1954年7月日内瓦会议上达成的一系列文件（通称日内瓦协议），结束了法国企图重占印度支那的殖民战争，规定了印度支那三国人民通过普选来自由选择自己国家的前途命运。中国曾为推动日内瓦协议的达成发挥了十分积极的作用。通过日内瓦会议，中国在国际上赢得了声誉，提高了形象，更重要的是，挫败了美国变印度支那为反共反华军事基地的企图，维护了中国南大门的安全。中国领导人向越南领导人承诺，将“为保证与争取（日内瓦）协议的彻底实施，为维护和巩固亚洲及全世界的和平与安全而努力”。⁽¹⁾

美国从一开始就极力反对召开日内瓦会议，会议开始后又竭力加以破坏，企图使会议不欢而散。但事与愿违，美国不仅不能阻止日内瓦会议的召开，而且还不能破坏有利于越南劳动党和平统一全国的日内瓦协议的达成。这一结果，在艾森豪威尔政府看来，对于“自由世界”简直是个“灾难”。⁽²⁾

日内瓦协议既已形成为国际公法，美国固然不敢冒天下之大不韪而公开使用“威胁或武力去妨碍”协议的实施。但美国却通过拒绝参与日内瓦《最后宣言》来企图规避协议的约束，并为以后随时直接干涉印度支那预作准备。

美国要直接干涉印度支那，首先面临的问题是缺乏“合法性”。在奠边府战役中，艾森豪威尔政府曾试图以“联合行动”为名介入战斗，但由于英国的坚决反对，同时又没有一个“合法”的借口，美国决策者束手无策。杜勒斯在日内瓦会议期间就一直在同英国商讨订立一个东南亚集体防务条约的问题。

9月上旬，美国终于拼凑了《东南亚集体防务条约》，并将印度支那三国纳入条约保护范围⁽³⁾。这就为美国随时采取一切手段来直接干涉印度支那提供了法理依据。杜勒斯在条约签订后声称，如果共产党人逾越在印度支那划定的界线，那将被看作是“主动的进攻”，美国将要求东南亚条约的缔约国作出反应。⁽⁴⁾

签订《东南亚集体防务条约》，仅仅是美国直接干涉印度支那的先声。杜勒斯的目标是要“重新占领”印度支那。杜勒斯断定，日内瓦会议后，印度支那地区“真正的危险”来自于共产党在内部进行的“颠覆和瓦解活动”。他已说服国家安全委员会，美国将把“共产党的颠覆或叛乱”视为“严重局势”，而且应考虑立即采取适当的行动，包括动用美国的军事力量，以“遏制”越共的“颠覆”活动，并且防止中国的介入⁽⁵⁾。但要做到这一点，在印度支那地区内建立和巩固反共政权乃是必不可少的。

美国最迫切关注的问题是日内瓦协议规定的1956年7月全越大选。美国决策者实际上并不完全反对通过普选实现越南统一。日内瓦会议期间，美英曾达成协定，同意“不排除以和平手段最终统一越南的可能性”⁽⁶⁾，但美国人概念中的“统一”，无疑是要以反共的越南南方统一劳动党控制的越南北方。不过，在两年时间内实行全越大选，北方的优势是显而易见的。

在美国人看来，日内瓦会议后南越的政治情景十分灰暗。首先，在人口分布上，北纬17度线使北越获得了总人口2500万中的1400万（占56%），而南越只得到1100万人（44%）。这种人口分布的不均直接关系到全越大选的选票问题，南越显然处于不利的位置。第二，法国逐渐从印度支那的军事撤离，“西方国家”在日内瓦会议上政治“声誉的丧失”，已导致南越笼罩在“挫败与失望的气氛”中。反观北越，越南劳动党在印度支那战场上和日内瓦会议上都极大地增强了力量，赢得了国际声誉。第三，美国决策者认为，“共产党人将不会放弃控制整个印度支那的目标”，必将通过政治、心理和准军事手段对南越进行“颠覆”；北方军队在中国的援助和训练下将扩大和加强。在这种情况下，南越是无力与之抗衡的⁽⁷⁾。美国中央情报局对南越局势发展的估计是，即使美国给南越以“坚实的支持”，也很难建立一个强大而稳定的反共国家。参谋长联席会议同样得出南越局势“彻底无望”的结论。⁽⁸⁾

