中美关系正常化是历史的必然，是两国关系发展水到渠成的结果。但最后的谈判确实又有相当的戏剧性。卡特政府既瞒着国会，更对盟国和台湾保密，在某种程度上甚至瞒着国务院。除了直接进行谈判的伍德科克和芮效俭，只有总统、布热津斯基、欧森柏等少数几个人知道谈判最后几天的进展情况，知道中美双方将于何时宣布建交的消息。⁽¹⁰¹⁾12月15日，在中美建交的消息公布之前数小时，白宫和国务院忙着与有关方面打招呼。卡特总统本人给日本首相和一些盟国领导人打了电话，还告诉了尼克松和福特。尼克松极为兴奋。

12月15日晚（北京时间），美国驻台湾“大使”安克志接到国务院通知，要他在“大使馆”等待消息。午夜时分，他收到了中美建交公报和美国政府声明的传真，国务院并指示他在建交公报发表之前两小时通知蒋经国。他强烈要求立即通知蒋经国。国务院同意了，但不准蒋经国在公报正式公布之前公开这个消息，而只能让极少数他的亲信知道。凌晨2时许，安克志驱车直奔蒋的官邸。2时30分，安克志向蒋通报了中美即将建交的消息，蒋经国极为震惊。安克志走后，他立即召集“行政院长”孙运璇、“外交部长”沈昌焕及其他数名高级官员紧急磋商。8时，国民党中央委员会召开紧急会议。10时，也就是在中美建交公报正式公布之时，蒋经国发表声明，呼吁台湾人“共渡此一难关”。但他的声明中没有使用“抗议”一类字眼，显然是要为美台断交之后的关系留有余地。⁽¹⁰²⁾台湾“外长”沈昌焕立即“引咎辞职”。消息传出，台湾发生了抗议示威游行，人群聚集在美国“大使馆”、美军俱乐部和“大使”官邸前，向美国政府表示抗议，有人还焚烧了美国国旗和汽车。

12月18日，沈剑虹去国务院见霍尔布鲁克。他质问说，美国政府以前一再保证，美国在作出最后决定之前将同台湾商量，美国为什么违反诺言？霍尔布鲁克只是解释说，伍德科克在北京的谈判进行得太快，来不及与台湾方面商量。沈剑虹后来在回忆录中说：“我甚至没有看到霍尔布鲁克脸上有一丝一毫的遗憾的表示”。霍尔布鲁克至少告诉他，副国务卿克里斯托弗将于27日至29日访问台北，商谈1979年以后的美台新关系。

在华盛顿，台湾驻美“大使馆”立即进行各种“善后”工作。按照国际惯例，在一个国家政权更迭时，新的大使馆理所当然继承以前大使馆的一切财产。为了不让中华人民共和国即将建立的大使馆取得台湾“大使馆”在华盛顿的财产，台湾当局决定转移这些财产。12月18日，沈剑虹邀集了一些律师和朋友会商，最后决定把所有财产，包括双橡树的“大使”官邸、马萨诸塞大街上的“大使馆”等，都转移给一个叫做“自由中国之友协会”的组织，亲台的高华德参议员和科克兰律师是这个组织的两主席。22日，转移财产的文件递交到了哥伦比亚特区政府。29日，沈剑虹无可奈何地离开华盛顿回台湾。⁽¹⁰³⁾12月31日，台湾驻美“大使馆”降旗，台湾“外交部”宣布同美国断交，美国与台湾的官方关系由此正式结束。一些台湾驻美“使馆”人员起劲地到各地组织反对美国政府的示威，其中有一人被美国政府宣布为不受欢迎的人而被驱逐出境。⁽¹⁰⁴⁾

12月27日，克里斯托弗一行抵台北。美国代表团在机场遭到显然受到政府鼓动的游行者的袭击，他们包围车队，投掷鸡蛋、西红柿、烂泥，有人甚至爬到汽车上进行威胁。克里斯托弗与安克志均略受玻璃碎片割伤。美国国务院对此提出强烈抗议，霍尔布鲁克破例出席当天例行的记者招待会，要台湾当局对美国代表团安全“负完全责任”。28日晨，蒋经国接见美国代表团，对机场示威事件表示遗憾，并保证代表团在台期间的安全。⁽¹⁰⁵⁾

28日，美台双方开始谈判，双方立场严重对立。克里斯托弗提出美国的四点立场：第一，美国政府拟维持除《共同防御条约》之外的所有其他条约，卡特总统将在年底颁发行政命令通知联邦政府各机构，继续履行这些条约和协定；⁽¹⁰⁶⁾第二，美台双边关系维持至1979年2月底；第三，美国拟依据其国内法律设立一新机构处理双边的新关系；第三，建议成立一工作小组，研究未来新机构和其他安排。在为时一天半的谈判中，台湾立场集中在要求美方承认台湾当局在台、澎、金、马地区的“法理”与“事实”的存在及法律地位。美方自然不能同意这一要求，指出，美国业已承认中华人民共和国为中国惟一合法政府，对台湾任何方式的承认都是违反卡特总统的政策的。29日，蒋经国再次接见代表团，他提出台湾方面的五项原则：第一，美国应对伤害台湾后果负责；第二，继续承认台湾的“法律地位和国际人格”；第三，重申对台湾安全的保证；第四，继续向台湾提供防卫性武器；第五，双方互设“政府间之代表机构”。这次谈判达成的惟一协议是，双方各成立一个工作小组，在华盛顿继续谈判。⁽¹⁰⁷⁾

12月30日，即在美台断交的前一天，卡特总统发布行政命令，其中说：“政府各部门和机构在解释所有美国的法律、规定或命令中，提到任何其他国家、政府和类似实体的条款以及应用这些法律、规定或命令时，应把台湾包括在内”；将有一个法人形式的非官方机构来代表美国人民的利益，这一机构的名称不久将公布；美国和台湾之间的现有的国际协议和安排继续有效，从1979年1月1日起，将由各部门和机构根据它们的条款并通过这一机构加以实施和执行；他将要求国会制定有关美国人民同台湾人民之间的关系的法律。⁽¹⁰⁸⁾这个行政命令本身是自相矛盾的。一方面，它只承认美国人民与台湾人民之间的民间关系，这是对蒋经国提出的互设“政府间代表机构”的反驳；另一方面，命令又把台湾当作类似国家的政治实体看待。

