月发布《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》指出,积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,坚决遏制隐性债务增量,决不允许新增各类隐性债务。(www.daowen.com)

由此,规范PPP项目项下的政府支出必须严格执行预算管控原则。

【注释】

[1]根据《有效发挥财政货币政策作用支持做好专项债券发行及项目配套融资有关工作——财政部、发展改革委、人民银行、审计署、银保监会、证监会有关负责人就中办、国办印发〈关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知〉答记者问》明确:截至2018年末,我国地方政府债务18.39万亿元,地方政府债务率(债务余额/综合财力)为76.6%。加上纳入预算管理的中央政府债务14.96万亿元,两项合计,我国政府债务33.35万亿元。

[2]此处的“服务”非《政府采购法》、《政府采购法实施条例》以及《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)中规定作为采购对象中的除工程、货物之外的具体服务事项,而是从学术探讨意义和“公共产品”语境下的广义的服务,是相对于资产而言的。PPP模式适用的基础设施和公共服务包含了资产和基于资产功能性的有关服务。

[3]按照经济学家萨缪尔森的理论研究范式,此处的公共产品参照西方经济学里的相关定义,相对于私人产品而言,指能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务,具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的基本特征。

[4]所谓隐性债务,是指政府及其部门、融资平台公司、国有企业、事业单位等以非政府债券方式举借(包括各种融资方式)的,用于公益性项目的、最终需由财政性资金偿还的债务,以及签订协议约定未来财政支出责任事项的金额。即违法违规举债、变相举债所形成的,而又没有纳入政府债务限额管理的地方政府债务。这类隐性债务无法在地方政府收支预算上反映,是地方债风险严控对象。习总书记在2017年7月召开的全国金融工作会议上,提出“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任”,同年7月召开的中央政治局会议也强调“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,有效规范地方政府举债融资,坚决遏制隐性债务增量”。