印度支那自1884年起沦为法国的保护国。在第二次世界大战中，日本入侵印度支那。日本战败投降后，越南人民在越南共产党领导下举行八月革命，并于1945年9月2日建立了越南民主共和国。战后有关侵越日军的受降以北纬16度线为界，分别由中国国民政府及英国政府负责。在英军的支持下，法军于9月23日重新占领了西贡，并逐步由南向北进犯。为了控制整个越南，1946年2月底，法国政府与中国国民政府签订了由法国军队接防越南北部的换文。3月6日，法国政府和越南民主共和国政府达成初步协定，法国承认越南是一个“自由国家”，是印度支那和法兰西联邦的一个成员。9月14日，双方签订临时协定，双方同意“停止一切敌对行为和暴力行为”。12月，法国政府公然撕毁这一协定，大举北犯，攻占河内、海防及其他许多地方，越南人民展开了大规模的抗法战争。

中华人民共和国成立后，中国政府即应越南共产党中央的请求，于1950年派陈赓作为中共中央代表前往越南，同时派出了以罗贵波为团长的政治顾问团和以韦国清为团长的军事顾问团到越南协助工作。陈赓、韦国清等协助越共在同年9月间组织了重要的越南北部边界战役。这一战役的胜利成为越南人民抗法战争由被动防御转入主动进攻的重要标志。

美国十分重视印度支那的战略意义。1949年12月的NSC 48／2号文件中就明确规定，美国在亚洲的政策目标是防止共产主义在这一地区的进一步扩张，而法属印度支那应受特别注意⁽¹⁹⁾。1950年2月16日，法国政府向美国提出给予长期的经济和军事援助的要求，否则法国政府只好重新考虑印度支那政策，甚至可能从印度支那撤退。法国的请求引起美国注意，美国当然是不愿这种情况发生的。2月27日的NSC 64号文件第一次以后来被称为“多米诺骨牌理论”的逻辑来阐述印度支那的战略重要性，指出，“采取一切现实的措施防止共产主义在东南亚的进一步扩张对美国安全利益是至关重要的，而印度支那是东南亚的关键地区，且处于直接的威胁之下”。“如果印度支那被共产党主导的政府所控制，那么相邻的泰国和缅甸也将落入共产党的统治之中。东南亚的力量均衡将遇到严重危险。”文件强调，要保住东南亚，就必须把共产主义阻遏在印度支那的北部边境。⁽²⁰⁾为此，美国派出了以格里芬为首的使团去印度支那考察。5月1日，杜鲁门批准给予印度支那1000万美元紧急援助，以便向印度支那运送紧急军事物资。5月11日，艾奇逊发表声明说，根据格里芬使团的建议，美国将向印度支那提供6000万美元的技术援助，对印度支那的军事援助将从7500万美元的紧急援助项下支付，国防部正会同国务院作出安排。美国专门成立了经济援助使团和军事援助顾问团。根据参谋长联席会议的建议，还成立了东南亚援助政策委员会。当然美国对法国的援助不是无条件的。美国提出了三项条件：（一）法国必须完全负起印度支那战争的责任，尤其是承担战争的伤亡；（二）接受美国的指导与建议；（三）等仗打赢，放弃对印度支那的控制。用国务院远东司的话说，美国要“以一切可行和适当的政治、经济、军事措施，把共产主义阻截在中国南部边境”。⁽²¹⁾

朝鲜战争爆发后，尤其是中国参战后，美国不再把苏联而是把中国作为对东南亚的共产主义威胁的主要来源。1952年6月的NSC 124／2号文件称：“一个敌对的侵略性的共产党中国的存在必然使东南亚面临公开的武装进攻的危险。”文件接着大谈特谈“东南亚落入共产主义控制的严重的心理、政治、经济后果”，以及对南亚、中东、日本可能产生的影响。但朝鲜战争牵制了美国，因此文件认为在中国没有大规模卷入的情况下，美国应当增加对法国的援助，但仍应由法国承担“保卫有关国家的基本军事责任”；只有在中国直接卷入时美国才应参战。⁽²²⁾

1953年艾森豪威尔入主白宫。共和党人过去常常指责民主党人“丢失了中国”，指责杜鲁门政府对共产党人手软。艾森豪威尔政府一上台就摆出不能再把印度支那丢给共产党人的架势。他在2月2日作的第一个国情咨文中就保证要采取一种“新的、积极的外交政策”，并把朝鲜战争、马来西亚的民族独立运动及印度支那战争都联系在一起。稍后，杜勒斯清楚地把朝鲜和印度支那作为红色中国的两翼。朝鲜的停战更使美国决策者担心，中共可能将其注意力转向别处。艾森豪威尔在1953年4月16日的一次讲话中说，如果朝鲜的停战只是为了腾出力量去进攻别处，那就是骗局。朝鲜停战协定达成以后，杜勒斯在9月2日的一次讲话中声称，“一个共产主义的侵略战线从北边的朝鲜伸展到南边的印度支那”⁽²³⁾。同时，随着印度支那战争形势的发展及法国在战场上的颓势，美国在1953年上半年大大增加了援助。5月，美国向老挝、泰国紧急运送大量物资，为向老挝的空运专门配备了6架C-119运输机，并准备大幅度增加对印度支那战争的援助。1953年度美国对印度支那战争的援助总额达5.682亿美元，占该年印度支那战争总费用的33%；计划1954年度提供13.13亿美元的援助，占该年总费用的61%。⁽²⁴⁾

