1974年8月9日，杰拉尔德·福特继任总统。“水门事件”给予美国政治及社会的影响是深远的，共和党政府已经因为此事而元气大伤。美国侵越战争的失败和“水门事件”同时发生。前者作为行政当局外交决策失误的重大例证，后者作为它在国内政治中滥用权力的严重事件，都大大削弱了总统的权力。福特在宣誓就任总统时一开始就说：“我是在美国人从未经历过的异乎寻常的情况下就任总统的。这是使我们的心灵遭受创痛的历史性时刻。”⁽³⁹⁾可以说，福特政府本身是一个过渡性的政府，从一开始就背着重建政府信任的沉重包袱，处于软弱、不利的地位。对于中美关系正常化这样在美国国内政治中尚有争议的问题，福特是难以有所作为的。福特本人并不精通外交与安全事务，缺乏直接从事国际事务的经验。国会中反对中美关系正常化的势力还很大。而他更担心的是共和党内保守派的反对。加利福尼亚州州长、共和党保守派里根极力试图要取得共和党总统候选人的资格，他坚定地支持美国继续与台湾保持外交关系，反对尼克松为与中国和解“牺牲”台湾。⁽⁴⁰⁾这种情况对福特来说无疑是巨大的挑战。

福特接任总统后做的第一件事就是要基辛格继续留任，并决定让基辛格担任国家安全事务助理兼国务卿的职务。基辛格立即给总统写了一个备忘录，题为“对中华人民共和国的承诺”。备忘录讲到了台湾问题、苏联问题、南亚问题、东南亚问题、贸易与其他双边关系问题等。备忘录指出，《上海公报》确定了中美关系的基本原则，并说，

在这些公开和其他私下的声明的基础上，美国承诺在本届政府内，即在1976年实现与中华人民共和国关系的完全正常化。我们同意采取进一步的措施“来确认一个中国”的原则。

——我们声明，我们反对任何两个中国的政策，我们反对任何使台湾趋向独立的事态发展，我们反对任何第三国（如日本或苏联）干涉台湾或企图进入台湾的图谋。

——美国将支持台湾问题的任何和平的解决办法。我们反对台湾的任何针对大陆的军事行动。

——在1974年我们正在实质性地削减美国在台湾的军事力量。我们向中华人民共和国表示，我们打算在本届政府末期从台湾撤出军事存在，结束与台湾的军事供应关系。

在讲到苏联问题时，备忘录写道，

——美国将细心地保持让中国领导人知晓我们与苏联的一切重要的谈判和协议。我们将不与苏联签订任何秘密协议。我们将事先告知中国领导人重要的谈判，如果他们有什么评论，美国准备最认真地听取他们的意见。

——美国将特别保持中华人民共和国知晓有关限制战略武器会谈的进展和战略方面的事态发展。

——美国愿意与中华人民共和国达成任何与苏联达成的协议（关于军控、贸易等问题）。

——美国将绝不会与苏联达成任何针对中国或中国利益的协议，或任何旨在孤立中国的协议。我们决不会以任何方式与莫斯科合谋对付北京。美国也不会与苏联达成任何可以被苏联用来进行反对中国的宣传的协议。⁽⁴¹⁾

基辛格的备忘录的目的显然是为了让新总统了解美国在中美关系问题上对中国的承诺，以便保持前任政府政策的延续性。尼克松的辞职是由美国国内政治斗争的原因所引起的。福特与尼克松在政见方面，尤其在对外政策方面本没有什么分歧。新总统上任后采取了一系列行动来表示，他将继续前任的政策。1974年8月10日，美国驻华联络处主任布鲁斯向乔冠华副外长递交了福特总统给毛泽东主席的信。信中写道：

我作为美国总统所采取的首要措施之一就是确认一般说来美国的外交政策，特别是美国对中华人民共和国政策的延续性。

我的政府将采取与尼克松政府相同的对待国际形势的基本方针……我们与中华人民共和国的关系是美国外交政策的一个基本要素。我们继续把一个强大的、独立的中国看作是符合我们利益的。这些观点在美国有坚实的两党基础，就我本人而言，我自己对贵国的访问加强了我的这些看法。我已经要求基辛格国务卿留任。我对他表示完全的信任和支持。我已经指示他继续让贵国政府完全了解一切与中国利益有关的主要问题。

关于我们的双边关系，我完全认同并打算履行尼克松总统所作出、基辛格国务卿所确认的承诺。我们将恪守在几个场合向您和周恩来总理表达的、在《上海公报》中得到体现的我们对台湾的政策……

在我的总统任期中没有比加速实现我们两个国家在分隔了20年后发起的正常化过程更为重要的事了。我期待着与您共同工作，以确保我们开始的工作将得以持久。⁽⁴²⁾

基辛格给周恩来的信则是通过中国驻美联络处转交的。信中说：

福特总统要求我继续担任国务卿。我期待着与您和您的政府密切合作，就像我们在过去几年中所做的一样。

如同总统在给毛主席的信中所说的那样，他准备保持在尼克松总统政府任内形成的对外政策的主潮流。这包括在国际事务中起强大的作用以及富有活力地寻求我们在中美关系中的进程。总统完全了解我们的战略估计和我们对中华人民共和国的政策。

美国最近的困难不应该使这个国家的基本力量和意志黯然失色……我相信，在未来的岁月里，对我们外交政策两党一致的支持，包括对我们与中华人民共和国关系的支持，将能得到更生动的体现。我们将显示目标的坚定性和政策的延续性。