杜勒斯认为，既然南越形势不利，南越政府就不能急于参与全越大选，应该将大选拖延到对南越较有利的某个时候举行，到那时也许北越就不想举行大选了。⁽⁹⁾

于是，艾森豪威尔政府决定，尽一切可能，“防止共产党在全越大选中取胜”⁽¹⁰⁾。美国决策者打算以大规模移民运动来改变南北越的人口分布结构，以便争夺选民。日内瓦协议规定，在交战双方的军队重新集结的300天期限内，越南百姓可以自由地迁徙到北方或南方。据此，美国中央情报局西贡分站、美国军援顾问团和美国驻西贡大使不失时机地联手策划和实施诱使北方天主教徒南迁的行动。结果，约有86万北越平民迁徙到南方，其中60万人为天主教徒，占北越信仰天主教人口的65%⁽¹¹⁾。为了移民的运送和安置，美国耗资3亿多美元；美军和法军还提供了海、陆、空三路运输工具；美国的天主教民间团体也十分卖力地介入“难民救济”活动中。

扶持一个强有力的反共南越政府无疑是美国重建南越、阻止共产党夺取大选胜利计划的关键。杜勒斯设想，这个反共政府，其力量应来自于“民众的广泛支持”，其吸引力可扩展至17度分界线以北地区⁽¹²⁾。自杜鲁门政府以来，美国决策者就主张给予越南人相对的独立，以争取当地人民对反共事业的支持。美国一直强调，法国在印度支那的失败正是坚持殖民主义的法国人拒绝给予印度支那国家自主权而不得民心的结果。杜勒斯将这一点视为重要的经验教训。艾森豪威尔政府还考虑，在南越建立一个西方式的“民主”政府。

然而，南越没有美国决策者理想中的领袖人物。吴庭艳具有强烈的民族主义思想、反共反华的素质和美国人特别欣赏的天主教背景，但他性情孤僻、行为刻板，缺乏受民众广泛支持的政治基础，而且法国人对他甚为反感。此时，50年代初期形成的“美国援吴集团”——一批既厌恶法国殖民主义、又憎恨共产主义、同时还十分赞赏吴庭艳的“民族主义”特质的民主党和自由派头面人物——对推动艾森豪威尔政府选择和扶持吴庭艳政权起了极其重要的作用。此外，美国驻西贡大使希斯对吴庭艳的评价，也对艾森豪威尔和杜勒斯产生了很大的说服力。希斯在1954年12月给国务院的信函中写道：“没有其他人可以取代他来更好地为美国利益服务”⁽¹³⁾。1955年春，艾森豪威尔政府最终确定，全力支持吴庭艳政权。用一名美国记者的话说，美国对南越的政策就是准备与吴庭艳“共沉浮”。⁽¹⁴⁾

1954年9月底，美国已与法国达成书面谅解：双方将共同支持吴庭艳建立和维持一个强大的、反共的民族主义政府，并敦促越南所有反共分子与吴庭艳政府合作，以便建立一个抗衡北越的“自由越南”⁽¹⁵⁾。但法国的立场在不断地摇摆。12月19日，当美、英、法三国政府首脑在伦敦讨论印度支那问题时，法国总理孟戴斯-弗朗斯提出，吴庭艳的作为“完全是负面的”，“他没有接受〔美、法两国建议的〕任何一项改革措施”，因此必须考虑“换马”。杜勒斯则坚持认为：“在现今的状况下，除非〔越南的〕形势变得明显的无望，并且迅速地四分五裂，否则我们除了继续援助越南并支持吴庭艳外别无选择。我们不知道还有什么别的合适的领袖。”⁽¹⁶⁾

从1955年起，美国在政治、经济和军事上向南越倾注了大量的精力、财力和物力。以兰斯代尔为首的中央情报局西贡分站，为帮助吴庭艳建立一个强有力的反共政府提供了“很大的道义上的支持和指导”，并竭力“收买”高台、和好和平川三大帮派的领导人，争取他们对吴庭艳的支持，以扩大吴庭艳政权的基础。在经济上，美国承担了吴庭艳政府部门、军队和警察的大部分开支和南越85%—90%的进口。1955年至1961年，美国无偿提供给南越的经济援助共达14.47亿美元。南越成为美国对外援助最大的受援者之一（1961年前名列第五位）⁽¹⁷⁾。在军事上，美国军援顾问团协助南越整训15万人的政府军，美国为此提供的军事费用在1955年已达到1亿美元，1956年增加到接近2亿美元⁽¹⁸⁾。在美国的扶助下，吴庭艳的权力和统治地位迅速得到巩固和增强。