然而不管美国如何给法国撑腰打气，到1953年年底，法国的多数人意识到这场战争已经全部输掉了，甚至官场中也有人在谈论谈判解决问题而不是谈论取得军事胜利了。而孟戴斯-弗朗斯则已在6月向国民议会作出保证，他如出任总理，将通过谈判来结束战争。在美国看来，印度支那真正的危机到来了。1954年1月16日，美国国家安全委员会再次研究了印度支那战争的形势，并在通过的NSC 5405号文件中惊呼：“在印度支那的冲突中，共产党世界与非共产党世界清清楚楚地在战场上对峙。印度支那战场的失利除将冲击东南亚和南亚外，还将对美国及自由世界在欧洲和别处的利益产生严重的影响。”文件预料，法国实在打不下去时可能提出与越南谈判，而不管能否保住一个非共产主义的印度支那。在这种情况下，美国要运用一切可能的手段向法国政府施加影响，反对以与美国的基本目标不相符合的条件来结束战争。但美国要自己派出军队去印度支那作战是不可能的。朝鲜战争刚刚结束，美国在这场战争中付出了巨大的代价，却没有达到预期的目标。艾森豪威尔认为，“美国如果派一名作战的士兵到印度支那，那就把美国的威信全部押上去了，不仅是美国在这个地区的威望，而是美国在全世界的威望。”美国必须使用当地土生土长的军队，甚至使用当地的空军和海军来支持他们自己。⁽²⁵⁾

1954年1月25日至2月18日，美、苏、英、法四国外长在柏林举行会议，会议建议有关国家及其武装部队代表于4月26日在日内瓦举行会议，讨论朝鲜问题的和平解决，并讨论印度支那恢复和平问题。中国政府决定接受邀请。中国政府高度重视这次会议，3月2日，中共中央书记处通过了《关于日内瓦会议的估计及其准备工作的初步意见》，决定派以周恩来为首的代表团出席会议，参加关于朝鲜问题和恢复印度支那和平问题的讨论，并确定了中国代表团参加会议的指导方针：即使美国将用一切力量来破坏各种有利于和平事业的协议的达成，中国代表团仍应尽一切努力务期达成某些协议，甚至是临时的或个别的协议，以利于打开经过大国协商解决国际争端的道路。

日内瓦会议于1954年4月26日至6月15日讨论朝鲜问题，主要由于美国的阻挠，会议没有达成和平统一朝鲜的协议。从5月8日起，会议开始讨论印度支那问题，中、苏、英、法、美、越南民主共和国、越南国、老挝王国、柬埔寨王国的代表参加了会议。⁽²⁶⁾

日内瓦会议是两个阵营之间的一次严重外交斗争。但在印度支那问题上，两个阵营内部意见并不一致：美、英、法之间矛盾重重，中、苏、越之间一开始在许多问题上也有不同主张。

英国的殖民势力与印度支那毗邻，它既怕印度支那的民族独立与人民革命浪潮冲击它在亚洲的殖民统治；又怕美国势力大规模介入，危及它的殖民体系；还怕印度支那战争扩大，自己被再次卷入进去。因此英国希望印度支那战争早日结束。

法国已经被8年的战争拖得疲惫不堪，国内要求结束战争的呼声甚高。法国政府希望实行停火，但在日内瓦会议之前，他们决定不放松军事努力，以便在谈判中能取得比较好的条件。同时军方对即将进行的奠边府战役还抱某种乐观情绪。3月5日，拉尼埃总理在向法国国民议会阐述政府关于谈判的立场时，还开出了一大堆条件。

日内瓦会议期间的艾森豪威尔和杜勒斯

美国希望印度支那问题的讨论与朝鲜问题一样毫无结果。2月27日，杜勒斯在他的办公室里召集会议，专门讨论日内瓦会议的准备工作。他对与会者说，日内瓦会议，尤其是关于印度支那问题的讨论，是一种“拖延性行动”，一方面是为法国批准欧洲防务集团提供时间，一方面是为法国实行纳瓦尔计划准备有利的军事力量⁽²⁷⁾。4月6日，美国驻英大使奥尔德里奇向英国外交大臣艾登递交一份备忘录，阐述美国对印度支那问题的立场：“美国参加柏林会议的代表团从法国代表团那里清楚地了解到，同意在日内瓦讨论印度支那问题的前提是，法国将不接受任何可能直接或间接导致将那一地区置于共产党控制下的安排。美国设想，英国……也会坚定地支持这一立场。”⁽²⁸⁾4月7日，美国国务院东南亚事务司的邦斯尔、政策规划司的斯蒂尔、西欧司的麦克布赖特拟就了一份备忘录，称美国派工作小组出席日内瓦会议是为了支持法国，使其不致在会议上采取一种直接或间接地意味着印度支那落入共产党之手的立场。美国要在会上“通过揭露共产党的真正立场来帮助法国政府顶住国内的压力”⁽²⁹⁾。由此可见，美国根本没有在日内瓦会议上达成协议的诚意。

美国希望法国不管奠边府战役的结果如何都继续坚持下去。4月21至24日，杜勒斯、艾登、法国外长皮杜尔在法国外交部讨论印度支那局势。杜勒斯提出，如果法国能够保证在奠边府陷落以后，他们仍将继续战斗下去，美国就立刻着手组织整个印度支那地区的防务。但法、英对杜勒斯的建议都不热心。皮杜尔强调了奠边府陷落的灾难性后果。英国也表示不能承担任何义务。美国组织西方三国联合阵线的打算告吹。⁽³⁰⁾