从1979年1月到2月26日，美台之间在华盛顿举行了3个回合共17次正式会谈。台方的主要谈判代表是“外交部”政务次长杨西昆，美方的主要谈判代表是负责东亚事务的助理国务卿帮办沙利文。双方的主要分歧仍在于：台方坚持未来双方关系必须具有“官方的性质”，必须是政府与政府间的交往，拒绝以双方的非官方机构来处理未来关系。美方坚持中美建交公报的立场，美台关系必须建立在非官方、非政府的基础之上。具体说来，就是双方未来新机构的性质、名称、有关人员的特权、是否享有外交豁免权等问题。台方建议新机构名称中应带有“代表团”（Mission）或“局”（Bureau）一类字样，遭美方拒绝。1月10日，美方通知台方，美国未来在台湾的非官方机构名称为American Institute in Taiwan。美国起先将其译为“美洲在台湾协会”。后经台湾方面一再交涉，遂将译名改为“美国在台湾协会”。该协会总部设在华盛顿，它与国务院有契约关系，国务院向它布置任务，同时提供相应的经费。美国政府各部门与台湾当局的交涉均经由这一机构实施，其性质是非营利的民间组织。美国政府要求台湾当局成立相应机构。⁽¹⁰⁹⁾

按照美国在台协会的注册文件，该协会的宗旨在于“从事慈善、教育及科学活动，并推广此类活动”。这些活动包括四个方面：第一，“使美国人民及台湾人民在没有正式代表或外交关系的情况下，维持商业、文化或其他关系”；第二，“代表美国及其人民进行及执行对台湾人民的计划、交易及其他关系的利益”；第三，“使国际协定及安排在符合上述第一、二项的情况下执行”；第四，“代表美国人民履行原由政府履行的职责”。⁽¹¹⁰⁾可见，美国在台湾协会履行的是大使馆的部分职责。

在华盛顿的谈判中，台湾方面起先坚持蒋经国上述五项原则，力图使未来的机构具有官方或准官方的性质，它们起先想用“中华民国在美国协会”这样的名称，遭美方拒绝。美国反对使用任何带有“中国”、“中国的”、“中华民国”这一类字眼，甚至反对使用“台湾”一词，因为这可能产生“一中一台”的问题。双方反复辩驳，谈判一度僵持。在几个星期的僵局之后，美国向台湾方面发出最后通牒，要求台湾方面2月10日前设立非政府机构，否则就完全断绝与台湾的关系。⁽¹¹¹⁾沙利文在参议院外委会作证时也说，如果美台双方迟迟未能就继续维持非官方关系达成协议，美国准备2月10日至15日间撤退原驻台北“使馆”人员，并在3月1日终止所有“使领馆”业务。美方并将此紧急计划通知了杨西昆。⁽¹¹²⁾这时，美方谈判者之一、中美建交前任国务院“中华民国科”科长的费浩伟私下建议台湾方面使用“北美事务协会或委员会”一类名称。台湾于是提出以“北美事务协调办事处”（Coordination Office of North American Affairs）作为台湾驻美机构名称。美方不同意在名称中使用Office一词。2月7日，台湾当局终于同意在“行政院”内设立北美事务协调委员会（Coordination Council of North American Affairs）作为美国在台湾协会之对等机构。关于双方机构的“官方性质”，最后同意，美方把它解释成完全是民间的，但台湾要怎样解释美国就睁一眼闭一眼。⁽¹¹³⁾

2月15日，台湾当局正式宣布北美事务协调委员会成立。蒋经国发表谈话解释这一决定，他说：“为了重建中美两国间的新关系，我国已决定设立新的机构……由于现实的需要，我们不得不以‘打落牙齿和血吞’的坚忍勇敢，来处理当前变局”。蒋经国这里说的倒是实话。20多年来，台湾当局的存在本身都有赖于美国的支持和扶植，台湾经济的发展又有赖于美国的援助和对美经贸关系，台湾有求于美国之处甚多；台湾也可以和美国讨价还价，但最后还是要听美国的。⁽¹¹⁴⁾新闻局在宣布这一消息时还强调，美台关系“具官方性质”，美国国务院对此未予反驳。当然，在谈判过程中，美方也不是没有作出一点让步。比如，台湾在美国原有“大使馆”1处，“总领馆”或“领事馆”14处，谈判开始时，美方仅同意台湾在美国4个地方设立机构，经双方多次交涉，美方才同意增至8处。⁽¹¹⁵⁾

对卡特政府来说，比调整与台湾关系更难的是处理与国会的关系。与一个国家建交或断交是行政当局权力范围之内的事。中美关系正常化不必经国会批准。但在此问题上，在三件事情上国会手中握有大权。第一，美国驻外大使必须经参议院听证确认，美国首任驻华大使当然也不例外。卡特总统已任命伍德科克为首任大使，伍德科克的听证会将是参议员们发表意见的一个好机会。不仅如此，参议员们还有权推迟听证会，或者不批准对他的任命，那就会使刚刚建立的中美关系陷入危机。第二，美国政府在发表建交公报的同时发表的声明中已经说到，美国政府将调整法律与规定，以便在没有政府代表和外交关系的情况下，保持与台湾人民的商务、文化及其他非政府关系。行政当局将要提出的新的法律和将要成立的机构必须经由国会认可。第三，中美建交后，自然会达成一系列的条约和协定，用来推进两国之间的经济、文化和其他双边关系，行政当局将要求国会批准这些条约和协定，尤其是对中国的最惠国待遇每年都须经国会审议。⁽¹¹⁶⁾这就给了国会许多可以就对华关系发表意见，甚至作出决定的机会。

