政府和社会资本合作(Public－Private Partnership,简称PPP)模式自2014年发轫以来,迅速蔓延至全国各地,尤其是中西部,入管理库项目所涉各级行政区达2550个;项目领域涉及能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个一级行业。截至2019年10月末,全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台管理库累计入库项目9440个,总计投资额高达14.4万亿元。2019年5月底,PPP管理库全部项目未来30年(2019年至2048年)的财政支出责任共计16.7万亿元。而截至2018年末,我国地方政府债务18.39万亿元^[1];又根据国家统计局公布的数据,我国2019年上半年国内生产总值45.0933万亿元。由此可见,PPP项目有关产值在我国经济总量中有举足轻重的地位,已然成为继房地产之后中国经济发展的新引擎,已经与我们的国运相关联。

截至2019年末,按累计项目数排序,管理库前五位是山东(含青岛)、河南、四川、广东、贵州,合计占入库项目总数的33%;按累计投资额排序,管理库前五位是贵州、云南、四川、浙江、河南,合计占入库项目总投资额的36.8%。PPP项目成为拉动中西部地区基础设施与公共服务投资的主流力量。可以讲,随着PPP项目落地实施,我国欠发达地区可通过补齐基础设施与公共服务短板,加快区域经济发展要素流动,打破当前基于外向型经济产生的东中西纵向区域经济发展不平衡,实现跨区域横向协调发展,最终在全国范围内扩大内需和促进供给侧改革。因此,PPP模式对我国新常态下经济换档升级的重要意义,是不言而喻的。

在笔者看来,PPP模式能够短时间内席卷中国各地方基层,几乎呈洪流之势,绝非偶然,至少是以下几项因素重合叠加的结果:

一是各地方基层基础设施和公共服务建设需求。我国经济当前已进入结构调整和换档升级的调整期,由外向型向内需型转变,随着“长江经济带”、“京津冀”、“一带一路”等跨区域性开发战略的深入实施,基础性的基础设施和公共服务项目投资建设需求是巨大而急迫的。

二是我国城镇化提质增效之需求。随着我国城镇人口多年累积增加,城镇原有基础设施和公共服务与城镇居民需求之间的矛盾越来越大,需要新增项目并改善存量项目。

三是过去单纯依赖政府供给公共产品的模式难以为继。多年来,单纯依赖政府或政府融资平台提供公共产品的模式,已累积并导致巨大的地方债务风险。政府财政资金以及融资已远不足以继续支撑前述两个大背景下的基础设施和公共服务投资。需要借助企业在投融资、运营方面的优势,从公共产品供给侧改革着手,对企业开放基础设施和公共服务领域投资。(www.daowen.com)

四是政企分开、使政府回归行政管理公共服务本位的改革需求。基础设施和公共服务投资额大、涉及公共利益,由政府持有产权并制定规则,引入企业投资建设运营,可以兼顾公共产品提供的公平与效率,一方面使政府从微观经济中抽身出来,回归行政管理本位,成为公共产品的“采购人”、“监管者”;另一方面通过市场化手段促进公共产品投融资创新和运营水平提升。以此为突破口,可以倒逼行政体制改革、财税体制改革、投融资体制改革的深入落实,促进地方融资平台公司市场化转型,最终在化解地方债风险的同时,激发出更多的市场活力。

五是基础设施和公共服务项目全生命周期管理需求。PPP模式相较于过去的EPC、BT模式,更强调项目投资、建设、运营等全生命周期由项目单位负责。由此,项目单位想获得投资回报,必须兼顾节约投资成本、提高建设质量并提高项目运营效益等多重目标。相比较过去短期的、重建设环节的投资模式,这将有力地保障项目顺利实施和实现公共利益的最大化。

但也正是因为PPP模式与地方政府经济发展需求高度契合,且能够暂时避开既有债务沉重、财力来源有限状况带来的顾虑担忧,故而存在推动起来又过快过猛过激,项目谋划失当,在项目效益预期上过于理想化,不顾PPP项目周期长、投资额大之特征,延续过去“重建设、轻运营”的旧思维,混淆公共产品与商业经营、地产开发之边界,未贯彻执行《预算法》、《政府采购法》、《招标投标法》等法律法规和固定资产投资、PPP有关规范性文件和政策规定的项目实施程序,亦未真正着眼于预算管制、项目全生命周期管理、以运营为核心和按效付费等核心诉求谨慎安排各参与方的风险分配和相应权利、责任与义务,超过“界线”、触碰“红线”、突破“底线”、罔顾“天线”的现象与问题。

有些项目假借PPP之名,行变相融资之实,如名为PPP而实为BT回购交易、融资平台代建或垫资施工总承包;有些项目虽有意通盘考虑项目投资、建设和运维,但嫌PPP项目实施程序太过繁琐复杂,将项目工程建设、融资纳入政府采购“服务”^[2],通过“融资＋总承包(即F＋EPC)”模式或者按创新的“建养一体化”模式等,将应按PPP模式实施的项目,变换称谓,规避“两评一案”、“列入中长期财政预算”等PPP项目实施有关程序。还有些项目采取一个项目部分PPP、部分BT或者部分PPP、部分EPC模式,将不同法律关系胡乱交叉掺合。还有些项目包装只着眼PPP政策,而对于实施过程中涉及的合同、担保、公司、土地和规划、建设工程管理、特许经营、招标采购、行政许可、证券基金、固定资产投资、国有资产管理以及诉讼、仲裁等有关法律法规考虑较少,违法之处较多。凡此种种乱象,不一而足。

上述行为背离PPP之理念、边界、程序、规则,使得项目贪大求快、只顾短期利益,存在大量的合规性风险,尽管完成采购并签约“落地”,但实施起来困难重重,时时处处有被问责出库、项目提前终止的风险。