杜勒斯对英、法的这种态度极为不满，却也无计可施。5月2日，杜勒斯在日内瓦会见出席参加讨论朝鲜问题的澳大利亚和新西兰代表时，谈及印度支那问题颇为悲观地表示，印度支那现今的状况很大程度上是由于法国没有一个强有力的政府，法国没有及早将问题置于正确的政治基础之上。让西方国家到这里来帮助法国维护它的殖民统治自然不可能得到亚洲国家的支持。美、英、法三国之间没有一致意见，没有共同立场，甚至没有交换意见⁽³¹⁾。杜勒斯预感到在会议上他将处于十分被动孤立的地位，便于5月3日，会议即将开始讨论印度支那问题前夕，离开日内瓦回国，由副国务卿史密斯率美国代表团继续参加会议。

另一个根本反对日内瓦会议的当事者是越南国的保大政权。他们担心，法国会在没有向越南国提供相应政治保障的情况下同意结束战争，还担心美国会对越南撒手不管。他们希望会议失败，希望在联合国安理会内解决越南问题，因为美国和仍然窃据着联合国内中国席位的台湾当局的否决权可以保障他们的利益，以排除苏联的任何对他们来说不能接受的建议。⁽³²⁾

中国、苏联和越南民主共和国三国之间也并非意见完全一致。苏联当时愿意缓和国际紧张局势，倾向于在印度支那达成和平的协议。以范文同为首的越南民主共和国代表团对奠边府战役的胜利和越南的革命形势有足够的估计，对印度支那问题的解决抱有自己的期望，这主要表现在越南双方的军事分界线问题及柬埔寨、老挝问题是否与越南问题一起解决这两件事上。这也是会议上反复讨论的两个主要问题。

中国在确定关于印度支那问题的方针时，考虑的一个主要因素是美国可能的干涉及由此引发的中美军事冲突。中国看到，越南民主共和国经过数年斗争虽已扭转劣势，转入主动，但这并不表示它在战场上已占压倒优势。实际上，越盟虽已控制大片土地，但敌方占领的范围尚较大，控制着几乎所有大城市、主要战略交通线、海港、重要经济区域，而且双方控制区犬牙交错。如果法国果真打不下去，美军介入战争，中国又将以志愿军名义出兵参战。可是出兵印度支那比出兵朝鲜困难得多：越南与中国工业中心东北相距数千公里，只有一条铁路相连，如大军参战，后勤供应难以解决。如果中国在越南再打一仗，势必大大影响国内刚刚开始的经济建设。因此中国总的构想是，尽一切努力达成某些协议，以促进国际紧张局势的缓和。⁽³³⁾

讨论印度支那问题的日内瓦会议历时两个半月，先后举行了8次全体会议，23次限制性会议，双方军队的代表也举行了多次谈判。会议由苏联外长莫洛托夫与英国外交大臣艾登轮流担任主席，大致可分三个阶段：5月8日到6月19日；6月20日到7月17日；7月18日到21日会议结束。

在5月8日的第一次会议上，法国外长皮杜尔首先提出了一个停火建议。⁽³⁴⁾越南民主共和国外交部长范文同在10日的第二次全体会议上作了针锋相对的发言，指出战争的责任应由殖民者负担，战争的延长和扩大应由美国的干涉负责。接着他提出了恢复印度支那和平的8点建议。比较法、越两方的方案，其主要的对立在于：（1）法国只关心停火，不提印度支那问题的政治解决；越南强调政治与军事问题一起解决；（2）法国认为老挝与柬埔寨问题与越南问题要分别解决，越南强调整个印度支那问题一起解决。范文同的建议得到苏联和中国代表团的支持，遭到美国代表的反对。史密斯称，印度支那问题的任何解决都必须保证真正的和持久的停火，这就必须先达成停战协定，而停战协定的有效实行又必须有国际监督。⁽³⁵⁾

日内瓦会议期间的美国副国务卿史密斯、法国外长皮杜尔、英国首相艾登（从左至右）

为便于讨论，艾登向各代表团团长建议举行限制性会议，并得到各方赞同。在5月17日和18日举行了两次限制性会议，主要的争论问题是，是否应当将柬埔寨、老挝问题与越南问题分开来考虑。

中国在这一问题上的立场可以概括为以下几点。（1）承认、同情和支持柬埔寨、老挝两国要求民族独立、主权和领土完整的愿望；（2）两国情况与越南不同，两国的王国政府还得民心，两国人民要求的是民族独立与解放，而不是人民革命，在印度支那提出革命化的目标是不现实的，会把两国推到美国那一边去；（3）两国要求越南军队撤出的愿望是合理的；（4）两国在取得真正的独立后，中国愿意看到它们与法国保持友好关系，也可以继续留在法联邦里；（5）越南、老挝、柬埔寨三国的民族和国家界限都很明显，不顾这种界限而提出建立印度支那联邦，是对柬埔寨、老挝两国主权和独立的严重损害；（6）在两国决不能有美国的军事基地，两国决不能加入美国组织的军事集团，两国应成为东南亚型的国家，如印度、印度尼西亚，不能亲美。自然，中国代表团也不是在会议一开始就有了这样一套完整的主张，它是在会议进行过程中，在与有关各方的接触和商讨之中，不断了解情况，及时调整政策，逐渐形成的。周恩来与范文同、莫洛托夫多次交换意见，反复向他们说明，对柬埔寨、老挝两国要采取现实主义的态度，如果一味追求印度支那联邦或印度支那革命化的目标，只能使柬埔寨、老挝两国害怕，倒向美、法一边，使谈判破裂，战争扩大，这对中国、越南都不利。他非常敏锐地指出，用什么办法可以争取团结柬埔寨、老挝两国？“是用战争团结东南亚呢？还是用和平团结它们？答案是用和平可以团结它们，用军事则只有使它们投向美国。”⁽³⁶⁾