1955年7月，按照日内瓦会议的《最后宣言》，越南南北方代表将开始商讨全越大选事宜。艾森豪威尔政府深知，公然取消大选，必定受到国内外舆论的严厉谴责。因此，在举行协商会议的法定时间到来之前，美国人想出了一条“妙计”，即由吴庭艳出面提出共产党人无法接受的条件，如“自由选举”和国际监督，以此拒绝举行大选。3月，杜勒斯向国际社会放出风声说，吴庭艳断定共产党不会同意“自由选举”和国际监督，因此大选可能永远不会举行，其责任在共产党方面⁽¹⁹⁾。4月，杜勒斯指示美国驻西贡使馆知会吴庭艳，美国对全越大选的基本政策原则是，不得到北越对“自由选举”的保证，就拒不讨论选举形式问题⁽²⁰⁾。但美国政府还是建议吴庭艳做做样子，摆出将如期参加协商会议的姿态，以便把破坏大选的责任推卸给北越。

吴庭艳的“政治风格”日渐表露出来。自命不凡的吴庭艳一心想建立专制的“吴氏王国”，他只需要美国为他撑腰并给予经济和军事援助，而不需要美国人在政治上摆布他。在全越大选问题上，吴庭艳根本就不打算履行日内瓦协议的任何规定。他拒绝了美国要求他参加协商会议的建议，声称：第一，南越政府没有参与日内瓦协议，因而不受其约束；第二，他必须先得到“国民议会”的授权，才能“名正言顺”地出面谈判；第三，首先要解决的是法国人彻底撤出越南而使越南获得“完全独立”的问题。⁽²¹⁾

艾森豪威尔政府虽然对吴庭艳的不合作态度极为不满，但吴庭艳的做法又完全符合美国力图阻止举行全越大选的根本目标。因此，美国决策者最后认定，吴庭艳的立场“在逻辑和道义上都是正确的”。⁽²²⁾

有了美国的支持，吴庭艳于7月16日发表广播讲话，宣称北越不存在举行自由大选的条件，南越将不同北越进行有关大选的协商会议。10月底，他通过弄虚作假的“公民投票”废黜了保大，并宣布成立“越南共和国”，自己出任总统。1956年3月，南越“国民议会”组成，给吴庭艳的专制政权披上了“民主”的外衣。与此同时，吴庭艳还断绝了同北越的一切往来，对北越领导人多次要求商讨全越大选问题的呼吁一概置之不理。至7月，日内瓦会议规定的全越大选并没有如期举行，而且变得遥遥无期。

吴庭艳制造越南分裂，无疑是同美国利益相一致的。1956年9月，美国NSC 5612/2文件确定，美国将全力支持“自由越南”政府对全越大选的立场，并将全面援助“自由越南”建立一个“强大、稳定、制宪的政府”，不承认共产党人组成的北越政府为“合法”政府，而将致力于削弱共产党力量，以实现由反共政府领导下的“和平统一”。⁽²³⁾美国甚至为吴庭艳的非法行径可能引起的一切后果作好了应付的准备。美国决策者估计，最恶劣的后果无非是中苏支持北越“发动武装进攻”。对此，美国人已制订了一个应急计划，准备一旦北方部队公开发起攻势，美国就立即在越南部署海空力量，协同地面的机动部队予以反击。⁽²⁴⁾

中国和北越对吴庭艳在美国支持下公然破坏日内瓦协议并没有马上采取激烈的回应，而是坚持进行和平斗争。1955年至1956年间，周恩来总理和范文同总理曾多次代表各自政府，通过各种外交渠道，强烈要求日内瓦会议两主席重开日内瓦会议，以解决印度支那问题。苏联予以了支持。

但1956年2月苏共二十大以后，中苏两党在意识形态上已逐渐产生分歧。中国领导人对赫鲁晓夫过于强调“三和”（即和平共处、和平竞赛及和平过渡）总路线而软化同美国斗争的立场提出了质疑。美国不断在中国周边地区制造战争威胁，不能不令中国领导人怀疑两大阵营间“三和”的可能性和可行性。1957年11月，毛泽东在莫斯科共产党和工人党代表大会上指出，“目前形势是东风压倒西风”，但“现在还要估计一种情况，就是想要发动战争的疯子，他们可能把原子弹、氢弹到处摔”，因此，“如果帝国主义硬要打仗，我们也只好横下一条心，打了仗再建设”。⁽²⁵⁾他还在不同的场合重申，中国是坚持和平反对战争的，但对于帝国主义发动战争，也要有精神准备。⁽²⁶⁾

