1980年是美国大选年。每逢大选年，美国党派斗争就更形激烈。在40年代末50年代初，对华政策曾是两党政策斗争的一个焦点。共和党攻击民主党杜鲁门政府对中国共产党人“手软”，猖獗一时的“麦卡锡主义”就曾拿对华政策大做文章。在中美正式建交，而美国又与台湾保持着非官方关系的情况下，美国对华政策呈现出比以往更加复杂的情形。美国对华政策又将要一次一次地经受大选政治的考验。

《与台湾关系法》并不能使一些保守的亲台议员满足。他们警惕地注视着，行政当局会不会再牺牲台湾的利益来对中国表示友好。1979年8月蒙代尔副总统访华时，他在广州讲到，美国政府可能终止5个与台湾的商业协定，而代之以非官方的安排。国会立即作出反应，批评行政当局背弃以前所说的在美台断交后除了《共同防御条约》以外其余所有的美台之间的条约、协定将继续有效的承诺。为了回应国会的批评，行政当局担保说，政府“没有一项改变或结束现在与台湾所有的条约和协定的政策”，政府将“根据情况的要求……并以个案处理的原则”，处理每一项协定，并保证“就此事与国会保持密切的合作”。助理国务卿霍尔布鲁克在1980年6月11日在众议院外交事务委员会作证时又保证说，行政当局“没有一项改变或终止美台之间所有的条约和协定的政策。每一项协定将斟酌利弊，并以个案处理的方式来加以考虑”。⁽¹⁾

卡特政府遵照在建交谈判中的承诺，在1979年没有与台湾达成新的武器交易。但1979年7月，国防部告诉国会，正有价值2.4亿美元的武器，主要是飞机和导弹，在向台湾交付。1979年美国对台交付的武器（包括通过政府渠道和商业渠道的）共达近8亿美元。⁽²⁾但1980年一开始，新的军售也就开始了。1月3日，美国国务院发言人在记者招待会上宣布，美国政府将向台湾出售2.8亿美元的武器，包括一些型号的防空导弹、反坦克导弹以及电子识别和控制系统。当然，台湾所要求的比这些多得多，包括了高性能的FX系列战斗机等。⁽³⁾卡特政府提前一天将这一消息通知了国会，这又引起议员们的不满。有些亲台议员则认为，政府藐视了《与台湾关系法》给予国会的权利，即由行政当局和国会共同决定该向台湾出售什么武器。行政当局认为《与台湾关系法》没有这样要求政府，政府的做法符合一切出售武器的法律依据。行政当局和国会几乎争论了半年，6月上旬，参议院外交关系委员会的7名成员致函卡特总统，要求政府同意美国公司开始与台湾商谈向台湾出售FX系列战斗机的问题。几天后，政府同意了这一要求。⁽⁴⁾

台湾问题由于选举政治而变得更加复杂。共和党总统候选人里根多年来一直是共和党保守派的领袖，他和高华德一直是台湾在美国政界的最热情的支持者。在1976年他争取共和党候选人提名时，就以反对美中关系正常化作为他的政纲之一。他很少出国旅行，但他在1978年4月准备竞选时却把台湾之行当作一次重要的访问。他在台湾会见了当局领导人，包括蒋经国。他在台北的一次午餐会上说：“我很难相信，任何信仰个人自由和自决的敏感的美国人会对他的政府放弃一个盟友无动于衷。”他对美国切断与台湾的外交关系极为不满，认为美国领导人，尤其是民主党人，忽视和放弃了太多的美国盟友，而他们乃是美国安全之所系。在1980年竞选初期，里根比任何候选人都更使劲攻击卡特的对华政策，并称：“如果当选，我比世界上任何事情都更想发出的一个信息是，不会再有台湾，不会再有越南，美国政府不会再出卖朋友和盟友了。”他在几次讲话中都提到，如果他当选，他将支持重建与台湾的“官方关系”，他还继续称台湾为“中华民国”。⁽⁵⁾到5月，里根稍微改变了一点调子，他说，如果他当选，就会把“非官方的”美国在台湾协会改为“官方性质的联络处”，他将使美台之间的关系回到政府与政府之间的关系。⁽⁶⁾此外，里根也不同意卡特所宣布的向台湾出售经过选择的有限的防御性武器的立场，他认为美国应该能够向台湾出售台湾所需要的所有武器。⁽⁷⁾

中国政府表示了反对美国继续向台湾出售武器的严正立场。1月5日《人民日报》载文指出，这一行动是在终止美台官方一切关系，美台《共同防御条约》已于1980年1月1日废除的情况下采取的，中国政府反对美国政府的这一立场。中国政府尤其反对一些国会议员提出的向台湾出售FX系列战斗机，因为这些战斗机将加强台湾的进攻性能力，可以有效覆盖大陆的沿海地区。中国政府警告说，此事果真发生，中国政府将作出反应，将两国关系从大使级降为代办级。⁽⁸⁾