经过几次限制性会议及私下讨论，与会代表团在停止敌对行动问题上观点有了接近，但仍存在许多分歧。在5月27日的第七次限制性会议上，周恩来提出了一份《关于在印度支那停止敌对行动的建议》，主要内容是：（1）交战双方的一切武装力量在印度支那全境同时实现完全停火；（2）双方就双方占领地区的适当调整和在进行调整时双方军队的转移，以及可能发生的有关问题，开始谈判；（3）停火期间停止从境外进入各种新的部队和军事人员以及各种武器和弹药；（4）由双方司令部代表组成联合委员会，对停止敌对行动协定各项条款的履行，进行监督；对上述协定的履行，并应由中立国委员会进行国际监督；（5）日内瓦会议与会各国负责保证协定的履行；（6）互相释放战俘和被拘的平民⁽³⁷⁾。周恩来接着就上述各点逐一作了说明。各国代表根据中国代表团的建议进行了反复的商讨。在此基础上艾登提出了关于双方司令部的代表立即在日内瓦进行会晤，研究在停止敌对行动后军队的部署问题，首先是在越南的重新集结地区问题的方案，并在5月29日的第八次限制性会议上通过。这是关于印度支那问题的日内瓦会议的第一个实质性成果。根据这一建议，越南人民军总司令代表和法国远征军总司令部代表于6月2日在日内瓦举行了第一次会议，就工作程序达成了协议，并同意双方代表尽早在印度支那当地开始直接谈判。

从5月31日的第九次限制性会议起，日内瓦会议开始讨论停战协定履行的监督问题。讨论涉及中立国监察委员会的组成，该委员会与联合委员会的关系，该委员会的表决原则等问题。

6月16日上午，周恩来往访艾登，讨论柬埔寨、老挝问题。周恩来表示，中国不能看到两国成为美国的军事基地来威胁中国的安全，中国愿意看到两国成为像印度那样的东南亚型的国家，并愿意与之和平共处，这样对法国、英国也有利。在政治上，越南民主共和国愿意尊重老挝、柬埔寨的独立、主权和统一，军事方面应该承认有本地的抵抗部队，也承认过去有越南志愿军在老挝、柬埔寨作战，有的已经撤出，如果现在还有，也应该撤出。艾登表示，这也是英国的要求⁽³⁸⁾。当天下午，周恩来在第十四次限制性会议上提出了《关于解决老挝和柬埔寨问题的建议》，主要内容是：（1）同时宣布停止两国境内的敌对行动与越南的敌对行动；（2）交战双方司令部代表就停止敌对行动问题在日内瓦及当地开始直接谈判；（3）敌对行动停止后不得从境外运入新的军事人员及武器弹药；（4）国际监察委员会权力扩展至两国，等等。这一建议在会上赢得了广泛的支持，几乎所有代表团都认为中国建议是富有建设性和协商精神的，连美国代表史密斯也承认中国代表团的建议是“温和的、合理的”，“许多地方是可以同意的”。17日，周恩来又会晤皮杜尔，简告了与艾登谈话的内容。但在18日的限制性会议上，代替史密斯参加会议的美国代表饶伯森却出乎意料地对中国提案提出了“猛烈而完全出人意料的抨击”，受到周恩来的严厉驳斥，也引起与会代表的普遍反感。柬埔寨、老挝两国代表对中国建议表示欢迎。最后，会议以中国建议为基础，在6月19日的第十六次限制性会议上通过了《关于在柬埔寨和老挝停止敌对行动达成协议的公报》，其中规定，双方司令部代表将立即在日内瓦或在当地会晤，就停止敌对行动的各项问题进行研究，从撤退在该两国的一切外国武装力量和外国军事人员问题开始。公报还要求越南、老挝、柬埔寨三国在21天内向会议提出临时报告或最后报告⁽³⁹⁾。美国破坏在柬埔寨、老挝问题上达成协议的企图没有得逞。

总起来说，在会议第一阶段主要是有关各方阐明各自的观点，具体成果不多。法、越双方军队代表之间在日内瓦进行的谈判也没有取得真正的进展，主要分歧是集结地区的划分。

6月20日，莫洛托夫、艾登和史密斯先后离开日内瓦回国，他们都要到7月10日左右才返回日内瓦。会议在此期间并未中断，讨论的中心是停战监督问题。同时，各国代表团都进行了许多会外活动，会议的主要协议实际上是这一时期在会外达成的。周恩来在此期间紧张工作，频繁会见各国代表，取得了重大的成功。

6月20日、21日，周恩来同柬埔寨王国代表团团长泰普潘、老挝王国代表团团长冯·萨纳尼空进行了成功的会晤。在此基础上，周恩来于21日晚介绍范文同与柬埔寨的泰普潘、老挝的冯·萨纳尼空认识，范文同同意从柬埔寨、老挝撤出越南志愿兵，同意接受法老军事协议，包括继续在老挝保留法国基地。⁽⁴⁰⁾