越南劳动党领导人在心理上明显地倾向于中国的观点。越南劳动党领导人意识到，和平斗争并不能迫使美帝国主义履行和平协议及放弃战争计划。而苏联一味追求“三和”总路线，对越南的统一事业已造成了很不利的后果。1956年5月，苏联同英国商讨越南问题后，在以日内瓦会议两主席名义致北越和南越的信函中默认了“越南民主共和国”和“越南共和国”的并存。1957年1月，赫鲁晓夫甚至公开提议北越和南越作为“两个独立的国家”同时加入联合国。⁽²⁷⁾

越南南方的斗争现实，进一步促使越南劳动党领导人考虑改变和平斗争路线。南方革命武装力量在抗法战争期间已发展壮大到数以十万计的规模。日内瓦会议后，大部分主力（约8万—9万人）根据和平协议“集结”到了北方，但估计还留下1万余人，开展秘密的和平政治斗争。⁽²⁸⁾然而，1956年7月，吴庭艳政权在美国军援顾问团的提议和支持下，开始在南方大肆捕杀越南共产党人。由于越南劳动党中央对南方采取了克制的和平政策，南方革命力量在白色恐怖中遭到严重摧残。全越大选不能实现，更使南方党基层组织产生了对和平政治斗争方式强烈不满的情绪。

1956年11月，负责南方党组织领导工作的黎笋代表越南劳动党中央撰写了内部学习文件，题为《南方革命之路》。该文件阐明了南方革命的形式问题。文件的总精神是坚持和平政治斗争的方针政策，但强调“南方人民救国和自救的唯一途径就是革命道路”，只是在当前“世界和平运动”形势下，革命斗争要“以人民的政治力量为基础，而不以人民的武装力量来进行斗争”。⁽²⁹⁾文件既不偏离和平政治斗争的总路线，又以隐晦的方式表明越南劳动党不排除将来实行武装斗争的可能性。黎笋本人极力主张武装斗争与和平政治斗争相结合的革命路线，他曾多次向越南劳动党中央提出应当准备武装斗争，以辅助政治斗争的意见。

中苏在和平与战争问题上日益明显的分歧，可以说给越南劳动党提供了改变斗争策略的机会。1958年夏，越南劳动党中央向中共中央递交了《关于统一斗争路线和南方革命路线的若干意见》的文件，寻求中共中央对越南南方采取武装斗争方式的支持。中国领导人经过认真的研究，认为越南南方“实现革命变革”的时机尚未成熟，但指出：“形势会发生变化的，有利于统一越南的时期一定会到来，到了那时，越南南方便可通过这样那样的形式取得解放，而越南的统一就一定能实现”。⁽³⁰⁾

1959—1960年间，北越改变斗争路线的时机已经到来。吴庭艳在依靠美国的支持和援助而巩固了政权之后，便着手建立家族统治的专制制度。在城市，吴庭艳政权以反共、除共为名，残酷地迫害和滥杀大批南方进步群众，并竭力打击和铲除异己、异教力量，同时采取了歧视、驱赶南越华侨的排华政策。在农村，吴庭艳政权更不得人心。他把原来法国人占有的大部分良田变为“国有”；他实行的极为有限的土地改革，使土豪劣绅抢夺了更多的财富，却使90%的佃民不但得不到耕地，而且得交付各种苛捐杂税。为了安置来自北方的天主教农民，吴庭艳政权还强行占据高原少数民族的家园；在湄公河三角洲地区，吴庭艳推行了“农庄计划”，强迫农民背井离乡。吴庭艳的法西斯式统治，引起了南越社会广泛的怨恨，并导致人民的激烈反抗。

美国曾派遣政治经济顾问，如菲谢尔领导的密执安大学驻南越顾问组，“帮助”吴庭艳实行“政治民主化”和“土地改革”等政治和社会改良。但吴庭艳对美国人的计划只是敷衍了事。在无奈中，美国人采取了纵容的立场，因为依赖吴庭艳反共毕竟是美国的最大需求。

1959年年初，鉴于南方革命蓬勃兴起，越南劳动党中央在二届十五中全会上认可了武装斗争作为和平斗争的补充，但仅限于武装自卫，宣传和“除奸”等活动，以配合城乡的群众性政治斗争。

这时，中苏分歧进一步扩大、升级。1959年赫鲁晓夫访美后，中苏在战争与和平问题上的争执已开始演变为原则性的意识形态对立。在这一背景下，中国更加明确地支持越南劳动党开展武装斗争。1960年5月，中越领导人先后在河内和北京商谈了南越斗争方针问题。周恩来和邓小平都表示，政治斗争和武装斗争相结合是必要的；根据南越城乡的具体情况，城市应以政治斗争为主，武装斗争为辅，而在农村则以武装斗争为主，同时开展广泛的群众运动。⁽³¹⁾