早在1978年5月布热津斯基访华后，美国参议院预感到中美关系的发展势头，为了防止行政当局不与国会商议就在对华政策方面采取什么步骤，参议院于7月提出了《国际安全援助法》修正案，或曰《多尔—斯通修正案》。该修正案要求，“影响（美台）共同防御条约继续有效的任何政策改变都须事先经过参议院与行政当局的磋商”。该修正案以94票对0票获得通过，并于9月26日由卡特总统签署成为法律。此后不久，高华德与24名议员又提出一项议案，要求总统未经与参议院商量并征得参议院同意，不得单方面采取任何行动废止和影响美台之间和其他防御条约。⁽¹¹⁷⁾中美关系正常化谈判在最后阶段进展迅速，绝大多数国会议员虽对此都多少有思想准备，但建交消息对他们仍然显得突然。当时国会已经休会，议员们都已回到各自家乡，准备过圣诞节了。12月15日当天，白宫打电话到一些议员家乡，请他们赶回华盛顿，卡特才将数小时后他将发表中美建交公报的消息告诉他们，而绝大多数议员则是同一般公众一起在电视上和广播中才得知这一消息的。许多议员感到受到了忽视和轻慢。

在美国国会中，真正反对中美建交的议员是少数，绝大多数议员都认为，自从尼克松1972年访华后中美关系正常化就是美国对华政策的目标。但不少议员对卡特政府的一些做法感到不满。连一些民主党议员，如参议院外交委员会亚太小组主席格伦也说，在卡特总统上电视前一小时才通知几个议员这种做法，似乎称不上磋商。众议院外事委员会主席扎布罗基和该委员会亚太事务小组主席沃尔夫在12月19日还致函卡特总统，在支持对华关系正常化的同时，对他不履行《多尔—斯通修正案》表示强烈不满。信中说，“毫无疑问，把如此重要的决定在公开宣布之前不到三小时才通知（国会）是怎么也算不上磋商的”。至于那些本来十分亲台的议员，更是起劲地反对正常化，尤其是反对废止美台《共同防御条约》。高华德称，在终止美台条约问题上，“总统不仅违反了法律，而且他藐视宪法，公然对抗国会”，因为国会本来已经通过了修正案，美国与台湾的条约有任何改变都要事先与国会磋商。⁽¹¹⁸⁾

12月22日，高华德和其他25名参众议员对卡特总统和万斯国务卿提出起诉。他们指控卡特和万斯违反法律，藐视成规，在结束与台湾的条约时没有给国会以投票表决的机会。高华德指出：“正如总统本人不能废除一项法律一样，他也不能废除条约，条约本身也是法律。他应该征求国会，至少是参议院的同意才能废除它。”白宫的辩护律师的立场是：首先，废止条约的权力来自宪法规定的总统权威和责任——处理国家的外交和执行法律，总统是美国联邦政府在国际关系中的惟一代表；其次，在制定条约时参议院有权提供建议，予以认可，但条约一经制定，实施条约的条款，包括与条约有效期有关的条款的问题就是宪法赋予总统的职权了，因此，卡特总统有权废止美台《共同防御条约》；再次，该条约规定，任一缔约方须在条约终止前一年通知对方，其中并没有提到参议院和国会，没有提到在通知对方时要征得立法部门的同意。因此这个条约的终止是完全按照条约规定行事的。白宫还从美国一些法律权威所写的法律论著中引经据典，总的意思是说，参议院的权力是批准条约，而无权对总统实施条约说三道四；总统有权终止条约，事先就终止条约通知国会不是总统的宪法义务。白宫还援引了美国历史上12起由总统废止条约的先例，说明这在历史上是有先例可循的。⁽¹¹⁹⁾1979年年底，最高法院驳回了高华德等的诉状，这场闹剧才算收场。

总之，在中美建交的联合公报宣布后，美国政府采取了三管齐下的措施善后与台湾的关系。第一，除了美台《共同防御条约》从1980年1月1日起将予以终止外，继续执行美台之间的其余59个条约和协定；第二，国务院的律师会同其他政府部门的法律顾问立即着手就调整美国与台湾的关系拟订一项新的法案；第三，成立了美国在台湾协会，并于1月16日将其作为一个民间团体在哥伦比亚特区予以注册。协会的总部将设在华盛顿，在台北设主要办事处，在高雄设分部。

1月26日，国务院向国会提交了一份《台湾授权法案》，法案共分三部分。第一部分规定，“美国的任何法律、规定和命令中凡涉及外国（foreign country），国（nation），国家（state），政府（government），或类似实体者……应包括台湾的人民在内”。这就是说，美国的法律和条约像以前一样继续适用于在台湾的人民。为了避免“两个中国”和“一中一台”之嫌，法案中在提到台湾时，没有再用“政府”或“当局”的称呼，也不用“台湾人民”（people of Taiwan），而是坚持使用“在台湾的人民”（people on Taiwan）。“台湾将保留这种资格，它可以参加在其他情况下需要得到承认或保持外交关系才能参加的计划。”美国各政府部门将通过非官方团体“美国在台湾协会”来实施同“在台湾的人民”的各种项目、交易和其他关系。第二部分规定了美国政府部门与美国在台湾协会之间的关系，诸如政府部门可向协会出售、出租或出借资产，可接受协会服务，可允许本部门的雇员离开本部门在一定时期内到协会工作，协会享有免税待遇等等。第三部分规定由国务卿向协会拨款。总的说来，法案主要是关于美国在台湾协会的技术性的规定，完全没有涉及台湾的安全问题。⁽¹²⁰⁾

这一提案与一些国会议员的想法大相径庭。他们倾向于通过立法来修改卡特政府的对华政策，尤其是加强对台湾的关注。针对这种情绪，卡特总统在1979年1月26日的记者招待会上说，国务院提交给国会的这个法案为保持美国与“在台湾的人民”的贸易和文化关系提供了一个“良好的基础”。他估计到国会议员对这个法案可能的不满，预先警告说：对于国会提出的任何与中美建交公报相矛盾或违反建交公报的立法他都不能批准。⁽¹²¹⁾卡特的这一警告使一些议员反感。行政当局还示意，国会应该在3月1日之前完成关于台湾的立法，否则美台关系的继续就没有法律基础了。这就是说，留给国会的时间只有一个月稍多。这更使一些国会议员感到恼火。用扎布罗基的话说，他们是在行政当局强加给他们的最后期限的“枪口下”工作的。⁽¹²²⁾一些议员与政府的对立情绪十分强烈。