中国政府密切注视着美国大选中出现的种种可能导致中美关系倒退的言论和行动。6月14日，《人民日报》发表《倒车开不得》的社论，对上述里根的讲话提出严厉批评，指出：“如果按照里根声称的政策，美国和台湾建立‘官方关系’，这就意味着中美两国关系正常化的原则基础被彻底破坏，中美关系将倒退到两国人民都不愿看到的状态。至于那种主张恢复美国在台湾驻军、恢复美台‘共同防御条约’的荒谬言论，那更是对中国内政明目张胆的干涉。”⁽⁹⁾

美国国会中的有识之士同样反对在中美关系上走回头路。参议院民主党领袖伯德6月14日在记者招待会上说，改变美中实现正常化的方针“将是我们要仔细考虑的一个非常、非常严重的问题”。7月8日，伯德在访华期间在北京的记者招待会上说，经过3届总统确定下来的加强美中友好合作关系的进程不可改变，要使时钟倒转是办不到的。⁽¹⁰⁾当记者问到美国向台湾出售FX战斗机的问题时，伯德说，美国还没有作出向台湾出售这种战斗机的决定，事实上，连将来是否制造这种战斗机，还没有作出决定。即使有朝一日美国总统向国会提出这样的建议，国会不仅有责任研究这一建议，而且有权否决任何这样的交易。伯德表示，他要把中国方面对此事的关注转达给总统和国会。他在回国后向国会提出的一份访华报告中也说：“此刻采取任何倒退的步骤都是大错特错的。”⁽¹¹⁾

1980年5—6月间，美国参众两院举行《与台湾关系法》立法后第一年中的执行情况听证会。6月11日，助理国务卿霍尔布鲁克在众议院外事委员会作证。他说，《与台湾关系法》这样的立法在美国外交中是前所未有的，这是一种“独一无二的关系”，是一种“全新的基础”。根据国家审计署官员的独立观察，美台之间的“非官方系统运转非常之好”，“美国在台湾协会在过去一年中被证明是有效率的”，甚至台湾当局也认为，在美台断交之后“美国与台湾人民之间的实质性关系没有受到损害”，而且“台湾海峡的紧张程度是三十年来最低的”。⁽¹²⁾

里根的对外政策首席顾问理查德·艾伦一再为里根的对华政策言论辩解。他在6月20日说，里根认为美中存在着共同利益，不想采取将会损害美中关系的行动。但他想研究一下使同台湾的关系具有一种官方性质的可能性。这与重建关系不同，与两个中国的政策也有些不同。7月10日和15日，他又两次辩解说，如果里根当选，他不会改变目前的美中关系和美台关系，将加深同中国的关系，但同时也将关心台湾的安全。⁽¹³⁾在里根的共和党总统候选人的身份确定以后，艾伦更感到，如果里根要想在大选中获胜，必须向共和党的主流靠拢，而不能再走极端了。因为里根发表的言论已经被认为离开了从尼克松到卡特两党在对华政策上的共识。8月初，艾伦建议里根要与他最初发表的关于对华政策的极端的竞选言论拉开距离，并派布什访华，向中国领导人进行解释。由于布什曾任驻华联络处主任，与中国领导人有着良好的关系，他相信布什之行将能消除里根那些言论的负面影响。里根要布什向北京转达他的强硬的信息：他不会为了得到新朋友而丢弃老朋友，他可以放弃与台湾重建外交关系的主张，但他将显示美国对台湾的友谊。⁽¹⁴⁾

就在布什启程前往中国之前，8月16日在洛杉矶的一次记者招待会上有记者问到，共和党是否还倾向于与台湾建立政府与政府之间的关系。布什没有回答这个问题，而让里根回答。里根说，他将与北京保持完全的外交关系，同时，将把与台湾的“非官方的”美国在台湾协会变为美国政府的运作，他将在台湾建立官方的联络处，虽然这并不意味着外交承认。布什站在那里一言不发。记者招待会结束后，布什立即要曾在驻华联络处工作过的前中央情报局官员李洁明给华盛顿中国大使馆打电话，希望中国政府不要批评里根的这番言论，他希望中国政府睁一眼，闭一眼，否则就会给他的中国之行蒙上阴影。