有了中国的支持，越南劳动党中央在9月5日至10日举行的第三次全国代表大会上正式确定，南方斗争以推翻美国扶持的吴庭艳政权、实现越南的重新统一为最终目标，从而把南方解放和北方建设置于同等重要的地位，改变了日内瓦会议后制定的以巩固北方为首要任务的方针政策。(www.daowen.com)

9月12日，中国《人民日报》发表了题为《越南革命和建设的新里程碑》的社论，公开称赞越南劳动党三大关于新阶段的路线和任务的决议。社论指出：“美帝国主义破坏日内瓦会议，把越南南方变为它的军事基地，阻挠越南实现统一，美帝国主义不仅是越南人民的死敌，也是全世界爱好和平人民的死敌。中国人民一贯热烈同情和积极支持越南人民实现祖国统一的正义斗争，相信越南人民的正义要求必定能够实现。”

越南劳动党中央改变斗争策略后，便积极地领导、组织和支持南方的政治和武装斗争。1960年12月，越南南方民族解放阵线（简称民解）成立。该组织由越南劳动党南方局领导，以越南人民革命党为骨干。1961年2月，民解合并了南方各支革命武装，建立了南方解放武装力量。在越南南方诞生的这个政治—军事组织，很快就得到了中国的承认和支持。

在北越的推动下，南方革命迅猛发展。吴庭艳政权内部的权力斗争也加深了南越危机。1960年11月，南越政府内发生了倒吴的军事政变。吴庭艳虽然在美国中央情报局的帮助下侥幸挫败了这次政变，但政变的事实表明，南越危机已从社会蔓延到了政府内部。

然而，在艾森豪威尔政府看来，南越危机还不是非常严重的。1959年至1960年间出现的老挝危机显得更加危急，而且老挝危机又直接关系到南越危机。

老挝北接中国，东西两边与越南、泰国、缅甸为邻，南及柬埔寨。艾森豪威尔政府称之为“瓶塞”。在美国决策者的观念中，老挝是中国向东南亚“扩张”的重要通道，越南划线分治后，老挝的战略地位更加突出，它又被视为北越向南越“渗透”的路径。因此，在艾森豪威尔政府设计的东南亚反共反华战线上，老挝自然是必不可少的一部分。于是，尽管日内瓦协议规定，老挝将成为一个独立、和平和中立的国家，美国却把老挝纳入了东南亚军事条约的“保护”范围，首先破坏了老挝的中立。不仅如此，美国还企图变老挝为“反共堡垒”。1954—1955年间，美国在老挝积极拉拢中间自由派和扶持右翼反共势力，鼓励老挝王国政府消灭寮国战斗部队（通称巴特寮），而且千方百计地要把老挝拖入东南亚条约组织。

巴特寮是苏发努冯亲王领导的一支以争取老挝独立为目标的民族主义武装力量。苏发努冯曾经跟他的同父异母兄弟佩差拉和梭发那·富马一道，组织了“寮国自由民族统一战线”（简称伊沙拉战线），并且参与领导了战后初期的老挝民族解放运动。1945年10月，伊沙拉战线在万象成立了具有君主立宪性质的临时独立政府，有“老挝独立之父”之称的佩差拉任国家政治和宗教元首，苏发努冯则任外交部长和武装部队总司令。但是，1946年法国殖民军强行重返老挝，4月在琅勃拉邦扶持了傀儡王国政府，同时向万象临时独立政府发起了军事进攻。弱小的临时独立政府不得不逃亡泰国。独立运动的挫折，使伊沙拉战线的领导人分道扬镳。梭发那·富马、卡代等人开始寻求通过同法国人合作来取得国家独立的温和路线。1949年7月，当确认老挝为法兰西联邦内的一个独立国家的《法—老协定》签订后，他们便返回老挝加入王国政府。但苏发努冯却决心走武装斗争的道路，以争取国家的完全独立。1949年，他在北越与越南领导人建立了联系。1950年8月，在越盟的帮助下，苏发努冯成立了“巴特寮抵抗运动组织”，并在老挝北部边陲地区开展游击战。1951年3月，苏发努冯同越南领导人和高棉人民革命党领导人一道签订了越、老、柬三国联盟协议。1952年10月，苏发努冯以“巴特寮抵抗运动组织”主席身份出席了在北京召开的“亚太和平大会”，这表明巴特寮还得到了中国的承认。

