计划生育政策是从我国社会主义初级阶段的国情出发制定的基本国策，从20世纪50年代开始支持群众避孕节育到1978年3月计划生育以法律形式载入我国宪法，再到2013年放开“单独二孩”以及2015年全面放开“二孩”，我国计划生育工作在近65年的发展历程中，经历了多年探索和数次调整。

1.鼓励生育的时期（1949—1954年）

宣传特点：“人多是好事”“英雄母亲”

新中国成立初期，刚告别战乱，人民的生活环境开始趋于安定，生活水平也有了显著提高。这一时期，我国的医疗卫生工作得到一定的发展，孕产妇和婴幼儿死亡率已经明显降低。但是，受“多子多福”“养儿防老”等传统观念的影响，广大人民群众从根本上还是接受“发展以人力资源适应社会生产力水平需要”的观念，党和政府顺应当时的社会发展趋势，出台了鼓励多生育的行政、经济等措施，使得人口自然增长率迅速上升，我国进入了1949年以来的第一个人口增长高峰。这一时期的人口快速增长对常年战争导致人口锐减的现实国情有着修复意义。

2.人口控制的提出（1953—1961年）

宣传特点：“一个家庭有两个孩子最理想”“生得少一些，生得迟一些”“一儿一女一枝花，多儿多女累死妈”

这一时期，节制生育的思想和主张已经开始形成和提出。主要原因有两个，一是国家经济社会发展要求控制人口过快增长。第一次全国人口普查（1953年）结果显示全中国人口总数突破6亿，已达60193万人，其中大陆人口58060万人。过高的人口基数和过快的增长速度引起了党、政府和部分专家学者对人口问题的关注。二是人民群众开始对节育有了需求。随着新中国第一部《婚姻法》的实施，妇女们开始追求婚姻的自主和男女的平等，迫切希望参与到学习和工作中。但对于已婚妇女，家庭养育子女的重任和学习工作难以兼顾。随着人民群众文化水平的提高，城市居民中对节育的需求愈加迫切。

面对人口过快增长的现实情况和人民群众的需求，党和政府开始支持群众节育。首先在城市和人口较多的部分农村开始倡导／施行节制生育的政策，适当控制人口自然增长率，并开始在政策和舆论宣传上主张晚婚晚育。1953年国家卫生部发布了《避孕与人工流产法》、1955年中共中央发出了《关于控制人口的指示》，1957年毛泽东提出了“人类要控制自己，做到有计划地增长”，1957年马寅初发表了“新人口论”，提出了“中国人口增长过快”的命题，据此提出了“控制人口数量，提高人口质量”的新主张。

在这一阶段，虽然国家和政府采取了一定措施来控制人口增长，但受三年自然灾害的冲击和“大跃进”运动中片面强调“人多力量大”的影响，各项节制生育的政策制度并未得到落实，相关的人口研究和宣传活动被迫停止，广大群众的生育依旧处于自然状态。

3.计划生育的前奏（1962—1970年）

宣传特点：“一个不少、两个正好、三个多了”“做好计划生育，领导是关键，基层领导是关键的关键”

因为“三年自然灾害”等带来的实际生活困难问题，这一时期人口开始出现补偿性生育。第二次全国人口普查（1964年）数据显示，全国人口总数已达72307万人，其中大陆人口达69458万人，接近7亿，人口的过快增长再一次引起了党和政府重视。1962年，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》。1963年，中共中央批转了国务院在第二次城市工作会议上的决定，提出“中央和地方都要成立计划生育委员会，具体领导这方面的工作”。

在这一时期，国家和政府开始建立执行计划生育工作的专职机构，对计划生育工作开始实施组织领导。1964年1月，国务院成立计划生育委员会，由卫生部妇幼卫生司负责计划生育技术指导工作。此后大多数省和直辖市先后成立了计划生育委员会或计划生育领导小组，并配置了专职工作人员；一些地区、市、县也开始设计划生育机构，配置工作人员。5月，国务院批准成立了科学技术委员会计划生育专业组，负责组织协调全国的计划生育科学研究工作。

1963年，在国务院召开的全国第二次城市工作会议上，积极开展计划生育成为本次会议的主要内容之一，明确了以城市为重点的计划生育工作将逐步开展。尽管如此，当时我国绝大部分人口在农村，除了个别地区外，农村地区基本都没有开展计划生育工作，人口出生率依旧快速增长。因此，毛泽东曾经多次提出：“计划生育必须在抓城市的同时，以抓农村为重点。”这一时期的计划生育工作，开始从只提倡自愿节育逐步发展为提倡“有计划地生育”。

但随后“文化大革命”开始了。计划生育工作在此期间遭受了严重阻碍，很多工作都不得不中断。1966—1971年期间，我国人口增长迅猛，每年净增2000万以上，形成了第二次人口增长高峰。

4.计划生育政策的萌芽（1971—1978年）

宣传特点：“晚、稀、少”“人类要控制自己，做到有计划地增长”“由点到面，分批推开”

1970年6月，周恩来指出：“连人口增加都计划不了，还搞什么国家计划！”“计划生育属于国家计划范围，不是卫生问题，而是计划问题。”在周恩来的指示下，人口增长指标被纳入国民经济与发展指标。1971年，《国务院发卫生部、商业部、燃化部“关于做好计划生育工作的报告”》（国发〔1971〕51号）提出：“计划生育，是毛主席提倡多年的一件重要事情，各级领导同志必须认真对待。除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，都要加强对这项工作的领导”。1973年12月，第一次全国计划生育汇报会上提出了“晚、稀、少”的政策。1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》中第五十三条规定“国家提倡和推行计划生育”，这是计划生育第一次以法律形式载入我国宪法。