1979年1月15日，美国第96届国会开幕。在头几天里，参众两院就提出了十几个与台湾有关的议案，旨在保留和挽救美国与台湾的外交和防务关系。例如，民主党参议员理查德·斯通和共和党参议员罗伯特·多尔的议案要求给予台湾驻华盛顿的联络机构的人员以外交特权和豁免权，并防止台湾被从国际机构中驱逐出去。民主党参议员迪康西尼等的议案要求政府承诺，“如果台湾政府和人民遭到中华人民共和国的侵略，美国将防卫和保卫台湾”。丹佛斯等16个议员的议案要求“表达美国对于台湾人民安全的持续关切”，并提出一旦发生对台湾武力攻击时美国应终止与中国的外交与商业关系，向台湾提供防卫所需的军事援助，向联合国安理会提起“中国侵略台湾案”，并采取其他措施。但也不是所有议案都是反对行政部门的，肯尼迪与克兰斯顿和其他25个议员的议案就与政府的立场接近。他们要求，确认美国继续对和平解决台湾问题感兴趣；继续向台湾出售防御性武器；如发生对台湾的和平、繁荣和福祉的威胁时行政部门要及时与国会商量。⁽¹²³⁾

2月5日、6日、7日、8日、21日、22日，参议院外交委员会对国务院提交的《台湾授权法案》举行听证会。委员会15名成员中，民主党9人，共和党6人，一般说来，这个比例有利于通过一项与行政部门意见比较一致的立法。外委会主席是爱达荷州民主党资深参议员丘奇。他与卡特虽同属一党，但两人却又是政治竞争者，1976年，丘奇曾在总统提名中击败卡特，也被认为是1980年可能再次角逐民主党总统提名的人选。外委会另一资深成员为纽约州共和党人贾维茨，他在国会中颇有影响，在共和党内口碑颇佳，对台湾安全问题很感兴趣，曾两次访问台湾，对台湾的“经济奇迹”有深刻印象。在听证会中作证的各方面证人共25名，包括国会中的亲台的极右派共和党参议员高华德、多尔、赫尔姆斯，自由派议员肯尼迪和克兰斯顿，中间派议员迪康西尼、丹佛斯；行政官员中有：国防部长布朗，副国务卿克里斯托弗，国务院法律顾问韩塞尔，负责行政事务的助理国务卿汤姆斯，美国驻台末任大使安克志；学者中有：极亲台的乔治城大学战略与国际中心教授克莱因⁽¹²⁴⁾，与台湾颇有瓜葛的宾夕法尼亚州立大学政治学教授张旭成（华裔）⁽¹²⁵⁾，斯坦福大学国际法教授李浩（华裔），极亲台的南卡罗来纳大学教授沃克，著名中国学家、布鲁金斯学会研究员鲍大可，史瓦斯摩学院政治学教授李侃如，加州大学伯克利分校政治学教授斯卡拉皮诺，退休外交官、威尔逊国际学者中心的高立夫（曾任国务院中国科科长，1961年至1965年任美国驻台“使团”副团长）；工商界人士有：台北美侨商会会长派克，美台经济协会会长、前财政部长大卫·肯尼迪，还有已退休的曾于1974年至1977年任美军协防台湾司令的海军中将斯奈德。另外，参谋长联席会议主席琼斯、助理国务卿帮办沙利文、助理国防部部长帮办阿马科斯特等也在秘密听证会中提供了证词。

2月5日参议院外委会的听证会是中美建交公报发表以后国会的第一次听证会。会议由外委会主席丘奇主持。会场座无虚席，各报社和电台均派人出席，美国三大电视网派出了摄像人员和记者，公共电视网还实况转播了整个过程。这与平常有的听证会冷冷清清，甚至证人数目超过旁听者的情况大不相同。

丘奇的开幕词语调是温和的。他肯定中美关系正常化是“期待已久的事”，受到了从新西兰到日本的美国所有的朋友和盟友的欢迎。他同时也提出，行政当局提交的法案“令人遗憾地不够全面”，“美国必须重视台湾人民的安全和福祉”，尤其要考虑美台《共同防御条约》终止（1980年1月1日）以后的情况，以与中美建交公报相一致的方式向台湾提供防御性武器；必须采取必要的步骤来促使美台贸易的继续增长，保证台湾继续得到美国的贷款和吸引美国的投资。⁽¹²⁶⁾在听证会中，证人们主要就以下五个问题进行了热烈的争论。

第一，中美建交和终止美台《共同防御条约》。绝大多数证人虽然对卡特政府事先未与国会充分磋商表示不满，但对两国关系正常化没有表示异议。也有少数证人对正常化本身进行了猛烈攻击，克莱因是其中的代表。他称《台湾授权法案》是“由中国共产党人烤制的幸运甜饼”，“是对国会的直接怠慢”；指责卡特的“新的对华政策是把一个友好国家出卖给它的死敌，是极不道德的。这种行为将损害美国作为一个盟国在全世界的信誉”。“卡特总统没有法律上的理由仅仅因为决定承认中华人民共和国而与中华民国断交”，因为“事实上有两个中国和两个中国政府，这种状况已经存在30年了”。高华德仍然抓住卡特终止美台《共同防御条约》一事大做文章，他提出，应该由参议院2/3票来决定是否终止或继续一项美国与外国的条约。多尔赞同高华德的意见，认为“任何影响美台《共同防御条约》有效性的政策改变都应该事先与国会磋商”，他认为台湾有资格继续得到美国的外交承认。⁽¹²⁷⁾