我无需赘述，本届政府将继续与中华人民共和国关系正常化的承诺。我个人也没有比这更高的目标了。⁽⁴³⁾

在公开场合，新总统也作出了类似的表示。8月12日，福特在致国会的第一次内外政策报告中谈到对华政策时说：“对于中华人民共和国……我保证继续信守《上海公报》的原则。在这些原则上建立起来的新关系已经表明，它是符合双方的重要的、客观的利益的，而且已经成为世界局势的一个持久特征。”⁽⁴⁴⁾应当说，在尼克松—福特任期内，国会中一些有远见的政治家，如参院民主党（多数党）领袖曼斯菲尔德，与行政当局在实现中美关系正常化方面没有多少政见分歧。⁽⁴⁵⁾10月11日，众议院通过一项法案，决定废除1955年的《台湾决议案》中有关保护台湾地区的一节。⁽⁴⁶⁾28日，福特总统签署了这一法案。但真的要将中美关系向前推进，并实现突破，正如上面分析的那样，本届政府还有许多客观和主观的局限而难以当其重任。

1974年11月下旬，福特总统派国务卿基辛格再次访华。这是基辛格第7次访问中国。当时周恩来总理生病住院，由邓小平副总理同基辛格进行会谈。基辛格提出，美国在台湾问题上的处境与日本不同，与其他所有与中国建交的国家不同：一是美国同台湾订有《共同防御条约》，二是美国国内存在一股相当大的亲台势力。由于美中双方的合作，美国得以谨慎地、逐步地把这些亲台分子中立起来，但是必须记住，防止使美中关系成为美国极端的争议是符合美中双方的利益的。因此，（1）美国愿意按“日本方式”解决中美关系正常化问题，但要在台湾设“联络处”；（2）美国将在1977年撤完驻台全部美军，但还没有找到妥善解决美台《共同防御条约》问题的方案，希望中国声明和平解放台湾，以便美国考虑放弃美台“防御关系”。显然，美国政府在台湾问题上的态度不是前进了，而是倒退了。邓小平当即指出：从本质上说，这不是“日本方式”，而是“一中一台”方式。在建交问题上无非是一个“倒联络处”的方案，中国不能接受；至于美台《共同防御条约》，根据《联合公报》的原则必须加以废除；在美国同台湾断交、废约、撤军后，台湾问题应由中国人自己去解决，那是中国的内政，用什么方式解决也是中国人自己的事。邓小平最后说，看来，解决问题的时机尚不成熟，看来你们仍然需要台湾。⁽⁴⁷⁾

11月25日，周恩来在医院会见了基辛格一行，时间仅半小时。谈话仅限于一些礼节性的不重要的内容。每当基辛格要提出严肃话题时，周恩来就改谈其他话题，说是医生不准他讨论这种问题。基辛格在回忆录中说：“从来没有人解释过为什么政治问题会比闲聊更有损于他的健康。这是一次令人痛苦的会晤——很可能对我们两人都是如此。”⁽⁴⁸⁾正如有的学者所说：此时的周恩来其实是处在一种双重的折磨之中，一方面他承受着病痛的煎熬，一方面批林批孔运动好似悬在他头上的一柄利剑，他在外交事务上的发言权明显减少，他不得不谨小慎微。⁽⁴⁹⁾中美双方谈定，福特总统将于1975年访华。基辛格这次访华没有得到毛泽东的接见，而在此期间毛泽东曾接见过一些外宾，有的地位还低于基辛格。这与一年前他访华时毛泽东与之畅谈3小时的情景形成鲜明对照，反映出中方对中美关系停滞不前的不满。⁽⁵⁰⁾

尽管福特总统和基辛格国务卿都保证，促进中美关系正常化是他们的外交的首要工作，但实际上1974年至1975年间中美关系正常化没有多大进展。这一点美国政界有识之士也感觉到了。美国参议院多数党（民主党）领袖曼斯菲尔德在1975年2月访华后向参议院汇报说：“在对待亚洲局势问题的一个基本现实方面，我们落在一百个国家的后头。我们仍然同一种正在迅速成为历史的过去保持着联系，而这种过去同美国当代的需要几乎是毫不相干的。”他认为，“美国必须面对这样一个事实：我们不能两者兼得。我们不能在加强和台湾自封的中国政府的联系的同时，指望和中华人民共和国开展新的关系。《上海公报》是作为一项过渡性的安排而设计出来的；它并没有说我们的对华政策可以一直是双重性的、爱恶并存的。”⁽⁵¹⁾反之，主要由于美国没有严格遵守《上海公报》的原则，也由于中国极“左”思潮的再度泛滥，双方之间产生了一系列不愉快事件。

1974年，美国驻台“大使”马康卫离任，安克志继任“大使”职。这表示美国将继续与台湾保持“外交关系”，自然引起中国政府的不满，并受到中国报刊的公开批评。

1975年3月又发生了取消中国艺术团访美演出的事件。根据中美原先商定的计划，中国人民对外友好协会原定派出中国艺术团赴美访问演出，由美中关系全国委员会负责接待。中国艺术团事先进行了积极准备，并将演出节目单、预备曲目及剧照等陆续提供给美方，预定于3月29日启程赴美。但是就在中国艺术团行将启程前夕，美国国务院竟无理要求中国方面取消艺术团预备曲目中的一首歌曲——《台湾同胞——我的骨肉兄弟》。毋庸讳言，中国艺术团列入这首歌曲确实具有重申一个中国原则的政治含义，但台湾问题是中国内政，中方当然不会接受美方的无理要求。于是，3月27日，美中关系全国委员会宣布无限期推迟中国艺术团赴美访问演出。美国国务院发言人也就此向记者发表了谈话。对此，中国对外友协和外交部发言人于4月2日发表谈话，严正表示，“解放台湾、统一祖国是中国人民的内政，别国无权干涉……美国政府在《上海公报》中同意只有一个中国，而台湾是中国的一部分。美方如果不是从《上海公报》后退，就没有理由反对中国艺术团把这首歌列为预备曲目。”中方不拿原则做交易，遂同意无限期推迟中国艺术团访美。⁽⁵²⁾