但对里根的这种言论中国政府是不能置若罔闻的。就在布什到达北京的前一天，8月19日，《人民日报》发表题为《不要错打算盘》的评论员文章，指出，里根在5—6月间发表了关于美台关系的许多言论，后来，他的外交政策顾问公开声明，里根没有提出过“要开倒车或承认台湾之类的建议”，还说，如里根当选总统，“我们与中国目前的关系状况不会有任何变化”。但里根在8月16日的讲话中“力图使人们相信，同台湾建立‘官方关系’是可以与‘继续保持与中华人民共和国的友好关系’并行不悖的。这完全是欺人之谈……在中美建交后的今天，如果美国同台湾恢复所谓‘官方关系’，实际上就是使早已破产的制造‘两个中国’的图谋复活，这就根本破坏了中美关系正常化的原则基础，必然要影响到中美两国关系的正常化，这是显而易见的”。文章批评里根“不识时务”，“干涉中国内政”，“而且也将损害美国本身利益”。文章最后警告说：“历史已经证明，搞‘两个中国’是决计不能得逞的，今天谁要想使时针倒转，都将证明是错打了算盘。”⁽¹⁵⁾

8月20日至23日，布什和里根的两位对外政策顾问艾伦和李洁明访问中国。21日，黄华会见了布什一行。黄华指出，“任何从中美关系现状倒退的言行，都将损害建立中美关系的政治基础，损害中美两国人民的根本利益”。布什说，“我们同现政府一样，怀有强烈愿望加强并继续改善同中国的关系”，里根既不打算重建与台湾的外交关系，也不想承认两个中国政府。22日，邓小平会见了布什一行。布什向邓小平保证，里根将继续改善与中国的关系，他没有想在台湾问题上倒转时针。他又解释说，里根对台湾的老朋友怀有强烈的感情。艾伦觉得布什说得还不够清楚，又插话说，中国政府要习惯于美国在其朋友圈子中给台湾一个较高的地位。邓小平对里根在竞选中的言论给予了严厉的批评，说：(www.daowen.com)

我们对里根先生最近一个时期发表的一些政见和共和党的执政纲领感到不安。不管你们哪个党执政，都涉及到中美关系是停滞、前进还是后退这样一个根本性的问题。我们历来阐述的观点是，中美关系是全球战略的一个重要组成部分，这是一个关键性的问题，其他问题不能代替。

他请布什向里根转达中国政府的四点正式立场：

（1）中国政府希望中美关系发展，不应该停滞，更不应该后退。任何从中美建交公报后退的言论和行动，中国政府都坚决反对。（2）不管美国1980年大选后哪一个党执政，中国政府评价和判断美国政府的战略决策和对外政策都将把对中国的政策视为最重要的标志之一，因为这是一个全球战略的问题，不是一个局部性的问题。（3）如果共和党竞选纲领中对中国政策部分（其中包括对台湾的政策）和里根先生最近发表的有关言论真的付诸实施的话，这只能导致中美关系的后退，连停滞都不可能。（4）如果以为中国有求于美国，以致一旦美国共和党竞选纲领中的对华政策和里根先生发表的有关言论成为美国政府政策付诸实行，中国也只好吞下，别无选择，那完全是妄想。这不只是对共和党执政而言，即使民主党这样搞，也一样。因为这是一个很严肃的问题，所以，我把话说清楚，把这几点写成文字交给你，请转告里根先生。⁽¹⁶⁾

邓小平的这番话把中国政府的立场表达得十分清楚，既表明了中国政府重视中美关系，又表明中国绝对不会拿原则作交换，美国方面是不应该有任何误解的。他处理问题的方式（把主张写下来交给布什）也表明了他对事件的极端重视。有的美国学者把这次会见称作是“一次紧张得令人眩晕、冷若冰霜的会见”。⁽¹⁷⁾

在布什一行回国途中，艾伦和李洁明为里根起草了一项声明，其中表示，他不打算颠覆或与中国重新谈判美国承认中国的条件。他们希望台湾问题不要成为秋季选举中的关键问题。但里根拒绝作出这样的声明。布什私下劝说里根，艾伦也与里根进行单独交谈，警告他，在大选中要让台湾问题消失。于是里根自己起草了一项声明。

8月25日，里根和布什在洛杉矶举行记者招待会，里根宣读了一项对华关系五项原则的声明。他一方面表示，“美中关系无论对中国的利益还是对美国的利益来说，都是重要的”，美国“将同该地区的所有国家合作和磋商，共同坚决对付威胁该地区和平与稳定的侵略和谋求霸权的行径”；另一方面又表示，美台关系将依照《与台湾关系法》得到发展，“不允许任何外国在我们保护美国利益和执行我国法律时进行干涉”。他还说：

虽然我觉得［中美关系］正常化本身是一个合理的政策选择，但正常化的一个条件应当是保留在台湾的联络处，其地位等同于我们早先在北京建立的联络处。我不想像卡特那样假装，我们现在与台湾的关系是非官方的……不允许我们的代表以公平和有尊严的方式会见台湾的官员是荒谬的，也不是《与台湾关系法》所要求的。⁽¹⁸⁾