但丘奇反驳说，美国的开国之父们提出了要由参议院2/3来批准一项条约，但他从未看到在他们的著作中写着，废止一项条约也要进行表决，并要2/3票通过。参议院司法委员会主席肯尼迪也反驳说，他仔细地研究了宪法和历史案件，他“个人确信，总统完全有权采取措施实现与北京关系的正常化，包括终止与台湾的防御条约”。他称赞总统与中国关系正常化的决定是“好的法律，好的政策”。克兰斯顿也认为，高华德的议案是“宪法上无效，政治上不明智，实际上没有必要的”。⁽¹²⁸⁾

第二，中美建交与亚太安全。共和党参议员查尔斯·裴西说，近年来，美国的安全与地区的安全常常因为美国的敌人在世界各地制造混乱而受到损害，比如在伊朗、南非等。他担心，同样的情况可能因为中美关系正常化而发生在台湾海峡地区。有的参议员则用更激烈的言辞攻击正常化危害了地区安全和美国的安全。贾维茨、多尔和丹佛斯说，从日本、韩国、台湾到菲律宾的美国在西太平洋的防御圈“对于和平和美国的安全至关重要”，“不仅美国，而且日本、韩国和菲律宾都与美台《共同防御条约》息息相关”，美国与这些国家的防御条约“是互相补充的，缺了一个，就像三脚架少了一条腿，这对另外两条腿的影响是不可避免的”，“台湾的安全对美国在西太平洋的安全利益是至关重要的”。他们要求参议院从整体安全的涵义来考察废止美台防御条约的问题。⁽¹²⁹⁾

但许多证人持完全相反的观点，认为中美关系正常化有利于地区稳定和和平，有利于美国的安全利益。国防部长布朗说，由于中苏分裂导致的“中国政策取向的改变影响并改善了美国的安全环境”，“中美两国有互相平行的重要利益，使两国可以对许多全球性的争端保持互相一致的立场，这对我们国家安全的许多方面产生影响”。为了发展与美国的关系，“中国在许多方面寻求更温和的政策”，如支持一个强大的北约，支持美国与日本保持防卫关系，积极鼓励东盟内聚力的增长，防止朝鲜半岛重新发生战争，等等，这些都“有助于进一步缓和地区的紧张局势”。副国务卿克里斯托弗作证说，中美关系正常化“将在亚洲导致更健全、更稳定的互相依赖的国际关系体系，这对地区的安全是有利的”。负责东亚和西太平洋事务的助理国防部长帮办阿马科斯特认为，中美关系的改善及其他因素使这一地区的紧张状态降低，因而也减少了对美国军事上的要求，美国已经没有必要再在台湾保持军事存在，美国根据变化了的情况作出相应的军事调整是恰当的。参谋长联席会议主席琼斯也确认：“总的说来，只要在以后我们对台湾采取正确的做法，这（中美关系正常化）对于美国和西太平洋人民的安全是有益无害的。”⁽¹³⁰⁾

第三，台湾的安全。中美关系正常化是否对台湾的未来安全造成了威胁，这是一些议员最关心的问题，也是听证会上翻来覆去争论最多的问题。不少参议员和证人都表示，与中国关于正常化的谈判的一个重大失误是，没有从中国得到不对台湾使用武力的保证；中美建交公报的主要缺陷是没有提到台湾的安全问题，仅仅美国单方面声明“美国继续关心台湾问题的和平解决”远不足以支持台湾的安全和美国本身的安全利益。贾维茨称，美国必须“非常强硬、非常明确”地向中国指出，“美国不能容忍对台湾使用武力，或相当于对台湾使用武力的行为，如抵制、封锁或其他巧妙的行为”。高华德提出，“整个问题是我们是否允许这个国家被用军事手段加以消灭？这不会很快发生，但最后，他们能做到。可以通过条约来做到，可以通过抵制来做到，甚至可以通过立法反对与台湾进行贸易的国家来做到。”他要求明确解决这一问题，在《台湾授权法案》中加入“对台湾安全的强烈承诺”，表明美国将反对“共产党中国对台湾政府与人民的侵略”的立场。多尔、迪康西尼也称，“美国国会必须清楚表明不能容忍对台湾使用武力的决心”，美国应向台湾承诺，“在它遇到武力侵略时，美国将保障它的安全”。张旭成建议，“国会通过相关的决议，保证美国将采取适当的措施保卫台湾反对威胁”，以替代刚刚宣布终止的防御条约的功能。⁽¹³¹⁾

同样有许多议员和证人持相反的观点。布朗指出，新的中美关系对中国有一个“附带的刺激，那就是对台湾问题采取了更克制的态度”，中国政府军事上的关注在别的地方，而不是在台湾；就实力而言，中国现在不能用军事手段取得台湾，在可以预见的将来也不能。克里斯托弗指出，美国政府并不认为台湾的安全受到了威胁，理由是：（1）在谈判过程中，美国已经把美国期待台湾问题和平解决的意向表示得十分清楚，邓小平也发表了许多与此有关的声明。（2）中国“四化”建设的宏伟纲领成功与否在很大程度上取决于与美国和其他工业化国家的关系，中国如对台湾使用武力，必然破坏与这些国家的关系，导致放弃现代化计划。这种政策的逆转是“很不可能的”。（3）台湾在军事上是强大的，而且美国还在继续向台湾有选择地提供防御性武器。中国政府“既没有能力也没有意图入侵台湾”。格伦参议员同意这种看法，认为中国政府不会因进攻台湾而危及它与美国的新的关系，即使中国政府现在着手准备，在以后5年到10年内它也没有可能进攻台湾。裴西参议员也相信，中国“不会在我们这一辈子采取任何公开的军事行动”。克兰斯顿参议员指出，中国不作出放弃对台湾使用武力的承诺“主要是出于国家尊严和主权，而不是说，使用武力是一种可行的选择”。许多证人都持类似的观点。如鲍大可认为，“直接的军事入侵在最近这些年内不是一种现实的可能性”，“北京必须估计对台湾使用武力的更广泛的国际影响”。由于对军事行动的种种制约因素，“北京将感到必须继续表现出耐心，并尝试通过用政治上的吸引力来实现和平统一，或微妙地使用压力，或两者并用”。高立夫说，“对美和对日关系与北京越来越利害相关，北京将越来越不愿意因为进攻台湾而损害了这些资产”。李侃如分析了影响中国政府对台湾政策的三个因素：中国的现代化计划、中苏争端、美国关于继续向台湾出售有选择的防御性武器的承诺。他认为，由于这些因素，中国政府“从中美关系正常化以来对台湾采取了极为和解的路线”，“中国未来对台政策的最可能的前景是，随着时间的推移，对相对强大和繁荣的台湾采取具有灵活性的政策……从而使统一变得远不如现在这样具有威胁性”。⁽¹³²⁾