4月5日，蒋介石病逝。当天，福特总统发表声明，对蒋的去世“深表悲痛”，并称：“蒋总统是一个具有坚定正直的品质、巨大的勇气和深切的政治信念的人”，等等。⁽⁵³⁾福特的这番讲话自然被看作是美国要继续保持与台湾关系的一种政治表态。美国政府原拟派农业部长巴茨率团赴台参加蒋的葬礼。但台湾方面坚决反对，认为级别太低。美国一些亲台议员也竭力鼓噪，如参议员高华德威胁说，如派巴茨赴台，他将不参加美国代表团，而要以个人身份赴台奔丧。⁽⁵⁴⁾在台湾和国会亲台势力的双重压力下，福特总统作出妥协，派副总统洛克菲勒率团赴台。这是一个重大的政治妥协，自70年代初美国谋求打开中美关系以来，美国还没有派遣这样高级别的官员访台。这成为美国继续重视对台关系、不会“牺牲”台湾利益的一种象征。⁽⁵⁵⁾

福特总统还一再在记者招待会上重申美台关系的重要性。4月16日，他说：“我们现在与中华民国有着极好的关系。我们现在和将来当然都会关注中华民国的安全与稳定”。5月6日，他又把重申对台湾的承诺“作为美国在太平洋地区的目标之一”，在这次讲话中甚至没有提到中美关系。⁽⁵⁶⁾福特总统发出的信息及时为台湾当局获悉并受到重视。台湾当局发言人满意地表示，这种及时的“保证‘证明’美国并未忽视这个地区的重要性”。⁽⁵⁷⁾

9月间，中美之间又发生了关于美国市长代表团访华的纠葛。根据中美双方原先的商定，美国市长代表团拟于9月来华访问，由中国人民外交学会接待。美方在代表团成员中包括了波多黎各圣胡安市市长。波多黎各并不是美国的领土，关于波多黎各的去向在美国和波多黎各都是一个有争议的问题。圣胡安市市长赞成波多黎各成为美国的一个州，如果中国方面接受圣胡安市市长参加美国市长代表团，也就意味着中国对波多黎各的地位表了态。这显然使中方感到为难。于是中方提出，由于波多黎各的特殊情况，圣胡安市市长参加该代表团是不适宜的，希望美方更换人选。但美方却拒绝考虑中方的合理要求，9月8日，美方发表公报指责中方把美国市长代表团访华与波多黎各的地位问题联系起来，把政治因素引入了双边交流，并且片面地取消了这一访问。9月16日，中国人民外交学会发表评论，反驳了美方的公报，指出，在国与国之间进行人员交流，一方提出的人选理应征得对方同意，如果认为对方必须接受一方提出的人选，那是强加于人。“在中美两个主权国家之间坚持这种主张，显然是不适宜的，不符合《上海公报》的精神”。评论进一步说：“姑且不论美国市长代表团访华本身就是一项具有政治意义的行动，把波多黎各圣胡安市市长列入代表团名单，挑起这场争论的，不是别人，恰恰是美方自己。”⁽⁵⁸⁾

1975年是西藏自治区成立10周年，中美之间还因为美国政府纵容和支持西藏逃亡分子在美活动发生了纠纷。达赖流亡集团为了寻求国际支持，在西方世界大肆活动，美国是他们活动的重点。他们在纽约成立了“西藏办事处”，并且根据美国“外国代表机构管理法”进行了登记，同时其“新闻公报”也在美国司法部注了册。1974年7月30日，中国驻美联络处曾就此向美国国务院提出交涉，指出这是不能容忍的，要求美方就此作出解释，并取缔该“办事处”。美方借口要进行调查，未予明确答复。1975年8月8日，中国驻美联络处获悉达赖集团的一个歌舞团要到美国访问演出，又就此事向美方提出交涉，重申要求美方取缔该“办事处”，并采取措施制止该歌舞团访美。9月24日，美国国务院却答复说，达赖流亡集团的活动符合美国宪法和法律。10月8日，中国联络处再次向美国务院申明立场，要求美方重新考虑对达赖流亡集团在美活动的做法，遭美方拒绝。10月13日，中国外交部新闻司发言人发表谈话，对美国政府公然违反《上海公报》的原则，露骨干涉中国内政的做法予以谴责，并警告说，任何外国势力妄图利用达赖流亡集团来达到自己不可告人的目的，都是注定要失败的。⁽⁵⁹⁾

1975年至1976年间，中美两国贸易往来也受到挫折。据美方的统计数字，1971年的双边进出口额是500万美元，1972年上升至9590万美元，1973年、1974年剧增为8.05亿和9.338亿美元，但1975年和1976年则回落到4.62亿和3.36亿美元。而美台贸易则继续大幅度攀升，由1971年的16.1亿美元增至1976年的48亿美元。⁽⁶⁰⁾

1975年中美之间比较重要的一次文化交流，是中国出土文物在美国长达8个月的展览。展览自1974年12月中旬开始，至1975年8月28日闭幕，从首都华盛顿，到中部地区的堪萨斯城，到西海岸的旧金山市，受到美国各界人民的热烈欢迎，可谓盛况空前。展览总共接待参观者180万人，超过了在美国举办的任何一次外国展览。福特总统的夫人、基辛格、众议院议长艾伯特、联邦政府一些部长和许多国会议员、州长、市长出席了展览会在各地的开幕式，或参观了展览。中国悠久的历史和灿烂的文化给参观者留下了深刻的印象。这次展览的成功增进了美国人民对中国的了解，对于塑造美国人民心目中良好的中国形象起了积极作用。

1975年中美关系正常化进程陷入停滞的主要原因在于，福特政府出于国内政治的原因不敢也不可能在这方面采取果断的举动。以高华德参议员为首的共和党右翼，包括参议员瑟蒙德和赫尔姆斯，不满福特总统比较温和的政策，威胁要支持加州州长里根作为1976年总统大选共和党候选人。他们尤其对中美关系正常化可能损害台湾利益表示反对。里根在1975年6月的第一次外交政策演说中批评对中国的缓和政策，并称，他同意高华德的主张，如果福特要访问北京，就该同样访问台北。10月，在基辛格访问北京前夕，高华德强烈要求总统“把美国对中国的兴趣……从共产主义转到远东的自由”，强烈要求他取消访华，而以访问台湾取而代之。在福特踏上访华之途的当天，里根又撰文对此提出批评，称美国不能牺牲与台湾的“外交关系”而去与“红色中国”实现关系正常化。在来自本党右翼的这种压力之下，福特确实难以有所作为。尽管基辛格几次提醒福特，尼克松总统原本准备在他的第二任期实现中美关系正常化，福特都表示现在实现中美关系正常化时机尚不成熟，断绝与台湾的关系政治代价太大。⁽⁶¹⁾