日内瓦会议结束后，约1500人的寮国战斗部队根据和平协议的规定已集结于桑怒和丰沙里两省，等待政治解决。大部分援助老挝的越南干部也撤到了北越。1955年1月，老挝王国政府和巴特寮开始进行政治谈判，但由于双方存在着严重的分歧，王国政府军和寮国战斗部队很快在桑怒和丰沙里两省重新发生武装冲突。

美国一直认为巴特寮问题不可能得到政治解决。在它看来，受中国和北越支持的巴特寮的策略是要拖延谈判，以便争取时间来壮大力量，最后夺取老挝政权。谈判前，美国驻老挝公使（1955年7月始为大使）约斯特便建议王国政府，如两三周内谈判不能取得进展，应诉诸国际监察和监督委员会（简称国际委员会）；如再无效，要求东南亚条约组织给予支持。谈判开始后不久，约斯特又敦促卡代政府诉诸武力，尽快在一个月内解决巴特寮问题。2月，杜勒斯在赴曼谷参加东南亚条约组织理事会议时，顺访万象，同老挝王国政府首相卡代会晤，再度怂恿王国政府在8月全国大选前用武力击败巴特寮，并保证，如果中国介入，美国将根据《东南亚集体防务条约》向老挝提供军事保护。⁽³²⁾

针对美国制造事端，破坏老挝中立的行径，中国极力推动老挝王国和巴特寮和平解决双方的矛盾，以尽早实现老挝的统一和中立。在万隆会议期间，4月23日，周恩来总理，以及印度总理尼赫鲁，特意安排了越南民主共和国副总理兼外长范文同跟老挝王国首相卡代举行会谈。会后，范文同与卡代达成了协议，并发表联合声明，称：越南民主共和国认为，老挝王国政府和巴特寮根据日内瓦协议应当谋求的政治解决是老挝的内部事务。⁽³³⁾

但是，亲美反共的卡代保守派政府却乘中国和北越保证不干涉老挝内政之机，向巴特寮大举进攻，企图在军事上压倒巴特寮。7月，卡代还同美国签订了新的经济援助协议，同时要求美国帮助老挝扩大政府军。自此，美国对老挝的直接经济和军事援助大幅度增加。12月，卡代政府单方面举行了全国大选，把巴特寮排斥在大选外。但大选的结果却对卡代不利，他因得不到国会三分之二的支持而未能当政。具有中立主义倾向的梭发那·富马因获得国会的信任而受命组成新内阁。

1956年3月，梭发那·富马不顾美国人的强烈反对，开始寻求同苏发努冯达成妥协。双方同意，将举行国民议会补选，使巴特寮与执政党得以组建联合王国政府，巴特寮占领的地区并入老挝统一体，国家将保持中立。

中国对老挝出现和平的发展趋势感到高兴。5月，周恩来总理即通过印度驻老挝使节主动向梭发那·富马发出了访华的邀请。梭发那·富马考虑到老挝的中立需要中国和北越的支持和保证，因此决定接受周总理的邀请，并且准备在回国途中顺访北越。

美国对老挝王国政府同巴特寮和谈则大为不快。在艾森豪威尔政府看来，这是共产党人“以谈判实现占领”的计划。美国对梭发那·富马打算出访中国和北越更加恼火。美国人甚至担心老挝领导人会同中国和北越达成秘密协定而使老挝落入共产党人的圈套。美国驻老挝公使馆急切地提醒梭发那·富马，在未能解决巴特寮问题之前不应考虑改善同中国的关系，也不要接受中国的经济援助或允许中国专家和技术人员进入老挝。美国人还告诉梭发那·富马，中国邀请他访华，是为了离间老挝同西方特别是同美国的关系。杜勒斯甚至威胁地警告梭发那·富马，老挝如果牺牲自身利益来迎合中国，美国将停止援助和支持王国政府。⁽³⁴⁾

梭发那·富马并不愿意屈从于美国的威胁。8月19日，梭发那·富马率领老挝王国代表团启程前往中国。在北京，老挝王国代表团受到中国领导人热情而隆重的接待。8月21日，毛泽东在同梭发那·富马会谈中保证，中国将在和平共处五项原则基础上同老挝发展关系，并坚决支持老挝的自主和中立。毛泽东说：“我们不会干涉你们的内政，不会在你们那儿宣传共产主义，也不会推翻你们的政府，我们是讲友好的。”⁽³⁵⁾8月29日，梭发那·富马访问北越时，北越领导人也向他重申了不干涉老挝内政的原则，并支持老挝的中立政策。