第四，未来美台关系。其中三个问题尤其引起重视。（1）高华德等议员和一些证人批评《台湾授权法案》中只提美国与台湾之间的“民间关系”，而不提“政府关系”，他们要求所有在提到“在台湾的人民”的地方都加上“政府”。多尔认为，如果能够保留美国与台湾之间的“某种政府关系，即使不是完全的政府关系，也比匆忙设立什么协会要好”。⁽¹³³⁾（2）高华德、 斯通等议员要求给予台湾在美代表人员以外交特权和豁免权。克里斯托弗和国务院法律顾问韩塞尔反驳说，由于美台之间不再具有正式的外交关系，给予外交特权和豁免权不符合国际惯例，不符合中美关系正常化的概念。但美国将给予“功能性特权”，如免除关税和所得税，保障他们的通讯，包括使用信差和邮袋不受侵犯，办公地点不受侵犯等。克兰斯顿议员也指出，只有我们正式给予外交承认的国家的外交使团的人员才能享有外交特权和豁免权，给予台湾代表这种权利是与美台之间的民间关系不相称的。高华德主张用“倒联络处”的办法，说，既然在正式承认北京之前可以用联络处的办法，现在对台湾为什么就不可以使用这种办法？克里斯托弗解释说，过去使用联络处的办法是准备通过这种办法让中美关系发展成完全的外交关系，因此这种办法对台湾显然是不适用的。⁽¹³⁴⁾（3）许多议员和一些工商界人士关心，在美国与台湾断交之后美台之间的商业关系能否得到保证。美台之间的贸易占了台湾对外贸易的几乎1/3，台湾出口的40%；美国对台投资占了台湾外资的30%，台湾是美国银行的第三大主顾。他们担心，在美国在台湾协会的模式下，各种商业交涉会不会受到影响。国务院向他们保证，在新的民间关系的模式下美台之间的贸易将继续增长，进出口银行仍然可以为对台湾的出口作担保，美台之间的商业纠纷仍然既可以在美国受理，也可以在台湾受理，美国商人与台湾私营企业及政府开设的公司之间的协议不会受到影响，而且美国政府人员与台湾当局之间的非官方协定也是可能的。克里斯托弗举例说，在日本、澳大利亚、加拿大与中国关系正常化之后，台湾与这些国家的贸易分别增长了5倍甚至更多，他相信，美台之间的贸易关系在民间安排的状况下也会继续增长。安克志也证明，台湾经济没有因中美关系正常化而遭遇危机。⁽¹³⁵⁾

第五，美国对两岸关系的政策。迪康西尼参议员认为：“当前世界政治的现实将导致两个中国的发展，就像我们看到的两个德国、两个朝鲜一样……美国不应该以其行动帮助北京的共产党政权吸纳亲西方的台湾政府。”赫尔姆斯质问克里斯托弗：“和平统一是不是政府的理想目标？”克里斯托弗说，美国在这个问题上持中立立场。如果有这样的统一，那就应该是和平的；“重要的是，这必须是和平的，而不是破坏地区稳定的。但我们的立场并不是鼓励在台湾的人民去做什么违背他们意愿的事。”他还对中国政府鼓励海峡两岸亲人团聚、促进两岸贸易关系的发展等措施表示赞许。⁽¹³⁶⁾

众议院外事委员会也于2月14日至15日举行了听证会，克里斯托弗只是照读了他在参议院的证词。安克志、美台商会主席大卫·肯尼迪、克莱因等仍被请来作证。但众议院的听证会既无电视媒体的报道，也没有多少听众，远没有参议院听证会那样风光。辩论的问题与参议院中辩论的问题大同小异。

在参议院外委会的听证会期间，丘奇与贾维茨已经在着手对《台湾授权法案》进行修改。贾维茨提出的修正案把美台《共同防御条约》中所说的“每一缔约国承认对在西太平洋区域内任一缔约国领土上之武装攻击，即将危及其本身之和平与安全”改换成：对台湾的攻击是“对台湾人民及美国在西太平洋之和平与安全之共同危害”；修正案还提出美国应采取行动来保卫在该地区的利益。⁽¹³⁷⁾丘奇将这个修正案交给克里斯托弗，后者觉得措辞太强硬了。外委会成员意见也有分歧：不少议员与克里斯托弗有同感；个别人，如赫尔姆斯，则嫌用语还不够强硬。行政部门加强了对国会的游说。克里斯托弗与国会保持经常的联系，万斯国务卿也向丘奇和贾维茨表示不能接受这一修改。卡特总统还亲自出马。2月8日，他邀请丘奇到白宫共进午餐，并告知，如果修改后的条文违反了既定政策，他将予以否决。午餐后，丘奇撤回了对这个修正案的支持，并称，这是匆匆拟就的暂时性提议。

显然是为了呼应国会关于对台湾安全的承诺，卡特在2月9日的记者招待会上说：

如果灾难真的发生在中国和其他任何国家……我们将重新评估我们与它们的关系。但这是总统经常性的责任。我们已经保护了我们在一个积极而有建设性的基础上继续保持与台湾的贸易、文化、防御关系的能力，如果我们觉得台湾面临不必要的危险，没有任何东西可以阻止国会和总统采取行动，我们可以在台湾和中国大陆之间部署太平洋舰队，而且也没有任何东西可以防止未来国会和总统决定参战，如果他们选择这样做来保卫台湾人民，或这个世界上其他一些我们有义务保卫的国家和人民的话。所以我们仍然有绝对的灵活性来处理各种可能发生的事情。⁽¹³⁸⁾(www.daowen.com)