在布什访问之后里根又一次作出这样的表态，这不能不令中国政府愤慨。中国立即对里根的这个新的讲话作出反应。8月28日，《人民日报》评论员文章的标题就点了里根的大名：《里根想把中美关系引向哪里》。文章指出，《与台湾关系法》是美国的国内立法，不能作为处理中美关系的法律基础；而里根的主张，“已经比《与台湾关系法》走得更远。里根坚持要恢复美国同台湾的‘官方关系’。允许台湾‘官员’可以在美国政府机构内同美国当局进行官方接触。这决不是什么‘语义学’的问题，而是公开鼓吹搞‘两个中国’。里根的错误主张如果付诸实施，必然导致中美关系的大倒退”。同日，李先念副总理在北京发表谈话指出，里根最近发表的关于美台关系的言论违背中美建交公报的精神，鼓吹搞“两个中国”或“一个半中国”，是中国政府和人民绝对不能接受的。他还指出，中国同美国发展关系，不仅仅是从中国的利益出发，而且是从中美两国人民的共同利益和全球战略出发的。他强调，处理中美关系必须以中美建交公报为依据，而不应该以所谓《与台湾关系法》为依据。他希望中美关系不要停滞，更不要倒退，而应该继续发展。⁽¹⁹⁾

里根在对华政策上的不负责任的言论也引起卡特政府的不安。8月25日当天，蒙代尔发表讲话，反对在对华政策上倒拨时针。驻华大使伍德科克则一直忧心忡忡地注视着里根在对华政策上的言论。8月26日，他在北京举行的记者招待会上指出：“与中国关系的正常化是3届政府，包括民主党和共和党政府所追求的目标。这种关系现在在顺利发展，并且是互利的。损害这种精心缔造的关系是在一个危险的时刻严重削弱美国的国际地位。”⁽²⁰⁾8月26日，美国国务院发言人在新闻发布会上重申，美国承认中华人民共和国政府是“中国惟一合法政府”，美国同台湾之间的关系是“非官方的、非政府的”关系。他指责里根的建议将使目前已存在的关系复杂化。⁽²¹⁾面对国内和中国的一片反对声浪，里根尽管打心眼里对台湾情有独钟，也不得不暂时有所收敛。

但卡特政府在大选年中也在台湾问题上向保守势力作了让步，除了上述售台武器之外，台湾的北美事务协调委员会人员享受外交豁免权问题又是一例。10月2日，美国在台湾协会与台湾的北美事务协调委员会签署了一项协议，其中规定，双方派驻对方的机构和人员享受外交特权和豁免权。本来这两个机构是非官方机构，授予外交豁免权是政府行为，这两个机构是没有权力签订这样的协议的，签订这样的协议本身就已经超越了它们各自的权限。再者，这两个机构和人员是处理商务、文化等非官方事务的，他们不是外交人员，当然也就不享受外交豁免权。在《与台湾关系法》的制定过程中，关于双方人员享受的特权问题在国会中曾引起辩论。起先国务院提出的《台湾授权法案》没有明确规定双方机构和人员享有何种豁免权的问题。在参议院外交委员会的辩论过程中，议员们对这个问题持有不同意见。⁽²²⁾最后在《与台湾关系法》中也只是含混地规定：“在台湾给予协会及其有关人员类似的特权与豁免时，兹授权总统对台湾机构及其有关人员给予为有效执行其职务所必须的特权与豁免。”⁽²³⁾现在这个协定的签订实际上使这两个机构的人员享受了外交人员所享受的待遇，使这两个机构带有了某种官方色彩。难怪台湾当局欣喜地宣传说，这项协议规定双方人员享受的特权，“相当于一般外交人员所享受的范围”，在非官方机构之间作出这样的安排，“在国际上也绝无仅有”。当新华社记者询问此事时，美国国务院官员回答说，美国政府“很清楚这是一项什么样的协议”，它“对此没有表示反对”。⁽²⁴⁾

一个中国的原则，美国同台湾只有民间的商务和文化关系，而没有外交关系，这是中美建交时两国达成的共识，是中美关系正常化的基础。对于上述破坏中美建交基础的协定，中国政府当然不能置若罔闻。中国外交部美大司司长韩叙和中国驻美大使馆公使林兆南曾分别就此在北京和华盛顿向美方提出交涉。但美国国务院发言人却说，这是一件“小事”，并不违背中美建交公报精神，表示“拒绝”中国方面的“指责”。10月9日，《人民日报》以“不明智的行动”为题发表评论员文章，谴责美国政府这种违背公认的国际法准则和违反中美建交公报的协议，指出，中国人民对中美两国的友好关系是重视的，但是，中国人民决不会牺牲原则，容忍美国任何方面搞“两个中国”的活动。⁽²⁵⁾10月15日，外交部副部长章文晋约见美国大使伍德科克，就美台之间的上述协议向美方正式提交了抗议照会。