1957年11月，梭发那·富马和苏发努冯正式签订和平协议（《万象协议》）。苏发努冯出任梭发那·富马内阁的财政与计划部部长，桑怒和丰沙里两省正式归入王国政府的统辖范围。与此同时，苏发努冯领导的新政党——“老挝爱国战线党”（1957年1月成立）开始为1958年5月举行的国民议会补选作准备。

由于梭发那·富马政府不愿追随美国的指挥棒行事，艾森豪威尔政府打算以减少对老挝的援助来给予惩罚。但国务院东南亚事务办公室主任杨格则提出了不同的看法。他认为，现在各种力量在老挝角逐，美国不应退却，一旦失去老挝这道屏障，将严重危及其他非共产党国家对美国作用的信心；有效的策略不是削减美国的援助，而是增强老挝王国政府军队和警察的力量，力促老挝减少同共产党国家的接触，阻止老挝接受共产党国家的援助，在幕后支持卡代反对梭发那·富马。⁽³⁶⁾

艾森豪威尔政府接受了杨格的建议。自1956年底，美国一直在支持卡代制造舆论危机，企图迫使梭发那·富马辞职。每个星期，卡代都在《老挝人民之声》周刊上猛烈指责梭发那·富马对巴特寮过度宽容，谩骂联合政府最后将变为苏联模式的政府，甚至鼓吹对共产党人实行强硬的“遏制”政策。当1957年11月梭发那·富马和苏发努冯签订和平协议时，美国国务院发言人即表示：“同共产党人一起组成联合政府，是一种危险的行为，因为在世界其他地区建立联合政府的历史表明，这些政府最后都以共产党人渗透和夺权的悲剧而终结。因此，美国一直在密切地注意着老挝局势的发展，并将严重关注这一地方。”⁽³⁷⁾为了阻止老挝爱国战线党在国民议会补选中获胜，从1957年年底起，美国驻老挝公使帕森斯在老挝农村实施代号为“加强针行动”（Operation Booster Shot）的应急计划，目的是要破坏老挝爱国战线党的群众基础。美国对这一计划的巨大投入，占美国1958年度提供给老挝援助总数（约1980万美元）的近十分之一。⁽³⁸⁾

帕森斯自以为计划得逞，但1958年5月补选的结果却令美国人大失所望。老挝爱国战线党联合左翼的和平党赢得了21个补选议席中的9席。在沮丧中，美国借口要老挝实行金融改革而中止对老挝联合政府的援助。

老挝国内右翼保守势力同样深感共产党的“威胁”，于是积聚力量，意图扭转局势。补选后不久，以培·萨纳尼空为首的独立党同以卡代为首的国民党便组成了“老挝人民联盟”，其宗旨是要“联合全国各种力量，同共产主义及其颠覆活动作坚决的斗争”。⁽³⁹⁾6月中旬，一批极端右翼的老挝归国留学生和青年军官也建立了以反共为目标的“保卫国家利益委员会”（简称保国会）。8月，右翼势力成功地迫使梭发那·富马辞职，培·萨纳尼空组建新内阁。从此，老挝的和平与中立已变得难以实现。

培·萨纳尼空政府一上台，就采取了一系列反共政策。首先，培·萨纳尼空邀请在南越掌握大权的吴庭儒（吴庭艳胞弟）访问老挝，并宣称老挝同南越有着“一致的观点和坚实的友谊”。⁽⁴⁰⁾几周后，老挝驻西贡的使节升级为大使。不久，老挝还同台湾当局建立了“外交”关系。与此同时，培·萨纳尼空任命了4名保国会成员担任内阁部长职务，而开除了爱国战线党和左翼成员。1959年年初，培·萨纳尼空政府以老挝东部边界受到北越威胁为由，加强了同东南亚条约组织的来往，并派出“观察员”参加东南亚条约组织的军事演习。一时间，老挝宣传媒介纷纷传言，老挝将加入东南亚条约组织。

美国对老挝右翼势力的兴起予以了积极的支持。艾森豪威尔政府不仅公开为培·萨纳尼空政府破坏日内瓦协议的行为撑腰，而且恢复了对老挝的大规模军事和经济援助，还派遣美军技术人员，在老挝修筑战略公路和飞机场。

依仗美国的保护，培·萨纳尼空政府更加胆大妄为。1959年5月，培·萨纳尼空政府企图解除原寮国战斗部队两个营的武装，彻底消灭共产党的武装力量。但这两个营的寮国战斗部队逃到了同北越交接的边界地区。两个月后，培·萨纳尼空政府又以叛国罪逮捕了苏发努冯等爱国战线党领导人。后来苏发努冯等人越狱逃跑，回到桑怒重建巴特寮武装力量。老挝各地再燃战火。

