农民对基层政权的管理其实是一种高级阶段的政治参与方式。边区成立后，基层政权作为中共构建新民主主义政治的重要内容。新式乡村政权的确立使得传统乡村权力结构得以发生巨大转变，新型的乡村权威也得以树立，从而奠定了农民参与乡村政权管理的基础。边区农民享有参政议政的权利，同时有机会成为乡村政权干部，使得农民实现真正意义上的当家做主。

首先，建立农民政权组织，树立新的乡村政治权威。如前所述，传统乡村权力结构的核心由地主、士绅控制，农民阶级属于被统治的阶层。乡村民众在传统乡村政治权力结构中受压制的从属地位，自然导致农民的政治默然。中共为了打破传统乡村政治格局、唤醒农民参政意识，从而建立新民主主义政治制度，实行有利于广大民众的民主政治。中共颇为重视乡村民主争取的建设，并将乡村政权的效能作为衡量乡村政权、乡村民众组织、新民主主义政策是否代表人民大众的标准。1942年至1943年期间，边区政府先后颁布关于参议会、政府组织的条例，其中规定乡级参议会、乡政府是乡村政权基本组织形式。1946年，边区行政村有4852 个、自然村18730 个，乡村干部约有23000 人。^[77]乡村干部基本都是出身于贫农家庭，且在乡村中是能力突出的“积极分子”。农民正是出于对这些乡村干部政治身份、个人能力的综合考量而推选在乡村政权中任职。虽然抗战时期基于统一战线的政治立场，开明地主、乡绅也被纳入乡村政权团结对象的行列，但是贫雇农身份的乡村干部始终在乡村政权中占据绝对主导地位。

其次，边区农民的比例得到保障，农民政治地位得到提升。边区政府颇为重视农民的参政议政权，且从法律政策层确保农民的政治地位。1938年的首次普选过程中，曲子、延长四县的选举统计结果显示，县级参议会议员中，贫农、中农所占比例分别为65%、25%，也就是说农民议员在参议会中的比例占绝对主导地位。“三三制”政权的实行，是建立在边区乡村政权统一战线的基础上，农民阶级始终占据着对乡村政权的主导权。1941年，边区各级参议员的选举结果中，农民阶级仍然占了很大比例。例如米脂县的228 名参议会成员中，贫农、中农、地主、富农的比例分别为57%、13.2%、1.7%、4.4%。此外，经过改选的21 个县21 名县政府委员中，雇农、中农、贫农、富农、地主所占比例分别为3.8%、38%、30%、15.2%、9%。1942年，边区政府委员会会议决定按照边区选举条例改选乡村参议员以实现“三三制”在乡级的充分实现。经过改选后的11 个县的乡级参议员代表中，农民阶级比例也仍占重要比例。其中10 个县中，雇农、佃农、贫农、中 农、富 农 所 占 比 例 分 别 为 4.09%、1.86%、67.19%、21.39%、3.89%；六个乡级政府的委员中，雇农、贫农、中农、富农所占比例为5.13%、64.37%、22.59%、2.98%。^[78]总而言之，农民在县乡级参议会、政府代表中所占比例占主体，这便保证了农民在基层政权中的主导地位，同时也保护了农民的政治权益。

最后，边区注重加强农民干部队伍的自身建设。延安时期，中共的政权重心就在乡村。因此，培养边区乡村干部始终是中共领导下的边区基层政权建设的重要内容。由于边区乡村干部基本都是农民出身，文化教育水平不高，乡级干部基本都是文盲，只能靠乡村文书了解中共以及边区政府的政策。还有不少乡村干部无法正确理解党的政策，从而导致其领导能力受阻。有些乡村干部自己感慨：“我也不识字，工作也未做好。”还有部分乡村干部因简单粗暴的工作作风导致干群关系不和。在此背景下，中共先后做出关于党内教育的决议，制定相关措施改善其管理能力与综合素质，或是组织干部训练班，或是派出工作组指导乡村干部具体工作，长此以往，边区乡村政权的模范乡村干部层出不穷，例如延安地区的乡长李丕义兢兢业业，被群众称赞从不耍私情，且始终与群众连在一起，成为边区乡政工作人员中的模范。

一是参与党群组织。延安时期，中共秉承群众路线的方针，在建设边区乡村政权的过程中广泛组织起乡村民众网络，动员群众积极投身到政治参与中。

首先，动员乡村民众参与到政党组织中。农民加入中共党组织属于高级形式的政治参与。中共成立初期大多以知识分子为主要成员。土地革命时期，随着党的工作重心的转移，党员队伍的成分也逐渐转向以工农分子为主。延安时期，为了巩固党组织建设，中共中央于1938年做出《关于大量发展党员的决议》，其中明确指出要“十百倍的发展党员”。在此背景下，边区各阶层积极入党。农民阶级作为中共的天然同盟军，是入党的优先群体。截至1945年，边区中共党员40000 余人，其中雇农、贫农、中农、富农分别占6.2%、63%、18%、1.9%。^[79]由此可以看出农民阶级在中共党员数量中占有明显优势，是中共开展边区政权建设的主要依靠力量。乡村民众入党成为获得参政权利的重要渠道。