会议期间，法国国内政局发生变化，拉尼埃政府因和谈不力于6月13日被迫下台，6月17日，积极主张和谈的孟戴斯-弗朗斯组成新政府。孟戴斯-弗朗斯在就职演说中保证，新政府将在四周内实现印度支那停火，否则，他将提出辞呈。这对会议的成功无疑是一个好的征兆。周恩来决定通过与法国总理会晤来推动会议的进展。6月23日，中、法两国总理在伯尔尼举行会晤，会后，中、法双方发表公报称：两国总理“就有关恢复印度支那和平问题进行了自由的交谈。谈话的结果使他们能够期望日内瓦会议获得进展”。⁽⁴¹⁾中、法两国总理的会晤对印度支那问题的和平解决及达成协议确实起了重要的催生助产作用。

在此期间，法、越双方也举行了多次会晤，仅7月11日至13日间范文同与孟戴斯-弗朗斯之间就会谈三次。双方的主要分歧在如何划分军事分界线。范文同起先想以北纬13度线划界，后来同意移到14度线。孟戴斯-弗朗斯主张以18度线划界。双方分歧很大。(www.daowen.com)

周恩来认为越南代表团对奠边府战役的胜利估计过高，在军事分界线问题上有必要采取更现实的态度。7月3日至5日，他偕罗贵波、韦国清、乔冠华等在广西柳州会见了越南有关领导人，双方进行了8次会谈，就印度支那三国和平问题充分交换了意见。周恩来指出，印度支那问题已经国际化，由于帝国主义害怕中国的所谓扩张，绝不会让越南取得大规模的胜利，如果我们要求过多，印度支那不能达成和平，美国必然干涉，因此，印度支那问题不仅是三国的问题，而且影响到整个东南亚，影响欧洲和世界形势，我们现在只有一个任务，就是和平。越南统一的时机尚未成熟。目前接受暂时分治比较明智，但应当坚持两年后就统一问题举行自由选举，同时要求所有外国军队撤出越南。关于划区问题，最后的底盘是：（1）在越南争取在16度划线，如不可能，拟以九号公路为界；（2）在老挝，要求上、中、下寮各有一块地区，要力争到上寮、中寮有一块地区，如果不行再议；（3）在柬埔寨，可以要求划集结区，但不能抱希望。越方同意周恩来的上述意见，并表示，为了收复南方的半壁河山，可以再多等几年，但最后必须统一。周恩来允诺：越南将会统一，中国将是越南最可靠的朋友⁽⁴²⁾。双方就谈判的指导思想和具体方案达成一致意见。越南劳动党随即以《七·五文件》的形式发给了在日内瓦的范文同。文件明确规定了谈判的指导思想，这就是：应采取积极推动的方针，不消极等待，主动提出我方方案。具体谈判方案是：在越南争取以16度线停战，但考虑到16度线以北的九号公路是老挝出海必经之路，对方可能不会让步，因此可在16度线基础上往北再作若干小调整；在老挝争取把靠近中国和越南的桑怒和丰沙里两省划为抗战力量的集结区；在柬埔寨只能争取政治解决。⁽⁴³⁾

当中国方面正在为争取日内瓦达成协议努力时，美国方面却竭力阻挠印度支那问题的和平解决。7月13日晚，杜勒斯、艾登、孟戴斯-弗朗斯在巴黎举行会谈。孟戴斯-弗朗斯向杜勒斯说明了会议的进展情况，说明共产党反对美国在印度支那三国建立军事基地，杜勒斯强烈表示，拒绝任何限制柬埔寨、老挝两国的能力并禁止越南从“自由世界”得到援助的条件是至关重要的。杜勒斯解释他和史密斯不能参加日内瓦会议的理由时说，美国不能“与任何可以保障共产党人获得其侵略成果的协议发生联系”，美国“不能处于一种似乎赞同把柬埔寨、老挝、越南出卖给共产党人的地位。美国人对雅尔塔会议记忆犹新。美国不可能与在美国将被解释为第二个雅尔塔解决方案的办法发生联系，美国同意举行日内瓦会议这一事实已经在美国被解释成是美国外交的一大失败”。⁽⁴⁴⁾美国试图搞出一个表明法、美共同立场的文件，次日，杜勒斯、艾登、孟戴斯-弗朗斯再次进行会谈。面对孟戴斯-弗朗斯非和不可的困境，虽然杜勒斯施尽浑身解数，也难以将自己的立场强加于法国。于是，他只好一再向法、英两国表示美国的立场：“美国接受这一事实，即一部分人民成了共产党侵略的牺牲品，美国自己不准备、也不鼓励别人通过战争的手段来改变这一状况，但美国决不会参加任何保障共产党人得到其侵略成果的协定。”最后，两国达成妥协，美国准备同其他有关国家一起寻求一种防务联系，以便在达成任何解决方案后反对直接或间接的侵略，以保护东南亚非共产党地区的完整；如果达不成解决方案，法、美将共同商议应采取的措施，包括考虑是否将问题提交联合国。这就是说，法、美两国实际上在印度支那问题上已经分道扬镳了。杜勒斯还说，他与总统商量后决定，他不能再返回日内瓦，他不愿使自己处于不得不在公开场合说“不”的地位。⁽⁴⁵⁾