1959年底，培·萨纳尼空同富米·诺萨万控制的保国会在对待巴特寮问题上产生了分歧。保国会极力主张应对巴特寮施加更大的压力，培·萨纳尼空则试图采取缓和的措施。同时，培·萨纳尼空与保国会之间还出现了权力斗争。培·萨纳尼空日益感受到保国会势力在政府中急剧膨胀而形成的威胁。他看到，保国会不仅掌握军权，而且操纵了外交，并得到美国人的大力支持。因此，培·萨纳尼空准备解除保国会成员甘攀外交部长的职务，以限制保国会的权力。但富米·诺萨万先下手为强，在美国中央情报局的帮助下发动了军事政变，推翻了培·萨纳尼空。1960年4月，保国会控制了全国大选，在国会取得了多数议席，富米·诺萨万虽然只担任副首相兼国防部长，但手执老挝的实际大权。极右势力掌权后，美国加强了对老挝的干涉。数以百万计美元的军事援助涌入了老挝，上百名美国军事顾问参与了训练老挝政府军，以帮助老挝极右势力巩固政权，加速实施消灭巴特寮的计划。

老挝右翼政府背弃日内瓦和平中立协定，采取反共政策，挑起内战，无疑招致社会主义国家的严厉谴责。自1959年年初始，中、苏、越三国就不断发表声明、社论或讲话，猛烈抨击老挝右翼集团粗暴破坏日内瓦协议和万象协议，并要求国际社会制止美国干涉老挝的战争政策。在中国看来，老挝右翼势力的挑衅行动并不是孤立的，它与美国蓄意霸占印度支那、威胁中国安全的军事阴谋密切相关。1959年3月27日《人民日报》就老挝局势发表评论，声言：中国人民坚决反对老挝当局在美国的指使下恶化老挝局势、威胁印度支那和平的行动，“这不仅同中国人民有直接的利害关系，也是我们对日内瓦协议的庄严责任”。⁽⁴¹⁾北越也认为，美国是在利用老挝和南越作为其军事基地，准备向北越发动战争，因而不能眼见巴特寮武装力量被右翼势力消灭而坐视不救。北越除了运用外交途径向老挝和美国表示强烈抗议外，还向巴特寮提供了有力的支援。1959年下半年，老挝王国政府宣称，已有北越部队协助巴特寮发动反政府的“叛乱攻势”。北越还派遣直属部队在老挝开辟向南越输送干部和物资的重要运输线——“胡志明小道”。从此，对于越南劳动党来说，支援老挝革命已同推动越南南方革命连成一体。

老挝右翼势力的亲美反共政策也引起了老挝国内中立主义者的不满和反对。1960年8月，老挝第二伞兵营营长贡勒领兵夺取了万象。贡勒强烈主张老挝成为一个独立自主的中立国家，而不应为美国的反共事业而战。他特别赞赏梭发那·富马同老挝各政治派别和国际社会两大阵营都保持关系的中立政策，因而邀请了梭发那·富马再度出任首相。

梭发那·富马重新执政后，便着手改善同中、苏、越的关系，并试图在巴特寮和保国会之间进行调解。但富米·诺萨万集团决心夺回政权，在沙湾拿吉成立了临时政府。美国一直站在富米·诺萨万集团一边，首先中止了对老挝的一切军事和经济援助，使梭发那·富马政府陷入重重危机。10月，已升任美国负责远东事务助理国务卿的帕森斯抵达万象，企图迫使梭发那·富马同富米·诺萨万集团合作。计划失败后，美国便拒绝承认梭发那·富马政府。

在这种情况下，梭发那·富马决定接受苏联的援助。10月底，苏联在万象建立了大使馆，社会主义国家的援助物资由苏联飞机开始源源不断地从河内空运到万象。老挝内战已深深地卷入两大阵营的对抗之中。

1960年底，巴特寮战斗部队和贡勒部队同右翼军队在万象展开了日内瓦会议以后最激烈的争夺战。尽管最后右翼军队占领了万象，但巴特寮战斗部队和贡勒部队却逐渐控制了上寮的桑怒省和中部战略要地——查尔平原，而且在中、苏、越的援助下，巴特寮的战斗力比以往大大增强。当艾森豪威尔即将离任时，他已预感到，老挝的“失陷”只是时间的问题，美国必须采取有效的措施来“拯救”老挝。