其次，动员乡村民众参与群众组织。践行群众路线的中共一向注重群众组织的组建。边区乡村的群众组织成为中共团结民众、建设新型乡村政权的重要方式。这些组织施行民主集中制，有着统一的群众团体纲领，还有条理的组织系统，最重要的是有着广泛的群众基础。(www.daowen.com)

二是参与政权监督。参与监督政府机关以及工作干部也同样是政治参与的形式。对政权的监督是边区农民提升参政意识的重要途径与标志。

第一，完善参议会监督制。边区农民通过当选参议员实现对各级参议会、政府机构乃至村民大会、党员干部的监督权利。边区成立后，完善了苏区时期的参议会监察制，将其作为边区政府的监督机构。县以上的参议会皆有常驻议员，主要职责为监督政府及其工作人员的工作情况。具体而言，各级参议会对同级政府有监督、弹劾以及咨询权。由于边区参议会成员中绝大多数的农民成分，从而保障了农民阶级对政权的有力监督作用。陕甘宁边区乃至其他中共革命根据地关于参议会的资料皆表明，参议会的监督权很好地制约了政府行为。有农民议员感慨：“我们这些农民还能批评各级政府的干部，大家都接受，真是开天辟地没有见过的事。”抗战时期，边区召开的三次参议会中，以农民阶级为主体的参议员共提出1000 多项提案，推动政府工作。^[80]

第二，实行经常性的工作检查制。边区政府将检查工作视为民主管理的重要方式，其实质是乡村民众对政府机构及其工作人员的监督形式。各级政府开展常规性工作报告制，同时行使批评与自我批评相结合的制度，以此保障群众监督的有效性与全面性。各级政府及其工作人员既要接受来自群众的意见与建议，还要向群众汇报其工作进展，工作人员则要自觉进行自我批评。边区各级政府的领导干部还须亲自听取乡级政府的工作汇报以及当地民众对政府的反映。边区主席林伯渠以身作则，参加延安南关乡的选民大会，听取乡政府的工作进展以及当地民众对本乡政府乃至边区政府的意见。陇东分区的马锡五专员则到三十里铺动员当地村民深入检查当地县、乡级政府的工作，引导民众实现其民主监督权。边区第三次普选活动过程中，陇东分区高迎区群众批评当地乡级政府没能彻底执行土地政策；延安川口地区的农民指责当地政府对小学教育关心力度不够；镇原地区农民建议当地政府加紧督促妇女放足。面对乡村民众的这些意见，当地政府基本都是立马接受，“并且很快地改正了这些缺点”。第三届参议会正式召开前，参与普选的乡村群众提出的21000 多条意见，政府已经解决了17000 多条。^[81]

第三，颁布正式的监督法令。仅仅依靠工作制度上的监督仍不完善，还须有法律制度来确保群众对边区政策的监督，即“人可以幸逃法网，但不能逃出人民的视线”。边区政府积极动员乡村民众通过检举、揭发政府机构以及领导干部的违法行为以及不良作风，并明文规定人民群众有控告检举公务人员非法行为的正当权利；基层政权及其政务人员在接收到民众向上一级政权的控告书时，不得阻拦或置之不理。此外，各级政府都设有专门的意见箱，以便群众直接投诉。边区相关法令政策对民众监督权的保障，促使民众不断增强其监督意识，注重通过监督政权的方式实现其政治权利。1945年，清涧解家沟的区长在接到群众举报乡村干部贪污粮食的举报信息后，并未及时处置，反而包庇贪污的乡村干部、合伙打击揭发人。于是，乡村民众联合清涧县委员，罢免了该区以及贪污粮食的乡村干部职务。^[82]

边区乡村政治权力结构变革的重要结果便是农民在政治上的“翻身”，史无前例地投身到政治参与的行列中，并在其中占据绝对性的主导地位。因此，乡村民众通过政治参与树立了权利意识。中共领导下的边区政权其实就是乡村政权，因为边区境内基本都是乡村，所以农民阶级成为边区政权的核心依靠力量。边区开展的各种民主政治活动旨在把边区农民从封建思想的束缚中解放出来。民众通过政治选举活动，意识到自己不仅可以选举别人，还可以被选举成为众人的代表，更重要的是他们自己所选出的政权，代表的就是农民阶级的集体意志，掌握的是为农民利益表达的政治话语权。此外，这些由农民亲自选出的参议会代表，行使着监督政权及政务人员的政治职责，如果这些代表在任职期间没有始终代表群众利益，那么他们将会被改选或者罢免。边区乡村民众通过种种民主政治实践活动，逐步具备了“主人翁”的权利意识，即政治权利面前，人人平等，政治权利并非权贵特权，农民阶级同样可以拥有政治权利。因此新民主主义政权下的边区民众，在政治上翻身之后，自然促进了整个农民阶级政治素养的提高、政治参与热情的高涨。边区乡村民众逐渐具备的现代政治权利意识又在很大程度上推动了边区乡村社会文化的现代化发展。