尽管如此，美国从台湾撤军仍在继续。1973年9月美国政府宣布，它将撤走C-130运输机和大约3000名空降部队士兵。这是《上海公报》发表以来美国第一次从台湾撤军。1974年5月，美国政府又宣布从台湾撤走空军战斗部队，到1975年6月，美国驻台所有空军战斗机撤退完毕，1600名美军也定于6月离开，使驻台美军减至2800人。美国的策略是：逐步撤走驻台美军，同时又将先进武器售予台湾，使台湾自身的武装力量不断增强。在从台湾撤军的同时，美国向台湾出售了2艘卸去武装的潜艇、直升飞机、F-104战斗机及C-123飞机。⁽⁶²⁾

1975年6月上旬，美国驻华联络处主任乔治·布什针对下半年福特总统预定的对中国的访问，就台湾问题提出建议。他写道：

台湾问题因为牵涉到国内政治，所以眼下不必急着考虑。担心的是您的中国之行已日趋临近，这个问题可能会发生戏剧性的变化。您的个人利益要求您从纯粹的政治立场严肃考虑一下可能发生的任何事情……我强烈提出以下建议：

（1）进行一次深入的民意测验，了解公众对台湾问题的各种解决方案的态度……应深入了解保守派和自由派的观点，探究对不同解决方案的不同看法。显然，这一民意测验应该非常秘密地进行，并且是由其他人委托进行的。

（2）深入研究美国的保守派在这个问题上说过什么并且可能说什么。同样要深入研究主要的民主党人在这一问题上始终在说什么……

（3）要考虑如何防止这一事件成为您的对手攻击您的主要武器，不论他们是共和党人还是民主党人。对中国的访问没有达成关于台湾问题的最终解决办法，某些人会试图将它描绘成一次外交上的失败和解决困难问题的一个无能表现。其他人，特别是右翼人士，将会很快批评访问本身，而且会因此防备心很重，立即会指责任何一点让步都是出卖台湾。

布什在这封信中还讲到，当时许多美国的新闻记者对福特总统在这次访问中解决台湾问题抱有很大的期望。他建议总统马上采取措施，打消人民的这种想法，让人民的期望现实一点，不要认为不解决台湾问题是一个外交的大失败。⁽⁶³⁾由此可见，他几乎完全是从美国国内政治的角度来考虑台湾问题的。由此也可以看出，在大选即将来临的情况下，台湾问题具有多大的敏感性。

基辛格作为对华关系正常化的决策者之一，仍然希望，即便在福特总统任内未能实现对华关系正常化，也要在这一方面取得一些看得见、摸得着的成果。他希望在福特总统预定于1975年11月访华时双方能发表第二个公报，而在他10月访华时能把公报谈成。这年夏季，他向黄镇建议，是否可能就走向正常化宣布一些“半路措施”，中国方面继续拒绝这类措施。9月28日，当基辛格在参加联大期间在纽约会见中国外长乔冠华时，他坦率地告诉乔，美国国内政治使美国不可能在福特总统访华期间实现中美关系正常化。乔冠华回答说，我们理解你们的问题，我们方面没有问题。⁽⁶⁴⁾

为了给福特总统访华作准备，基辛格于10月19日至23日第8次访问中国。这次访问的特点是，双方自始至终都在论战之中。基辛格带来了一份福特总统访华的联合公报稿，公报稿中以空洞的词藻表示中美关系正常化取得了进展，但美方却没有什么实际的承诺。中方当然不能接受这种掩饰分歧、给人假象的公报。中方在会谈中一再提到尼克松所作的在他的第二任期实现中美关系正常化的承诺。邓小平在会谈中强烈要求基辛格停止小修小补，要抓住中美关系正常化的全球战略意义。他还拒绝了基辛格提出的一些关于航空、商务和航海问题的事务性协定，认为在两国正式建交之前两国间没有可能达成这类协定。中方甚至怀疑，既然不能在实现正常化方面取得突破，福特总统是否有必要访问中国。⁽⁶⁵⁾

中方直到基辛格一行即将离开中国的前一天晚上才讨论美方提出的公报草案。双方进行了激烈的辩论。乔冠华完全拒绝美方的草案，而提出了一个与《上海公报》相似的、阐明中美双方在全球争端、苏联和台湾问题上不同立场的公报草案，并用“天下大乱、形势大好”来描述当时的革命形势。草案也完全排除了在实现中美关系正常化方面的任何不完全措施的可能。基辛格拒绝了这一草案。中方回答说，中方可以同意没有公报的首脑会谈。基辛格坚持首脑会谈必须有公报。及至凌晨，双方不欢而散，基辛格空手回到华盛顿。惟一可以使基辛格稍感欣慰的是，毛泽东在21日接见了基辛格一行。

毛泽东批评美国政策说，苏联是美国的政策重点，美国、苏联、欧洲、日本、中国，中国是老五。你们是踩着我们的肩膀到莫斯科去的，现在这些肩膀没有用了，我们是老五，是小拇指。对此，基辛格提出异议，他不认为苏联是美国的政策重点，而是一大威胁。毛泽东认为，欧洲在对待苏联方面太软了，太分散了，基辛格表示赞同，说美国希望有一个联合的强大的欧洲。他还保证说，不管在世界上任何地方发生了苏联的进攻，美国都会很快卷入。毛泽东对美国国防部长施莱辛格访问日本而未来中国表示遗憾，希望他在福特总统行将访华时一起来华，或者以后再邀请他来访，并表示要请他去访问东北、内蒙和新疆，要让苏联人看看。毛泽东再次对“水门事件”这样的结局表示不满，要基辛格向尼克松问好。⁽⁶⁶⁾