这是一个不寻常的声明，是卡特总统关于对华政策所发表的言论中措辞最强硬的一次。卡特以为这样的声明可以表示他在台湾问题上是不妥协的，殊不知他说走了火。作为总统，把应对未来的虚拟的可能性和困难所采取的措施说得那么具体、那么言之凿凿，实在是很不妥当的。显然，他自己也觉得说过了头，3天后，2月12日，在另一次记者招待会上他又作了“纠偏性”的表态，他说：

我不会接受国会的任何决议或对立法的修正，如果它们与我们对中国政府所作的承诺相抵触的话，而这些承诺是我们与中国的新的正常关系的基础。我认为，任何决议或修正案，如果走得这么远，以致向台湾提供防卫承诺，都是不能被接受的。⁽¹³⁹⁾

参议院外委会还于2月8日下午举行了伍德科克出任首任驻华大使的听证会，并迅速通过了任命案。但丘奇也采纳了赫尔姆斯的建议，要求参议院多数党领袖暂缓全院表决任命案，而等待外委会完成关于台湾法案的工作。因为伍德科克应于3月1日赴任，暂缓表决自然是对行政当局的又一牵制。

其时，丘奇与贾维茨几经商讨，对议案进行了修改，成为《丘奇—贾维茨修正案》。该议案对行政当局的提案进行了实质性的修改，将美国对台政策概括为：

（1）同台湾人民保持广泛、密切和友好的商务、文化关系；（2）表明美国同中华人民共和国建立外交关系是基于这样的期望，即任何有关台湾的前途的决定都将通过和平的方式；（3）认为以非和平方式来决定台湾前途的任何努力，是对西太平洋地区的和平与安全的威胁，并为美国严重关切之事；（4）向台湾人民提供防御性武器。⁽¹⁴⁰⁾这一修正案被外委会所采纳，国务院负责与国会联络的助理国务卿贝奈特也表示可以容忍这一议案。经过一段时间的准备，法案文字修订会议于2月21日举行。⁽¹⁴¹⁾

3月7日至13日，参议院全体会议辩论《与台湾关系法》草案，中心议题仍然是台湾安全和美国对台湾安全的承诺。其间，共和党参议员查尔斯·裴西提出的两项修正案引起轩然大波。在第一项修正案中，他认为《丘奇—贾维茨修正案》中所说“为美国严重关切之事”还不能恰当表达美国的政策和美国人民的意愿，因为这个说法用过多次，美国对苏联统治东欧表示了严重关切，美国对苏联出兵阿富汗也表示了严重关切，但是美国做了什么呢？于是他提出把“为美国严重关切之事”改成：“美国的政策把以任何非和平的方式解决台湾问题的努力视为对西太平洋和美国安全的严重威胁”。他还说，这还不是最强硬的措辞，他没有提“就是美国的安全利益”，因为美国不是没有台湾就不能生存，但美国的安全利益会因此受到重大影响。在第二项修正案中，他要求在总统应将对台湾安全和美国利益的威胁通知国会之后加上：“就有关适当行动与国会磋商”一类词语。这一修正案在外委会中引起热烈争论。丘奇表示他愿意接受第二项，但反对第一项。理由是，其一，不能把“严重关切”一词孤立起来，《丘奇—贾维茨修正案》中不仅说了“严重关切”，而且还有它的整个上下文，还有其他提法，诸如“美中建交是基于台湾问题将通过和平方式予以解决这样的期望”，这就是说，如果采用非和平的方式，那么中国从建交中得到的好处就会统统付诸东流；其二，修正案中已经说了，非和平的方式是“对西太平洋地区的和平和安全的威胁”，这个提法已经够重了，如果美国的安全不是与西太平洋的安全息息相关，那么美国就不会在过去25年中卷入那里的两次战争；其三，修正案已经规定了要向台湾提供防御性武器，对台湾的安全作了承诺，裴西的提案是多此一举。⁽¹⁴²⁾

这时，卡特总统再次会见丘奇，对裴西议案措辞表示关切。⁽¹⁴³⁾卡特在赴中东访问前，又指派曾任参议员的副总统蒙代尔出面向参议员进行游说。蒙代尔、克里斯托弗和白宫专门负责国会游说工作的官员弗兰克·穆尔等四处奔走，上下游说于参众两院之间。最后，裴西议案在外委会以4票对10票未获通过，在参院全体表决时又以42票对50票被否决。3月13日，参议院《与台湾关系法》草案文本以90票对6票在全体会议获得通过。

众议院3月8日和13日举行全体会议对草案文本进行辩论。3月13日，草案以345票对55票获得通过。

两院在辩论过程中都对草案文本作了若干修改，但提交给总统的必须是两院一致的文本。为此由参众议员各8名组成了磋商委员会。3月19至20日，委员会协商通过了一致的文本。4月10日经卡特总统签字，《与台湾关系法》正式成立。卡特在签署时发表的讲话中说，

这项法令是与我们在与中华人民共和国关系正常化时所取得的谅解相一致的……我期待着在今后数年中深化和扩大美中关系，以造福于我们两国人民和世界和平。⁽¹⁴⁴⁾

国会两院最后通过的《与台湾关系法》与行政当局最初提交给国会的《台湾授权法案》在内容上有着实质性差别。《台湾授权法案》主要是关于处理美国在台湾协会与美国政府部门的关系及关于协会运作的技术性规定，而《与台湾关系法》除保留原法案的技术性规定外，还增添了许多政治性、政策性的内容，从而改变了原法案的性质。该法共18条，其中最关键的是：

（1） 关于美国对台湾安全的承诺。该法第2条说：

——美国决定同中华人民共和国建立外交关系是基于台湾的前途将通过和平方式决定这样的期望。

——认为以非和平方式包括抵制或禁运来决定台湾前途的任何努力，是对西太平洋地区的和平和安全的威胁，并为美国严重关切之事。

——向台湾提供防御性武器。

——使美国保持抵御会危及台湾人民的安全或社会、经济制度的任何诉诸武力的行为或其他强制形式的能力。

该法第3条又规定：

——美国将向台湾提供使其能保持足够自卫能力所需数量的防御物资和防御服务。

——总统和国会完全根据他们对台湾的需要的判断并依照法律程序来决定这类防御物资和服务的性质和数量。对台湾防御需要作出的这类决定，应包括美国军事当局为了向总统和国会提出建议所作出的估计。

