中共领导下的陕甘宁边区政权属于新民主主义政治范畴。毛泽东进一步指出，新民主主义政治的实质是授权给农民。^[63]其内容包括政治、经济以及文化上的民主。其中政治民主是经济、文化民主的保障；经济、文化民主是政治民主的内容。民主政治不仅是政府为人民大众服务，更重要的在于人民大众能够运用民主管理、创造自己的生活。^[64]换而言之，中共所倡导的新民主主义政治的实质便是引导人民大众自觉行使民主权利、保证人民群众享有民主管理权利。

政治民主是边区新民主主义政治建设的核心内容。中共在边区的政权实质是乡村政权。这一时期，中共政党力量成为边区乡村权力结构的领导核心，具体到实际生活中的乡村，乡村党组织、乡村政府、参议会、乡村群众团体等民意机构，取代了传统乡村社会中的以乡绅为领导核心的权力结构。

中共在边区建设的乡村政权主要包括乡级参议会、政府以及村级领导机构。尽管边区没有乡级司法机构，但有专门进行仲裁调解的司法辅助机构。

1.乡参议会

乡参议会作为边区乡村政权的立法机关，同样还是权力机关、民意机关。边区民众通过参议会行使民主权利参与政治以实现乡村参议会民意机关的作用；参议会代表民众选举乡级政府，以体现参议会权力机关的职能。关于乡参议会的职能，边区参议会的规定如下：

资料来源：陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》（第一辑），第30页。

2.乡村政府机关

延安时期，乡村政权机构作为边区最基层的组织，与乡村民众联系最为紧密。边区政府将乡分为甲乙丙三个等级，其最大人口数量分别是1500 人、1000 人、1000 人；其最大面积分别为10 里、20 里、30 里。^[65](www.daowen.com)

边区乡村政权的主要职责表现为以下几点：一是实行边区政府颁布的纲领、政策以及法令；二是维护乡村社会秩序，“使乡民过上安居乐业的生活”；三是动员民众参加抗战，拥军优属；四是从政治、经济、文化、社会等方面建设乡村，促进乡村全面发展。^[66]关于乡政府内部组织，主要包括乡政府委员会、乡长、行政村主任、自然村村长。其中乡长以及乡政府委员会由乡参议会选举产生；行政村村长由乡长委任，并须经乡参议会通过；自然村村长由村民大会选举，且须每半年重新选举一次。此外，村长任职期间，如出现不称职行为，可由村民大会及时进行改选，或者由上级政府直接罢免。乡政府作为边区乡村政权的最高权力机关，还负责筹建政治、经济、文化、社会等各方面的乡村级委员会或临时委员会。委员会成员一般由不超过五人，或是来自乡村民众中的优秀积极分子，或是由上级政府直接聘用。^[67]1943年，边区政府开始执行精兵简政的政策。在此背景下，边区乡级政府的各个委员会也进行了调整。这一时期，乡村政府主要由乡长、文书以及自卫军连长组成。其中自卫军属于乡村群众团体组织，还是重要的乡村政权机构。由于乡村领导者的文化教育水平普遍低下，可以说只有乡长常驻办公。因此，边区政府专门在乡村政府中安排了有文化程度的乡文书一职，旨在协助乡村干部，共同协作，加强乡村政权的执行能力。

边区的正规司法机构只设置在县一级，而在乡村，则是成立司法调解组织，即乡人民仲裁委员会，是乡级政府的重要组成部分。作为司法辅助机构的人民仲裁委员会承担起过去宗族、乡绅传统的民事纷争调节功能。司法委员会成为边区乡村社会中的权威仲裁组织，该组织的工作方式便是坚持群众路线，深入并依靠乡村大众；其调解方式除了乡村政府调解外，还有群众团体的调解。关于乡村司法调解组织的人员构成，边区政府有专门的法律规定：民事、刑事纠纷一般由乡村群众组织、乡村政府组织联合组成诉讼调解委员会，其中乡长承担乡村主任的角色。如若调解失败，则由案件当事人起诉。^[68]其调解过程不得妨害当事人的自愿原则。且司法组织成员不得越权。1939年，边区出台关于规范司法干部的条例中明确规定，区乡政府在乡村社会扩大基层民主便是边区实现政治民主的首要选择。其内容主要包括民主选举、监督、管理以及决策。

区乡政府干部在开展乡村民事、刑事调解的过程中，首先需要征求双方当事人的认同。若是双方不服从调解，工作人员则不得擅自越权处置，且须由当事人亲自向司法机构起诉。^[69]可以说，乡人民仲裁委员会成为客观调解乡村群众司法纠纷的重要工作机构。

关于乡村的党组织，则成为乡村社会的重要权力领导核心。乡级党组织作为中共的基层组织机构，是中共政策深入广大乡村群众的重要组织。因此乡村党组织的建设成为中共在边区乡村进行政权建设的重要内容。

边区乡村党组织的成员不能少于三名党员。村级党组织的一般形式为党小组或党支部，其领导成员须具备坚定的政治立场以及过硬的工作能力。党组织下设负责军事、宣传、农会等工作委员会，其中支部常务委员会负责日常管理工作。乡村党组织负责领导并动员乡村群众积极参与乡村政治：通过参加乡级选举推选出群众自己信赖的乡政府领导干部；通过行使对乡级政府的监管职能实现对乡村政权的管理权。

边区成立初期颁布的《中共陕甘宁边区委员会》条例中，明确规定乡级党组织的改选活动周期为三个月，由党员大会统一选举；乡村党组织的候选人数一般在5—13 人之间；常规性会议周期一般在10 天左右。延安时期，乡村党组织一方面通过加强党内教育的方式巩固组织自身建设；另一方面则是通过统一领导乡村政府以及群众来推动乡村社会的发展。

乡村群众团体在边区乡村政权中，也同样发挥着重要作用。乡村群众团体的存在正是中共得以在边区广大乡村扎根的主要原因。延安时期，农会、变工队、合作社等涉及民众各个方面的群众团体遍布乡村。其中妇女、青年、农民委员会等组织都有其独立的组织系统。边区民众“至少每人加入一种组织”。^[70]名目众多的群众组织，难免存在有名无实的情况。对此，边区党委对乡村群众团体进行整合，其中将乡村的经济、教育组织作为群众团里的主要力量，还将抗战时期建立的各种乡级救国会、工会、农会取消。经过整合后的乡村群众团体成为动员广大民众开展民主政治、大生产运动、接受文化教育、拥军优属等促进乡村社会发展的基层民众组织。而乡村群众组织的发展为群众参与乡村民主政治奠定了基础。