11月6日，布什在给基辛格的一个报告中汇报了与中方一起准备总统访问的情况，说，他最近与乔冠华外长的会见是冷冰冰的，在谈正事前没有简短的开场白，没有寒暄。中方不同意美方的公报草案，他们不再说，“我们还有时间”，而表示“你们欠着我们一笔账”。根据这种情况，在福特总统访问时，中方“可能在私下和公开的场合使用一些相当令人不愉快的言辞”。布什认为，一旦出现这种情况，则总统将在国内政治中付出代价，而且此次访问对推动中美关系估计作用不大，他建议推迟访问。如果总统仍然进行这次访问，那么他在公开和私下场合都要毫不含混地留下一种印象，即“杰拉德·福特是一个坦率直言、蔑视过分夸张的宣传的人，是一个根据我们自己对是非和利益的判断来决定政策的人。所有的人都应该知道，总统是一个体面的人，但如有需要，他对苏联人和中国人会像钉子一样地强硬”。⁽⁶⁷⁾

既然福特总统的访问预期不会有多少成果，美方于是立即着手调整计划，把福特访华安排在访问韩国之后、访问菲律宾之前，作为对东亚国家一系列访问中的一个环节，以此降低他访华的意义，并缩短访华时间。尽管如此，基辛格还是没有放弃希望，直到最后一刻都在劝说总统要实现中美关系正常化。但福特的回答是，来自里根和共和党右翼的关于共和党总统候选人提名的压力，使得他根本不可能实现中美关系正常化。基辛格又通过驻华联络处主任布什与中国领导人谈判，希望能达成一项临时性的联合声明，遭中方拒绝。于是，基辛格发动国务院官员群策群力想主意，采取什么办法能使总统访华显得是成功的，而不是失败的。⁽⁶⁸⁾基辛格看来是多虑了。不管是否能有实质性成功，一个国家元首（更不要说是美国总统）来华访问自然是会受到应有礼遇的，何况中方了解福特在大选即将到来时面临的处境，更不会难为福特。中方更不愿意看到由于这次访问出现问题而使中美关系倒退。看到基辛格和美方先遣人员如此紧张，中方向美方保证，福特总统将受到礼遇和尊重，中方不会在接待中给他难堪。

福特总统于12月1日到4日访问中国。他在访华的头一天就会见了毛泽东主席。他以为这只是礼节性的会见，但基辛格对他说：这是“你此行的中心环节，是中美关系在继续发展的公开表示”。会谈涉及广泛的国际问题，从中东到日本，从北约到安哥拉。毛泽东说，我们没有冲突，并将中苏谈判与中美谈判进行比较，表示中国的对外政策没有发生根本变化。但当福特建议中美两国进行合作反对莫斯科时，毛泽东拒绝了，说，这不过说说而已，在中美关系正常化之前，在明后两年，我们两国之间不会有什么大事情。⁽⁶⁹⁾

1975年12月，福特总统访华

福特总统与邓小平副总理进行了会谈。他接受布什的建议，在会谈中直话直说，以此显示他“抵抗扩张主义”的决心。他说，美国的政策与慕尼黑毫无关系，美苏缓和是避免核战争所必要的。讲到中美关系，福特对中国在台湾问题上的耐心表示感谢，并保证美国将实行“日本模式”，他同时说，“这需要时间”，在他的下一任期他将会处于更有利的地位与中国建交。邓小平批评了美国对达赖流亡集团的支持。他还再次提出了美国向中国出售1000万次/秒的高速电子计算机的问题。从1973年起，中国就向美国表示了有兴趣购买与军事用途有关的高技术，包括卫星摄像、雷达、通讯设备以及军用直升飞机和运输机。美国中央情报局和国防部分别对美中军事关系的前景和潜在的利益进行了研究，结果，在中国所提的要求中，只有CYBER172型计算机一项得到许可。1974年，美国政府开始对数据控制公司向中国出售该类计算机进行评估。基辛格和福特都表示可以予以批准。基辛格补充说，由于美国拒绝向苏联出售一些型号的计算机，所以最好由中方首先提出需要什么样的计算机，美方将会寻找优质的适当型号，然后与厂商接洽，以便保持对苏联同样的原则。他还特别表示，他提出上述做法是要批准转让，而不是拒绝转让。⁽⁷⁰⁾

在12月1日邓小平副总理的欢迎宴会和4日福特总统的告别宴会上，双方又阐述了对双边关系和国际问题的基本立场。福特总统一再表示：“我保证致力于那些最初步骤中所确定的目标和原则，特别是两国关系正常化”，“我们的关系虽然还没有正常化，但却是良好的；我们的关系将逐渐得到改善……美国保证致力于在《上海公报》的基础上完成美国同中华人民共和国的关系正常化”。在讲到国际形势时，福特重申了《上海公报》中关于中美双方“同意不对别人称霸，并且根本反对别人把霸权强加给世界任何地方的努力”，对霸权主义进行了温和的批评，同时强调，为了建立一个“大家都享有和平、正义和繁荣的国际秩序”，“既要求有坚定的原则性，又要求有适应具体情况的策略”，“要有避免不必要的冲突的审慎态度”，为美国寻求与苏联的缓和进行了温和的辩护。邓小平在祝酒词中回顾了《上海公报》签订以来双边关系的发展，肯定“总的来说，两国人民之间的来往和友谊有了增进，两国关系有所改善”，并肯定《上海公报》“是中美关系的基础”，肯定福特总统的访问“有助于增进相互了解，有利于促进中美双方朝着《上海公报》指明的方向和目标作出努力”。在讲到国际形势时，邓小平突出了对霸权主义的抨击，指出，“对于世界霸权的争夺愈演愈烈”，“缓和的词藻掩盖不住战争威胁日益增长的严酷现实”，对美国寻求与苏联缓和的政策进行了尖锐的、但还是有礼貌的批评。⁽⁷¹⁾

