关于PPP概念、内涵、本质的学术探讨成果较多,本书系从法律关系意义上探讨PPP模式的实质。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)作为早期的且代表国务院办公厅、财政部和国家发改委一致意见的PPP专门规范性文件,对PPP的定义是“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益”。根据该定义,PPP模式最核心的法律关系是由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。

基础设施和公用事业特许经营,作为PPP模式前身和基础,其相关制度安排也有助于我们准确把握PPP的交易实质。经国务院同意,国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行以2015年第25年令联合颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定,基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。即基础设施和公用事业特许经营的核心交易内容是:社会资本通过投资建设运营基础设施和公用事业提供公共产品或公共服务,并由此获得到收益。

基于此,在我国,PPP于法律关系意义上的实质是政府与社会资本就公共服务的买卖关系,而非借贷关系。两者的核心区别在于,前者系基于特定服务内容为标的的价值与使用价值的交换,而后者是资金借用并约定到期还本付息的交易,利益回报是固定的且不考量特定标的物的质量和数量。我国推行规范PPP的首要规范即强调,PPP投资回报必须是基于公共产品的质量和数量获得,而非政府方的固定回报或兜底承诺,将规范运作PPP与政府方违规变相融资相对立。任何方式的政府方在PPP项目中的“变相融资”、“明股实债”、“固定回报”、“兜底承诺”、“政府回购”等行为,都是不符合PPP规范要求的。(www.daowen.com)

如前所述,正是因为在传统政府直接投资模式下所累积的沉重政府债务负担需要化解,才大力推行PPP模式。虽然公共产品买卖也会形成政府债务,但那是在公共产品达到一定标准和相应支付条件均满足的情况下,才基于合同约定形成的政府债务,而非基于借贷关系确定的偿还支付义务。相比较由政府融资形成的债务而言,一是要考察公共产品产出绩效,如此则项目投资建设运营的风险由社会资本承担,二是能够实现跨建设、运营期的项目全生命周期管理,相应付费期限也拉长,三是社会资本对项目的投资不是政府兜底的债务性投资,而是与项目实施风险捆绑的权益性投资。

当然需要清醒的认识到,因多年来各地依赖政府直接投资和管理基础设施和公用事业模式形成的思维惯性,基于基础设施和公用事业项目建设的融资需求仍然是不少地方政府的本能反应。规范实施的PPP项目,不回避政府融资诉求。由社会资本负责项目投融资以及在项目运营期分期按绩效考核结果付费,这本身也是一种项目融资安排。只是PPP项目不是把融资作为首要目的,其首要目的是提高公共产品供给质量和效率。