社会教育最初引入中国时，便游离于以学校教育为代表的国家教育体制之外，不为官方认同，没有合法性，成为社教进一步发展的制度障碍。近代中国所谓新式学制，实际上源自域外，主要借鉴西方学校教育体系，学校教育以外广泛的社会教育，被摒弃在国家教育体制之外，没有地位和合法性。因而，所谓争取社会教育在全国学制中的合法地位，主要是如何在学制法理上处理好它与学校教育制度的纠葛关系。随着社教的进一步扩展，这一问题的严重性日渐凸显。国民党元老、社教事业的热心支持者钮永建在社教社正式成立之前的1931年4月，在国民会议以及国民党“四大”上，根据江苏教育学院的提案，“迭请大会建立民众教育成为一种正式之教育系统，俾与大中小普通专门等学校的教育系统并立”。但大会时间仓促，不及详加讨论。这似是排斥社教进入教育体系的托词。现实使钮氏与同道深感“欲期伟大之发展，端在有法定之权义，同时须建立其教育系统，推行方有实力，是殆吾社会教育社开始应办之一大事”。^[62]社教在学制上无合法性，有名无实，各方诋毁之声盈耳，“社会教育事业为浪费之事业，社会教育机关为人生养老之机关者，即此更可见社会教育之无办法，实足为其本身之致命伤”^[63]。这样，争取社教在学制中的地位，就成为社教社本身及其历届年会的重要议题。

在第一届年会上，社员钟灵秀、彭百川、顾良杰有《促成社会教育列入现行学制系统之进行程序案》的提议案。其理由：“查社会教育，应列入现行学制系统，已为我社会教育界同人及教育学者一致之主张，切望其早日实现。顾兹事体大，究应如何排列？及与系统内原定各阶段，如何联络？抑应于现行学校教育系统外，另订一独立的社会教育系统？均为重要的先决问题。主张纷歧，各方意思，以少接近之机会，致无集中之可能，亟应征求全国社会教育界及一般教育家之意见，集思广益，制成全国一致之有力方案，以期适用而利施行。”大会认为该案重要，修改上升为特别议案《征集关于学制系统上社会教育地位之方案，整理研究，以备政府采行案》，并通过。此特别议案提出了以下施行办法：第一，由理事会通函全国，征求具体方案。其征求范围如下：国内各重要社会教育机关或团体；全国有名之教育学者；现在或曾在国内社会教育机关服务人员之著有成绩或经验者；热心研究并努力赞助社会教育事业者。第二，方案之形式，大概分下列数种，由被征集人自由拟定之。将社会教育，加入现行学制系统；于学校教育系统外，另订一独立之社会教育系统（将学校教育系统与社会教育系统并列，参照苏俄现行学制系统图）；其他。第三，征求日期，以三个月为限。第四，由理事会成立社会教育系统草案整理委员会，将征得各案，整理汇编，拟成具体草案数种，限两个月完成。第五，上项草案拟成后，由理事会会同整理委员会合开联席大会，审查决定最后采用之草案，限一个月完成。第六，上项最后采用草案决定后，呈请教育部采择施行。^[64]

关于推动社会教育学制系统，至少做了以下工作：由理事会推定陈礼江（召集人）、舒新城、俞庆棠、钮永建、高阳、梁漱溟、孟宪承七人，组成学制系统整理委员会，前后共开会三次，拟订下列三项原则，公开征求全国教育界意见：“（甲）于现行学制系统之内，加入社会教育系统，彼此联络。（乙）于现行学制系统之外，另订社会教育系统，彼此并列。（丙）另创中国教育系统，包括社会教育与学校教育。”^[65]

这个问题在第二届年会上，继续受到关注。会前理事会有《请讨论社会教育系统案》的提案。决议认为：“原草案一并交社教系统整理委员会整理，并征集各方意见，呈请政府指定区域实验。”原草案是指社员梁漱溟《社会本位的教育系统草案》、蒋锡恩《修正中华民国学制系统草案》两个提案。其中，梁氏还就己案在会上做长篇专门演讲。该案基于“学校教育社会教育不可分”“教育宜放长及于成年乃至终身”“教育应尽其推进文化改造社会之功用”三个见地考虑，内容包括社会本位的教育设施和原则及该案之说明等部分，受到会内外的广泛关注。^[66]

到第三届年会时，为将梁漱溟所议方案上呈教育部，继有《再呈请教育部明令公布社会教育之系统案》的提案。大会最后决议“俟邹平等处试办有成效时，再行呈请教育部办理”^[67]，持谨慎态度。在第四届年会上，仍有《建议国民政府在修正宪法草案时明白规定社会教育之地位案》的提案。^[68]直至1939年3月，第三次全国教育会议召开之前，社教在学制系统中仍没有合法地位，以致社会教育司司长陈礼江仍在呼吁。^[69]