福特总统的访问虽然没有取得多少实质性的成果，⁽⁷²⁾但在尼克松先前作出的承诺不能兑现的情况下，在中美关系正常化进程经历了两年的僵持，而且在即将到来的大选年中也不可能有突破的情况下，福特总统通过亲自说明美国的国内情况和对外政策，求得了中国领导人对美方不能践诺的谅解；他通过作出新的承诺及确认《上海公报》的原则，基本上维持了中美关系的稳定，避免了在大选年中中美关系的滑坡。⁽⁷³⁾

1975年12月，布什被任命为中央情报局局长。中国领导人对布什担任新职务的决定很理解。他离开中国之前，邓小平亲自为他设宴饯行，并赞扬他为改善中美关系所作的努力。邓小平欢迎他以后再来中国，无论是作为中央情报局局长还是作为旅游者。邓小平的善意使布什深为感动。⁽⁷⁴⁾

1976年是中华人民共和国历史上天翻地覆、悲壮动荡的一年。共和国的开国领导人周恩来、朱德、毛泽东相继离世，巨星陨落，大地悲恸。“四人帮”被粉碎，延续了10年、给国家和人民带来重大劫难的“文化大革命”终于结束。共和国的政治舞台上演出了一幕幕惊心动魄的政治活剧。这一年是美国的大选年。可以说，这一年两国都集中精力于本国的内政。

1976年4月，华国锋成为中国的新总理。新领导人在忙于国内政治的同时也关注中美关系的发展。6月上旬，华国锋接见两个多月前上任的美国驻华联络处新主任盖茨，这是美国驻华联络处主任第一次单独受到中国领导人的接见，也是华国锋单独接见的两个美国人之一（另一个是尼克松）。华国锋表示他赞成他的前任周恩来建立起来的政策。⁽⁷⁵⁾

随着大选的临近，台湾问题的压力对共和、民主两党的候选人都增大了。共和党政治家要求保障台湾的安全，共和党代表大会实际上采取的是两个中国的政策，声称：“美国不应采取任何行动牺牲台湾的自由和独立”。民主党候选人也面临着压力，佐治亚州州长吉米·卡特声称，中国方面如不担保，台湾“将不会受到军事进攻和统治”，中美关系正常化便是不可能的。⁽⁷⁶⁾

这种情况自然引起中方的关切。8月中旬，黄镇会见基辛格，表示，由于美国的入侵，才产生了台湾问题，因此美国欠中国一笔债。美国必须与台湾断交、撤军、废约，在这一点上没有回旋的余地。解放台湾的方式和时间纯属中国内政，不是可以讨论的。美国方面一些官方和非官方的表态说，只有中方考虑美国对台湾的关切，中美关系才能发展，这是对中国的威胁，是不能接受的。基辛格解释说，美中关系的基础是《上海公报》，而不是哪个政党的代表大会，他要求中国不要把共和党代表大会上的立场或个别美国国会议员的表态看作美国政府的政策。大选年不是商谈两国关系正常化协议的好时间，美方将在大选后不久在《上海公报》的基础上继续这个进程，以完成正常化。为了表示对美苏缓和政策的不满，中国政府于1976年9月邀请基辛格的政敌、前国防部长施莱辛格访问中国，基辛格对此甚感恼怒，认为这是中国对美国政府、也是对他本人的“有预谋的故意做给人看的侮辱”。⁽⁷⁷⁾

但基辛格没有生气多久。10月上旬，在中国政治舞台上一度横行霸道的“四人帮”被粉碎了。助理国务卿恒安石10月13日给基辛格的报告说，中国极“左”分子的被清除，“从美国观点来看，其净结果是有利的”。⁽⁷⁸⁾

中美关系的停滞不前引起美国有识之士的担忧和关注。1976年11月，美国哲学学会举行了一次小型研讨会。哈佛大学费正清东亚研究中心主任费正清、前美国驻北平总领事柯乐博、哈佛大学教授入江昭等在会上发表了论文。费正清在论文中从历史的角度深入地分析了美中关系正常化的主要障碍台湾问题，指出了台湾问题久拖不决的危险性，认为这是一个“定时炸弹”，其中包含了又一次美中冲突的可能性。他在敦促加速美中关系正常化的步骤时说：

有些美国人喜欢这样假设，既然我们与中国的双方都已经打了这么多的交道，我们就让事情这样随波逐流吧。这些人疏忽了一个事实：我们现今的对华政策是建筑在正常化的理念上的，这意味着我们要撤销对中华民国的外交承认。我们应该认识到，中华人民共和国1973年同意在华盛顿设立联络处，这至少是对我们作出的一个半路让步……这种破格现在已经是第4年了。这种状况持续得越久，北京对于我们对它在我们首都的这种二等地位的无动于衷就会感到屈辱和生气……1972年的《上海公报》可能会产生问题，北京与华盛顿的和解会倒退。但我们希望不是这样。⁽⁷⁹⁾

另一位著名中国学家鲍大可在1977年出版了《对华政策：老问题与新挑战》和《中国与东亚各大国》两本书来系统地阐述他的观点。他肯定：“在最近几年扩大和改善美中关系是必要的、如愿的和可行的，这是美国总体外交政策的一个主要目标。”但他警告说，美中关系仍然是“有限的”、“脆弱的”，最终是否能够实现全面建交还有待观察，并无成功的把握。如果美中关系不能取得进一步的进展，结果就只能倒退。其结果，“不仅美中之间现存的有限关系会恶化，亚洲其他地区的不安和紧张也将增加……在东亚建立稳定均势的困难几乎肯定会增加”。针对美国一些人脚踩两只船的幻想，他明白地告诫说：

从1971年以来，华盛顿可以成功追求两个中国的政策的基础已经不复存在……现在需要做的是，美国以一种新的和坚定的眼光来看待中国，并决定，对于既要解决短期内与北京关系正常化的问题，又要为长远的美中关系和东亚地区力量比较稳定的均衡奠定基础来说，什么才是理想的行动方针。