——总统将对台湾人民的安全或社会、经济制度的任何威胁，并由此而产生的对美国利益所造成的任何危险迅速通知国会。总统和国会应依照宪法程序决定美国应付任何这类危险的适当行动。⁽¹⁴⁵⁾

台湾问题最终如何解决，这完全是中国的内政，而该法却把完全只涉及中国内政的问题作为美国国内法阐述的主题，这就粗暴地践踏了中国的主权，干涉了中国的内政。这两条实际上规定了美国对台湾的安全承担义务，当然，这种义务不像将予以终止的美台《共同防御条约》那么明确，人们也可以作不同的解释，将来的政府在执行这些条款时也可以有所选择，这是用心良苦的模棱两可。⁽¹⁴⁶⁾

（2） 关于台湾的国际地位。该法第4条“法律的适用或国际协定”中规定：

——不存在外交关系或承认不影响美国法律对台湾的适用……凡当美国法律提及或涉及外国和其他民族、国家、政府或类似实体时，上述各词含义中应包括台湾，此类法律亦应适用于台湾。

——国会批准美国同到1979年1月1日止被它承认为中华民国的台湾治理当局所签订的并在1978年12月31日有效的一切条约和其他国际协定（包括多边公约）依然继续有效，除非和直到按照法律予以终止。

——本法的任何内容不得解释为支持把台湾从任何国际金融机构或任何其他国际组织中排斥或驱逐出去的依据。

这就是说，美国实际上仍然把台湾看作“国家”，把台湾当局看作“政府”，这同中美《建交公报》的精神是不相容的。⁽¹⁴⁷⁾

此外，该法还规定，众议院外交事务委员会和参议院外交关系委员会以及国会其他有关委员会应监督该法的执行情况，美国在台湾协会的工作程序，并向各自的议员汇报它们监督的情况。这就更赋予美国在台湾协会以某种官方性质。

中国政府密切关注着《与台湾关系法》的立法过程。在正常化谈判中双方达成的最后谅解是，两国实现正常化，把美国售台武器问题先挂起来，建交以后继续谈判。而现在，美国国会却要单方面地作出决定，这显然与建交谈判中双方的谅解不符。对于这样一个严重损害中美关系正常化的基础、违反建交公报的法律，中国政府当然表示十分关切。在国会辩论《与台湾关系法》期间，1979年3月3日，中国驻美大使柴泽民奉命向美国国务卿万斯转达口信说：美国政府和国会制定什么法律是美国的内政，中国不予干涉，但对涉及中国领土台湾的任何立法，中国方面理所当然地表示关注；美台未来关系的安排应该根据中美两国建交时双方同意的原则来处理，不允许单方面违反或破坏这些原则，中国方面不能同意任何干涉中国内政，使美台关系带有官方性质以及变相地保留美台《共同防御条约》的立法条款。万斯国务卿表示美国政府将影响国会，但不能控制它。⁽¹⁴⁸⁾

3月16日，黄华外长约见伍德科克大使，代表中国政府向美国政府声明：美国国会参众两院通过的关于美台关系的立法议案，在一系列问题上违反两国建交时双方同意的原则以及美方的承诺，实质上是企图在某种程度上保持美蒋《共同防御条约》，继续干涉中国内政，使美台未来关系具有官方性质。对此，中国政府当然不能同意。如果这个议案得以按照目前的措辞获得最后通过，并经签署生效，对中美两国刚建立起来的新关系是很有害的。黄华外长要求美国政府运用自己的影响和职权，确保在处理美台关系的立法调整上不出现任何违反两国建交协议的事情。⁽¹⁴⁹⁾

美国不顾中方一再表示的严正立场，仍然成立了《与台湾关系法》，对此中方十分气愤。4月19日，邓小平在会见以丘奇为首的参议院外委会访华团时指出：“中美两国关系正常化的政治基础就是只有一个中国，现在这个基础受到了干扰；中国对美国国会通过的《与台湾关系法》是不满意的，这个法案最本质的一个问题，就是实际上不承认只有一个中国；卡特总统表示他在执行这个法案时要遵守中美建交协议，中国正在看美国以后所采取的行动。”⁽¹⁵⁰⁾4月28日，中国外交部照会美国政府，指出《与台湾关系法》的许多条款都违反了中美建交协议，给两国关系造成了损害。中国政府决不同意美国继续向台湾出售武器，中国反对“两个中国”、“一中一台”的立场是坚定不移的。⁽¹⁵¹⁾面对中国政府的一再抗议，卡特政府于7月6日复照说，美国将遵守两国建交时达成的各项谅解，“国会最后通过的美台关系法并不是在每一个细节上都符合政府的意愿，但它为总统提供了充分的酌情处理的权力，使总统得以完全按照符合正常化的方式来执行这项法律。”⁽¹⁵²⁾

《与台湾关系法》的出台是中美关系正常化过程中的一个强烈的不和谐音，它与中美关系的发展格格不入。它埋下了以后中美关系中的许多矛盾和摩擦的祸根，成为中美两国进一步发展关系的主要制约和严重障碍。

根据《与台湾关系法》，美国设立了美国在台协会，作为与台湾交往的一个经常性渠道。⁽¹⁵³⁾但实际上美国政府以及台湾当局都是把它视作美国政府的一部分。该协会理事主席和驻台北办事处主任等人选都是在行政机构和国会头面人物经过反复商量后确定的，有时这种磋商可以长达一年多。⁽¹⁵⁴⁾《与台湾关系法》不可能对所有具体问题作出规定。国务院对于如何具体体现“非官方关系”有一个“指导”方针，如高层官员不互访，不在国务院和白宫接待台湾来访官员，等等。这些规定一直延续到1994年克林顿政府进行审议才有所改动。⁽¹⁵⁵⁾