社会教育在学制系统中的地位问题，归根到底是如何处理社会教育与学校教育的关系。因此，总干事俞庆棠在第三届年会闭幕词上论及两者关系时说：“这固然是社员的热心赞助，同时也可以看到中国整个教育，实在显出一种方向的转变。学校教育是重要的，但大家感觉过去的学校教育，并没有走上他应走的途径，所以又想从社会教育来尝试一个新途径。我们不敢说这是中国以后教育的唯一途径，但这种方向的转变，并不是本社千余个社员所能引起，而实在是整个教育界的一个共同趋势。我们希望尽我们一点微薄的力量，来为中国教育开辟一个新的途径。”^[70](www.daowen.com)

社会教育与学校教育的关系，是近代中国教育史上的一大争议。社教社创始人之一雷沛鸿认为，社会教育自有人类以来即存在，学校教育只是教育发展到一定阶段制度化、系统化的产物。前者较后者出现早，范围广，后者仅是前者的一部分。但后者独大之后，喧宾夺主；特别是近代以来，国人引进外国教育，片面以为“学校即教育”，竟将两者对立、割裂，并在价值判断上强分尊卑：将学校教育称为“正式教育（formal education）”，学校以外的一切教育视为社会教育，称之为“非正式教育（informal education）”。^[71]这可能是导致社教在整个学制中没有法理地位的重要原因。

社会教育界虽承认学校教育与社会教育之间有区别，但反对割裂两者的关系。郑晓沧曾经指出：“中国教育为一整个的，社会教育为中国全教育之一部分。学校教育与社会教育实无分畛域，应打成一片；学校教育赖社会教育以收全功，社会教育依学校相互利用。”^[72]傅葆琛也认为，社会教育是学校教育以前、以后、同时的教育。即学校教育以外的教育。前者是有限的、有时间性，有年龄规定；后者是无限的、无时间性的，不拘年龄，富有伸缩性和适应性。社会教育可补正式学校教育之不逮，二者不但不相冲突，而且有相得益彰之效。^[73]梁漱溟更主张民众教育是中国教育界的一个新潮流。社会教育运动一天一天扩大。而旧有的学校教育同时亦呼喊着要接近社会以改进社会，“像是响应这潮流一致同趋的样子”。“通常都将民众教育归属于社会教育范围，而认后一倾向为学校教育与社会教育之融合。中国社会教育社就是应着这个潮流产生的，不过两三年便有近千数的社员，差不多各省市社教工作人员都参加。他算得国内几个较大学术团体之一，虽不如其他学术团体年历之深，但或更有声势，因他一面又近似一个社会运动的团体。”^[74]

第一届年会后，社教社便面向全国公开征集社会教育进入学制系统的方案，并广泛征求专家的意见和方法，引起舆论界关注。《时事新报》对此进行了总结性报道：“我国社会教育，近数年来，赖着提倡者的努力与时势的需要，其发展非常迅速，可是在教育系统中之地位，至今却未能确定。中国社会教育社全体社员，均觉此项问题，关系中国社教前途至巨，爰于去夏第一届年会时，聚十七省市之同志、详加讨论。复经理事会再三考虑，兼认为兹事体大，决非少数人于短时间内所能解决，故决定先推陈礼江、俞庆棠、舒新城三人为整理委员，并负责起草征稿启事，刊登国内外各处教育刊物，以期广征全国教育家意见。”^[75]

陈礼江等先后集议数次，确定原则三项，以作应征者之参考：其一，于现行学制系统之内，加入社会教育系统，彼此联络；其二，于现行学制系统之外，另订社会教育系统，彼此并列；其三，新创中国教育系统，包括社会教育与学校教育。该社第四次理事会议时，“复加推钮永建、高阳、梁漱溟、孟宪承四人为整理委员，合并以前三人，组织整理委员会，拟于五月底征求截止后，即召集全体整理委员会议，汇集各家意见，详加整理，拟成全国一致而有力量的具体方案，呈请政府采择施行。”^[76]

至于如何具体处理、调和社会教育与学校教育之间的关系，则有分歧，教育界大体有四种观点。第一，骈枝法——承认学校教育的主要地位，社会教育为辅助工具。早期平民教育属此类。第二，另立系统，与当时全国学制实即学校教育学制并行。即前述梁漱溟所提方案。该法富创造性，但因国家财力限制，难以另外专办社教。第三，学校教育兼办社会教育。这是抗战初期教育部的行政立场。第四，学校教育与社会教育合流。这是雷沛鸿在广西一直推行的做法。^[77]从终局上看，国民教育与新县制的实施，教育与“管、教、养、卫”合一，民众教育与小学教育、学校教育与社会教育合一，国民政府实际是采纳了最后一种办法。