对于一些人试图以“倒联络处”来解决中美建交后台湾地位问题的设想，他认为这是根本行不通的。他建议美国应该按照中国所要求的那样，以“日本方式”来处理与台湾的关系。但他也指出，美台关系与日台关系不同，美国对台湾的安全负有义务，在美中关系正常化时，美国应坚持以和平方式解决台湾问题的立场。⁽⁸⁰⁾

(1)　七十年代月刊编印：《中美关系文件汇编（1940—1976）》，香港1977年版，第334页。

(2)　七十年代月刊编印：《中美关系文件汇编（1940—1976）》，第334—340、 342—345页。

(3)　李长久、施鲁佳编：《中美关系二百年》，新华出版社1984年版，第234页。

(4)　Public Papers of the Presidents of the United States: Richard Nixon （hereafter cited as Public Papers: Nixon）， 1972 （Washington， D．C．: Government Printing Office， 1974）， pp．547—548．

(5)　Public Papers: Nixon， 1973， p．362；沈觉人主编：《当代中国对外贸易》，当代中国出版社1992年版，第390—391页。

(6)　《中美关系二百年》，第236页。

(7)　韩念龙主编：《当代中国外交》，中国社会科学出版社1990年版，第225页；William Burr， ed．， Kissinger Transcripts．The Top Secret Talks with Beijing and Moscow （New York: the New Press， 1998）， pp．105—106， 111—113。

(8)　Kissinger Transcripts， pp．87， 89， 94， 100;宫力：《跨越鸿沟——1969—1979年中美关系的演变》，河南人民出版社1992年版，第201页。

(9)　据有的美国学者研究，关于互设联络处的主意首先是由美方提出来的。在基辛格1971年10月访华时已经提出了这一设想，但遭到中方拒绝。在1972年2月尼克松访华时中方未置可否。1972年6月美国众议院两党领袖率领的代表团再次向中国政府提出此事，并表示这不会为美台关系提供先例。及至1973年2月基辛格访华，双方才在此问题上达成一致。见Robert Ross， Negotiating Cooperation．The United States and China， 1969—1989 （Stanford University Press， 1995）， pp．50—51。(www.daowen.com)

(10)　Kissinger Transcripts， pp．83—85．

(11)　他们于1973年3月15日由深圳出境。见《中美关系文件汇编（1940—1976）》，第349页。

(12)　Public Papers： Nixon， 1973， pp．202—203．

(13)　Kissinger Transcripts， p．85， pp．124—125; Nelsen D．Lankford， The Last American Aristocrat．The Biography of Ambassador David K．E．Bruce （Boston & New York: Little， Brown and Company， 1996）， p．374．

(14)　Public Papers： Nixon， 1973， pp．358—364．

(15)　Kissinger Transcripts， pp．131—133．

(16)　Ibid．， pp．147—154.

(17)　Ibid．， pp．169—171， 203—205， 210—212.

(18)　Kissinger Transcripts， pp．181—186; The Last American Aristocrat， pp．380—381;《跨越鸿沟》，第219—220页。

(19)　《新华月报》1973年11期，第45—46页。

(20)　“The Annul Report to the Congress on the United States Foreign Policy ”， Public Papers： Nixon， 1972， p．219．

(21)　沈剑虹：《使美八年纪要——沈剑虹回忆录》，台北1982年版，第9—10、95—98页。

(22)　郝雨凡：《美国对华政策内幕》，台海出版社1998年版，第136—137页。

(23)　陈志奇：《美国对华政策三十年》，第344—346页。

(24)　From David Bruce to Kissinger， October 23， 1973， Priscilla Roberts， ed．， Window on the Forbidden City: The Beijing Diaries of David Bruce， 1973—1974 （Center of Asian Studies， The University of Hong Kong， 2001）， pp．319—320．

(25)　Kissinger Transcripts， pp．267—268， 287．

(26)　台湾在美“外交领事机构”分布在：亚特兰大、堪萨斯、波特兰、波士顿、加利西哥（加利福尼亚州）、芝加哥、檀香山、休斯敦、洛杉矶、纽约、旧金山、西雅图、美属萨摩亚、关岛、华盛顿。相比之下，美国的其他盟国在美领事馆的数目是：以色列9个，法国10个，联邦德国12个，日本12个。关于台湾处心积虑破坏中美关系正常化的情况，见《美国对华政策内幕》第143—149页。

(27)　Kissinger Transcripts， pp．284， 268；《当代中国外交》，第225页。

(28)　John G．Stressinger， Henry Kissinger， p．86．

(29)　Public Papers： Nixon， 1973， p．613; The Memoirs of Richard Nixon， Vol．2 （New York: The Warner Books， 1978）， pp．97—100．

(30)　From David Bruce to Henry Kissinger， June 26， 1973．RG 59， Entry 5027， Box 328， National Archives; Kissinger Transcripts， pp．136—137， 143—144； The Beijing Diaries of David Bruce， 1973—1974， pp．143—146， 152．

(31)　Public Papers： Nixon， 1974， p．559．

(32)　有关福特政府期间美苏关系的状况及缓和的衰落，参见资中筠：《战后美国外交史——从杜鲁门到里根》，世界知识出版社1994年版，第十章。

(33)　Negotiating Cooperation， p．57．

(34)　Public Papers: Nixon， 1974， pp．783， 815， 823．

(35)　贾思楠：《毛泽东人际交往实录，1915—1976》，江苏文艺出版社1989年版，第310—311页。

(36)　宫力在《跨越鸿沟》中对有关的历史情况有精彩的叙述，见该书第252—261页。

(37)　Leonard Garment， Crazy Rhythm （Random House， 1997）， pp．262—263．

(38)　资中筠在其主编的《战后美国外交史——从杜鲁门到里根》一书中对尼克松的外交作了恰如其分的评估，指出“尼克松时代将作为战后美国对外关系的分水岭而载入史册”。见该书第717—718页。

(39)　Public Papers of the Presidents of the United States: Gerald Ford （hereafter cited as Public Papers: Ford）， 1974 （GPO， 1975）， p．1．