周恩来于7月6日返抵北京，10日抵莫斯科，与马林科夫等苏联领导人进行会谈，讨论日内瓦会议下一阶段谈判方针。马林科夫等完全同意周恩来的意见，他们也认为，当时美国正竭力拉拢法国主战派，对孟戴斯-弗朗斯施加压力，企图以此破坏日内瓦会议；如果在军事分界线问题上坚持孟戴斯-弗朗斯难以接受的条件，则易使美国有机可乘，法国主战派势力又会抬头，一旦孟戴斯-弗朗斯垮台，对解决印度支那问题不利，对越南民主共和国也不利。

7月12日，周恩来回到日内瓦。当晚他以越南、苏联、中国三党共同的意见与范文同彻夜长谈。他以朝鲜战争为例说明美国干涉的严重性。关于划界问题，周恩来指出，假如在16度线附近划界，实现停战是对我们有利的。越南民主共和国能有一大片土地连在一起，有首都，有海港，能发展经济；在政治上比朝鲜、民主德国处境有利得多。和平后整个形势发展对我方有利：首先有利于越南民主共和国的巩固和发展，也可以争取法、英及东南亚各国，争取高棉和寮国，分化保大政权，孤立美国。周恩来还说，孟戴斯-弗朗斯政府是今天法国资产阶级主和派可能建立的比较好的政府，我们要争取它。关于撤军问题，周恩来说，要下决心把自己的军队从解放区撤出来不是容易的事，但为了争取全局胜利有时不得不牺牲局部的利益。他以中国抗战时期皖南事变的教训和日本投降后中国共产党及时撤出苏南以加强东北和山东的经验来说明进与退的辩证关系。关于政治解决，周恩来说，越南、中国、苏联三党所提的谈判方针是：要主动、积极、迅速进行谈判活动和解决问题，要使问题简单化，避免使问题复杂化，要以法方为主要对象，提出条件要考虑对方接受的可能性⁽⁴⁶⁾。范文同感谢周恩来的介绍和所提的建议，最后欣然表示次日按这次谈话精神与孟戴斯-弗朗斯进行会谈。

在7月18日限制性会议之前，越、法之间，越南南北双方之间，中、法之间，英、法、苏之间，中、柬与中、老之间又进行了多次磋商，终于就军事分界线问题、国际监督问题等长期悬而未决的问题达成一致意见。

7月18日，日内瓦会议举行第二十三次也是最后一次限制性会议，九国外长重又坐在一起。莫洛托夫根据苏、中、越三国商量的意见对一个月来的会议工作作出估计和评价。与会者十分注意听取了他的发言，大多数国家代表同意了会议的宣言草案。只有保大政权和美国代表发出了不和谐音。保大政权新任外长陈文杜说，他的政府将不参加任何关于会议宣言的讨论，原因是：第一，他们不同意所提出的停火条件；第二，他们尚未提出“建立在和平、独立和统一原则基础上的解决方案”。史密斯则声称，如果达成的协议是美国政府能够尊重的，美国将不威胁或不使用武力来妨碍协议，但对任何破坏这一协议的“侵略”的再起，将给予严重的关注。⁽⁴⁷⁾

日内瓦会议到了最后阶段，会外的活动空前频繁紧张。周恩来以其高度的斗争艺术，忘我工作，在各国代表团之间进行协调、磋商、斡旋。7月19日，周恩来又会晤孟戴斯-弗朗斯、艾登，商讨老挝问题；20日，又与柬埔寨外长泰普潘进行会谈，与莫洛托夫、范文同举行商谈，研究会议结束阶段的各项工作，包括会议宣言、协定、声明的最后审定。随后，莫洛托夫、范文同、艾登、孟戴斯-弗朗斯举行会谈，就遗留的问题进行最后磋商，并敲定宣言、声明和各项协定的文稿。

7月21日，日内瓦会议举行最后一次会议。史密斯事先告诉艾登，美国政府不能在最后宣言上签字。为了避免签字的问题，在宣言的开头先列出了参加会议的国家，在通过宣言时则采用口头征求意见的方式。除美国及保大政权的代表外，与会代表一致同意会议最后宣言。会议通过了一系列协定。

《越南停止敌对行动协定》规定，在北纬17度线以南、九号公路稍北划定一条临时军事分界线，此线以北为越南人民军集结区，以南为法兰西联邦部队集结区，各方部队需在协定生效后的300天内集结完毕。自协定生效之时起，禁止一切增援部队及军事辅助人员进入越南，禁止运入各种增援的武器弹药和作战物资。所有战俘及被拘平民应在停火后30天内释放。

《老挝停止敌对行动协定》规定，双方部队、给养和军用物资的撤退和转移应在协定生效之日起120天内完成，在老挝的越南志愿人员应向越南撤退，集合于临时驻扎地点的寮国战斗单位应移往桑怒和丰沙里两省等待政治解决。自停火令颁布之日起，禁止从境外运入增援部队。但法军可留下不超过1 500人的军官和士兵以训练老挝国家军队。自协定生效之日起禁止在老挝设立新的军事基地，法军为在老挝维持两处法国军事设备所必需的人员不超过3500人。

《柬埔寨停止敌对行动协定》规定，在协定生效后90天内撤退一切外国军队和外国人员，包括法军和越南军队。在停火令颁布后的30天内，高棉抗战军队就地复员。柬埔寨王国政府不得向抗战军队作任何敌对行动。抗战军队人员凡提出要求者，只要符合兵役法或警察条例，可参加柬埔寨的正规军或地方警察部队。