在这一时期，广大农村地区开始普遍推行计划生育。党中央提出“在城乡人民中大力宣传和提倡计划生育，使晚婚和计划生育变成城乡广大群众的自觉行动”。各省、直辖市开始将农村列为计划生育工作重点，同时避孕药具也重点供应农村。以“赤脚医生”、妇女主任等为主的农村基层计划生育工作队伍逐渐形成。

与此同时，与人口问题、计划生育等相关的科学研究也开始有了发展。在各省、直辖市陆续出现了各种人口理论学习班，一些高等院校、中共党校、社科院也开始设立人口研究机构，并且广泛开展了关于人口理论的宣传教育。(www.daowen.com)

5.一孩政策的出台（1979—1991年）

宣传特点：“晚婚、晚育、少生、优生”“提倡和鼓励一对夫妇只生一个孩子”“实施计划生育，贯彻基本国策”“见证怀孕，持证生育”

1979年，第五届全国人民代表大会第二次会议提出，“鼓励一对夫妇只生育一个孩子”。从此，独生子女政策正式登上历史舞台，并施行了30余年。1980年9月，第五届全国人民代表大会第三次会议通过的《婚姻法》中第十二条规定：夫妻双方都有实行计划生育的义务。1980年9月25日，中共中央发表的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》中提出：控制我国人口增长，“解决这一问题的最有效办法，就是实现国务院的号召，每对夫妇只生育一个孩子”。

图3　20世纪80年代的计划生育宣传口号。图片来源于网络。

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1981年全国人大五届四次会议通过的《政府工作报告》中把中国的人口政策概括为“限制人口的数量，提高人口的素质”，明确了计划生育工作的范围，提出“晚婚、晚育、少生、优生”，取代了20世纪70年代“晚、稀、少”的提法。1982年9月，中共第十二次全国代表大会将“计划生育”确定为基本国策。

与此同时，我国逐渐建立健全了计划生育组织管理体系，包括各级计划生育行政管理机构、计划生育事业机构和人口科研机构，建立了计划生育协会组织。各地计划生育管理条例也相继出台，计划生育政策逐步完善，计划生育工作体制日趋健全。国家和政府对计划生育工作干部加强了培训，同时加大了在群众间的宣传力度，如1990年的春晚小品《超生游击队》就生动地演绎了这一时期计划生育工作的特点。在这一时期，我国计划生育工作成效显著，人口数量得到了有效控制。

6.计划生育的转变（1992—2002年）

宣传特点：“坚持‘三不变’，落实‘三为主’，推广‘三结合’，实现‘两个转变’”“婚育新风进万家”“开展计划生育优质服务”

1996年，李鹏在中央计划生育工作会议上提出，“坚持‘三个不变’，落实‘三为主’，推广‘三结合’，实现‘两个转变’的工作方针”。“三不变”，即现行计划生育政策不变、既定的人口控制目标不变、党政一把手亲自抓负总责不变；“三为主”，即以宣传教育为主、避孕为主、经常性工作；“三结合”，即把计划生育工作与发展经济、帮助农民勤劳致富奔小康、建设文明幸福家庭相结合；“两个转变”，指实现计划生育工作思路和工作方法的两个转变，即由孤立地就计划生育抓计划生育向与经济社会发展紧密结合，采取综合措施解决人口问题转变；由以社会制约为主向逐步建立利益导向和社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变。

2000年3月2日，中共中央、国务院做出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，提出“计划生育是我们必须长期坚持的基本国策”。在实现了人口再生产类型的转变之后，人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平，提高出生人口素质”。

这一时期，计划生育在宣传教育层面表现为开始在全国推动“婚育新风进万家”活动，提倡建设新型生育文化，宣传科学、文明、进步的生育观念。同时，优质服务成为这一时期计划生育工作的核心内容，提出坚持以人为本、以人的全面发展为中心，以群众的需求为出发点，以稳定低生育水平、提高人口素质为目标，围绕生育、节育、不育开展优质服务，合理地利用和配置社会资源，以适应市场的发展和群众的需求，全面提高计划生育服务质量，促进人口和社会的全面发展。在农村，实行计划生育村民自治成为农村计划生育工作的重点，通过开展计划生育村民自治，发扬计划生育民主，树立以人为本的新理念。改变以往依靠行政力量强制推行计划生育的管理模式，实行计划生育社区管理，推行计划生育优质服务，树立了变“管理”为“服务”的全新工作理念。

7.计划生育的调整（2002年至今）

宣传特点：“双独二胎”“单独二胎”“全面放开二孩”

在平稳度过20世纪90年代我国第三次生育高峰之后，从2002年起，计划生育政策开始出现调整。2002年施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》中第十八条规定：“符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”20世纪末，山东、四川等27个省份开始实行“双独二胎”政策；2002年湖北、甘肃、内蒙古三省区开始实行“双独二胎”政策；最后一个仍未实行“双独二胎”政策的河南省在2011年也开始实行该政策。2003年3月，经第十届全国人大第一次会议决定，在国务院行政管理体制和机构改革中，国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，继续执行国家人口和计划生育政策的刚性任务。

2006年12月17日，中共中央、国务院发布《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》。这是在1991年《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》和2000年《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》之后，中共中央、国务院对计划生育工作做出的第三个重要决定。时任国家人口计生委主任张维庆提到：“《决定》是指导新时期人口和计划生育工作的纲领性文件，标志着中国人口和计划生育工作进入稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段。”

2013年3月，国家人口和计划生育委员会与卫生部合并组建国家卫生和计划生育委员会。同年11月，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。

2015年10月，十八届五中全会决定，全面放开二孩政策。至此，实施了30多年的“独生子女”政策正式宣布终结。2018年3月，国家卫生和计划生育委员会更名为国家卫生健康委员会。