(40)　Nancy Bernkopf Tucker， ed．， China Confidential．American Diplomats and Sino-American Relations， 1945—1996 （New York: Columbia University Press， 2001）， p．282．

(41)　“Commitments to the People's Republic of China”， Memorandum from Kissinger to the President．RG 59， PPS Files， Box 371， National Archives．

(42)　“Gerald Ford to Mao Zedong”， August 9， 1974．RG 59， PPS Files， Box 376， National Archives．

(43)　Henry Kissinger to Chou Enlai， August 9， 1974．RG 59， PPS Files， Box 376， National Archives．

(44)　Public Papers： Ford， 1974， p．12．

(45)　1974年12月中旬，曼斯菲尔德再次访华。周恩来在医院会见他时表示，不要对尼克松不遗余力地攻击，肯定尼克松是“改善中美关系的开拓者之一”。曼斯菲尔德说，他一直认为，尼克松外交政策上惟一的真正光明之点在于他打开了中美两国之间关闭已久的大门，他所做的最好一次演说就是他1971年宣布他将于1972年5月访华的那次5分钟的演说。见《周恩来外交活动大事记，1949—1975》，世界知识出版社1993年版，第706页。

(46)　关于《台湾决议案》，参见本书第二卷，第160—161页。

(47)　《当代中国外交》，第226页；Kissinger Transcripts， pp．288， 294—297。

(48)　基辛格：《动乱年代》，第2册，第337页。

(49)　《跨越鸿沟》，第260页。

(50)　Kissinger Transcripts， p．299．

(51)　《跨越鸿沟》，第269页；《参考消息》1975年2月21日、5月4日。

(52)　《新华月报》1975年第4期。

(53)　Public Papers： Ford， 1975， Vol．Ⅰ， p．440．

(54)　沈剑虹：《使美八年纪要——沈剑虹回忆录》，第162—163页。

(55)　福特在4月16日的记者招待会上正是这样解释的，他说：“我们确实重视美国与中华民国之间的这种关系……派遣洛克菲勒副总统去台湾就清楚表明，我们认为我们与中华民国的关系对我们是非常非常重要的事情。”见Public Papers： Ford， 1975， Vol．Ⅰ， p．188。

(56)　Public Papers： Ford， 1975， Vol．Ⅰ， pp．499， 645．

(57)　《跨越鸿沟》，第272页；《参考消息》1975年9月10日。基辛格在1975年7月6日与他的助手讨论对华政策时说，“出于政治原因美国不可能在1976年前实现［对华关系］正常化。如果有哪一件事会招致保守派对福特的反应，那就是这事。”Kissinger Transcripts， p．372， 377．

(58)　《跨越鸿沟》，第273页；《人民日报》1975年9月16日。

(59)　《新华月报》1975年第10期。

(60)　Jaw-ling Joanne Chang， United States — China Normalization．An Evaluation of Foreign Policy Decision Making（Baltimore， 1986）， pp．36—38．

(61)　Negotiating Cooperation， pp．80—81．

(62)　Negotiating Cooperation， p．80; United States — China Normalization， p．38．

(63)　George Bush， All the Best．My Life in Letters and Other Writings （New York: A Touchstone Book Publisher by Simon and Schuster， 1999）， pp．226—227．

(64)　Negotiating Cooperation， pp．80—81．

(65)　参加此次访华的美国国务院政策规划司官员洛德回忆说，这是他从1971年到1976年历次对中国访问中最不愉快、最冷淡的一次访问。中方在接待、会议和公开场合都十分冷淡。China Confidential， p．304.

(66)　Kissinger Transcripts， pp．373， 391—400; Negotiating Cooperation， pp．82—83．施莱辛格国防部长因批评美苏搞缓和的战略取向，与基辛格及福特总统产生政见分歧，于11月被解除职务，由拉姆斯菲尔德接任。

(67)　All the Best．My Life in Letters and Other Writings， pp．237—238．

(68)　Negotiating Cooperation， pp．83—84．

(69)　Kissinger Transcripts， p．402．

(70)　Kissinger Transcripts， pp．409—410；Negotiating Cooperation， pp．89—90．1976年10月12日，福特总统不顾能源部的反对，批准了根据国务院、国防部和商务部的建议向中国转让两台数据控制公司的CYBER计算机，名义上是为了中国钻探石油和天然气用的，但这两台计算机同样可用于导弹试验和设计核武器。基辛格及其助手认为出售计算机对于显示美国“继续对改善关系感兴趣”是必要的，这也是对五角大楼对与中国进行军事合作的一种认可。

(71)　《新华月报》1975年第12期；Public Papers: Ford， 1975， Vol．Ⅱ， pp．1932—1938。

(72)　大概是由于这个原因，以后福特总统对这次访问很少提起，基辛格在他写的两部回忆录中也没有提到这次中国之行。见约翰·霍尔德里奇著、杨立义等译：《1945年以来美中外交关系正常化》，上海译文出版社1997年版，第207页。

(73)　美国学者欧森柏评述福特访华说：当时两国关系更多地是一种想象并不是实质，双方都要保持这样一种想象，希望将来关系能有好转。See Michel Oksenberg， “A Decade of Sino-American Relations”， Foreign Affairs， Fall 1982， p．180．

(74)　陈永祥主编：《布什与中国》，南京大学出版社2002年版，第83页。

(75)　Negotiating Cooperation， p．87．

(76)　Kissinger Transcripts， p．407; “A Decade of Sino-American Relations”， Foreign Affairs， Fall 1982， p．181．

(77)　Kissinger Transcripts， pp．408—409， 415．

(78)　Kissinger Transcripts， p．409．

(79)　John K．Fairbank， ed．， Our China Prospects （Philadelphia: The American Philosophical Society， 1977）， pp．11—12．

(80)　A．Doak Barnett， China Policy．Old Problems and New Challenges （Washington， D．C．: The Brookings Institution， 1977）， pp．13， 16—17， 23—27．