以上三项协定都在签字后48小时生效。协定都对停战监督和监察作出了规定：由双方司令部同等数量人员组成联合委员会，国际委员会由印度、波兰、加拿大的代表组成，由印度代表任主席。两个委员会的关系是平行的。国际委员会用多数表决的方法采纳或通过建议性的意见和仲裁性的决定，但有关修改或补充停止敌对行动的建议性的意见需要一致通过，当涉及足以导致敌对行动再起的违反协定的行为或威胁时亦需一致通过。如不能获得一致，则将多数委员同意的结论告知双方。

《日内瓦会议最后宣言》注意到以上三项协定并特别指出，关于越南的协定的主要目的是解决军事问题，军事分界线是临时性的，无论如何不能被解释为政治的或领土的边界。越南将在1955年7月内在国际监督和监察委员会成员国代表组成的国际委员会的监督下举行普选。柬埔寨、老挝两国也将在1955年举行普选⁽⁴⁸⁾。至此，日内瓦会议胜利结束。

日内瓦会议达成关于印度支那问题的和平解决，结束了法国在这里进行多年的殖民战争，在一定程度上缓和了国际紧张局势。会议阻止了美国企图对印度支那进行直接武装干涉的计划，推迟了这个计划的实现，避免了中美两国再次兵戎相见的可能。其实，不但中国，而且越南也是把美国可能的武装干涉作为主要因素来考虑的。

日内瓦会议是中华人民共和国政府参加的第一次重大的国际会议。中国代表团尤其是周恩来在会议期间所表现出的高度的原则性与灵活性的结合，他的聪明睿智，他的风度和才华，他的缜密思考，周全安排，都赢得了与会者的尊敬与钦佩。中华人民共和国的代表第一次参加解决重大的国际问题即发挥了不可或缺的建设性作用，关于印度支那问题的和平解决是中华人民共和国外交的一大胜利。尽管美国处心积虑要破坏会议，但没有成功。会议的成功是美国外交的失败，是美国遏制中国政策的失败，它为中国打开与周边国家的关系，打破美国的封锁创造了良好的条件。

美国对印度支那战争结束的反应是：第一，决心取代法国支持印度支那的反共势力；第二，加快成立东南亚针对中国的军事同盟。关于第一方面将在本卷第六章第一节中叙述，这里只讲第二方面。

早在日内瓦会议之前，美国政府就在酝酿建立东南亚军事同盟。1954年3月25日，正当奠边府激战方酣之时，美国国家安全委员会会议讨论了印度支那局势，讨论了在什么情况和条件下，美国支持印度支那联邦，以防印度支那落入共产党之手。29日，杜勒斯在纽约美国海外记者俱乐部发表题为《红色亚洲的威胁》的演讲，扬言要对印度支那采取“联合行动”。

在4月6日的国家安全委员会会议上，杜勒斯正式提出了“建立地区性组织以保卫东南亚”的主张。他认为如能在日内瓦会议之前把这样一个组织建立起来，那么西方国家就可以“以强有力的联合一致的态势参加这次会议”。艾森豪威尔十分赞赏这一提议，他认为即使印度支那丢失了，为了保卫东南亚也要建立这样一个政治组织。次日，艾森豪威尔在记者招待会上正式用“多米诺骨牌”来比喻印度支那对“自由世界”的重要性。他说，印度支那丧失之后，随之丧失的将是缅甸、泰国、马来半岛和印度尼西亚，这不仅是物资的丧失，资源的丧失，而且是成千成百万人口的丧失⁽⁴⁹⁾。从1950年上半年以来，美国决策者不止一次讲过这个意思，但正式用“多米诺骨牌”这个词这是第一次。

要建立这样一个地区性组织，美国首先要征得盟国的支持，尤其是英国的支持。4月4日，艾森豪威尔致函丘吉尔，呼吁英、美为建立东南亚区域性集团共同努力，并特别指出，他不打算让台湾、南朝鲜参加这一“政治联合结构”。4月11日至13日，杜勒斯出访伦敦，就此事与丘吉尔、艾登进行会谈。但美、英之间的立场存在明显分歧。英国认为失去印度支那并不意味将失去整个东南亚，反对以地面部队介入印度支那，反对建立与军事干预印度支那相联系的东南亚区域性组织，而谋求扩大《美澳新安全条约》，以保卫东南亚的其他地区。⁽⁵⁰⁾

4月14日，杜勒斯从伦敦飞赴巴黎，游说法国同僚。但法国已被旷日持久的印度支那战争拖得疲惫不堪，它最关注的是尽快结束战争，取得“体面的和平”，认为在日内瓦会议之前不能采取任何行动，否则就会落下话柄，让人指责为在会前已经为会议失败作了准备。⁽⁵¹⁾

同时，美国还与澳大利亚、新西兰进行了磋商，澳、新两国表示只能与英国一起行动，只能在日内瓦会议之后召开正式的政治会议。

日内瓦会议期间，美国一方面想方设法阻挠会议取得成功，另一方面在为成立区域性组织进行准备。会议结束后，美国立即着手进行紧张活动。7月24日，美国国务院、国防部、中央情报局等有关部门举行联席会议，由杜勒斯、史密斯阐述关于东南亚条约组织的构想。杜勒斯指出，美、英已就该条约组织的基本方面达成一致。他解释说，成立这一条约主要有两个目的：防止共产党中国的“公开侵略”，与本地区非共产党国家内的颠覆及渗透进行斗争。达成这一条约对美国来说主要有两个好处：在发生中国对这一地区的“公开侵略”时，能使总统获得他现在所没有的权力；当美国必须采取行动时能获得其他国家的支持，而不致单干。但他又说，这一条约与北约不同，美国不打算在这里驻扎大量军队，其他缔约国也不能指望从美国得到大量军援。⁽⁵²⁾

七八月间，美国与有关各国就美国草拟的条约草案进行磋商，9月1日至4日，在马尼拉举行了工作小组预备会议。在磋商和工作小组会议上，美国与各国之间暴露出在一系列问题上意见分歧，最主要的有以下几点：

（一） 条约是否涉及经济合作。有些国家如菲律宾、巴基斯坦等把条约作为取得美国更多经济援助的工具，澳大利亚也认为强调经济合作是“使条约在亚洲得到广泛支持的唯一基础”。美国则主张，这一条约不是经济组织或经济项目的工具，原因是：参加条约的亚洲国家非常有限，如日本和印度这样的大国都没有参加，让没有参加集体安全组织的国家参加经济组织是不现实的。⁽⁵³⁾

（二） 条约的性质。对这个集体安全条约，各国的期望值大不一样。菲律宾等国希望条约能像北大西洋公约组织一样，在该地区有常设的军事机构，有常驻的武装部队，美国以其武装力量承担主要的防卫义务。美国却另有打算。日内瓦会议前，美国面对的是印度支那战争的形势，考虑采取“联合行动”的对策，除了政治上建立一个特定的联盟，也准备必要时军事上介入。印度支那问题取得和平解决后，形势大不一样，军事干涉的必要性不复存在。美国虽然执意要建立东南亚条约组织，但毕竟其战略重点在欧洲，美国不可能在亚洲也投入像欧洲那么多的力量。因此美国决定不在这一条约组织的框架内常驻部队，建立常设的军事机构。美国的这一主张引起一些国家的不满。反应最强烈的是澳大利亚。它认为，如果拟议中的条约没有具体的军事功能，那么对澳大利亚的价值就将大打折扣。这个条约将是没有“牙齿”的，以后也难以给它安上“牙齿”。它还抱怨说，如果澳大利亚参加这样一个条约，其结果对它是最糟糕的。一方面，亚洲国家将批评它参加了由非亚洲大国统治的、对中国构成挑衅的条约；另一方面，它又不能得到更多的军事保护，而这种保护对它从战略上说是至关重要的。⁽⁵⁴⁾

（三） 是否使用“共产党侵略”的说法。在美国草案的序言及第四条中都使用了这一说法。但除了泰国外其他各国一致反对，理由是：其他安全条约都没有这样的写法；言明针对“共产党侵略”将在心理上使东南亚和南亚各国将来更不愿意加入条约；这不是适宜写入条约的法律概念。杜勒斯对这一点十分坚持。他声称：“我们正试图做的就是在这一地区与共产党的侵略作斗争。”⁽⁵⁵⁾

（四） 是否将南越列入条约保护区。对此美、英意见一致，但澳大利亚、新西兰对列入南越有保留，法国强调履行日内瓦协议的重要性。

9月6日至8日，美国、英国、法国、澳大利亚、新加坡、菲律宾、泰国、巴基斯坦八国代表举行正式会议，8日缔结了《东南亚集体防务条约》。整个条约分三个部分：条约本身、美国的《谅解备忘录》和《议定书》。条约没有规定成立北约式的常设军事机构，而使用了类似《美澳新安全条约》的规定：缔约各国将以“自助和互助的办法”，维持并发展“抵抗武装进攻的能力”；当任何一缔约国以及一致协议指定的国家或领土受到武装入侵时，“各缔约国须立即磋商”，以采取共同的对付措施。由于其他缔约国的一致反对，美国草案中“共产党侵略”的字眼被删掉了，但在所附的美国的《谅解备忘录》中武装入侵的意义被限定为“只适用于共产党的侵略”。条约《议定书》则将“指定的国家或领土”确定为“柬埔寨国、老挝国和南越国家管辖范围内的自由领土”，从而将印度支那三国纳入了条约的保护范围。令人注意的是，除了所谓“抵抗武装进攻”外，条约还规定了要“防止和反对受外界指挥的针对它们的领土完整和政治稳定的颠覆活动”。美国政府认为，“目前中国的大规模入侵估计不会发生，美国更应该准备的是对付‘越盟式’的战争。”⁽⁵⁶⁾

这样，美国终于以《东南亚集体防务条约》连同美日、美韩防御条约以及“美台防御条约”，在亚洲划了一条遏制中国的军事包围线，一些西方国家及亚洲国家也被拉进来帮它守卫这条遏制线。杜勒斯在抵达马尼拉时即声称，美国在远东的“大战略重点”，将是“维护至少三条对抗中共的潜在战线——一条在朝鲜，一条在台湾，一条在印度支那”⁽⁵⁷⁾。实际上，美国策划这一条约，就是为了使自己在亚洲少投入力量，而把别的国家拉下水。但别的国家显然不像美国那样需要“遏制”共产主义，也没有美国那样的决心和劲头。结果，就像有的历史学家所说的，这个条约“在宣告成立时活像一只狮子，而后来的表现却完全是一只绵羊”。⁽⁵⁸⁾