从冷战一开始，美国就以禁运作为对付苏联及其他社会主义国家的重要武器。1948年3月，美国商务部在对外贸易方面把所有国家分成两类：R类包括东西欧所有国家及苏联，O类是其他国家。对R类国家的任何出口都实行出口许可证制度，称为R程序。在R程序中又把战略物资分成两类：一类是军火装备及与战争潜力直接有关的物资，称1A， 1948年秋属于1A的物资有163种；另一类是战略重要性稍次的物资，称1B，如钢铁、机车、机车部件、商船、载重10吨以上的火车车厢等，1950年年初属于这一类的物资共有288种。

美国的对华贸易管制始于1949年，在朝鲜战争期间达到高峰，并一直持续到1971年。早在中华人民共和国成立前夕，美国政府就确定了要利用经济手段对新中国施加压力的方针。国务卿艾奇逊在1949年2月28日向国家安全委员会提出《关于美国对华贸易的政策》的报告时就说，中共既要解决中国的吃饭问题，又要重建国家，它势必寻求外援，寻求与西方的贸易，因此“在共产主义理论与中国的具体现实之间的第一个冲突大概会具体地在经济领域中产生”，“正是在对华经济关系领域中美国具有对付中共政权的最有效的武器。”⁽³²⁾3月3日，这一报告作为NSC 41号文件获得总统批准。文件认为，对中国实行完全禁运是不适宜的，这是因为：（一）中国是一个高度自给自足的国家，禁运不可能收到应有效果；（二）西方国家难以一致行动；（三）中日贸易的削减将增加美国的负担；（四）实行禁运将导致完全丧失美国在华的实业、传教等利益；（五）禁运将使中国新政权更加依赖苏联。美国决策者当时还抱有希望新中国政权实行铁托主义的幻想，为此，文件提出，美国应当通过恢复对华“一般经济关系”，主要是贸易关系，来加深中苏矛盾，导致最终出现一个“独立的中共政权”⁽³³⁾。但美国决策者又担心对华贸易会加强新中国政权，NSC 41号文件提出的办法是严格管制对华贸易，即把中国列入上述R类国家，但可以稍宽于对苏联的限制。事实上美国对华贸易管制仍然很严。

美国要对新中国实行禁运需要得到西方国家，尤其是英国和日本的合作。面对中国革命的胜利，英国关心它在亚洲的殖民地的稳定，因此与美国一样，也要“防止共产主义的扩张”。但英国与美国的做法却有所不同。英国力图“把一只脚留在中国门内”⁽³⁴⁾，并与新中国政权和解，以便维护其在亚洲大陆的利益和威望，维护其在香港的利益；而美国则倾向于采取更加激烈、更加绝对的办法。美英之间的分歧在对华贸易管制问题上明显表现出来。

NSC 41号文件通过后，美国立即通知英国，美国准备对中国，包括香港和台湾，实行R程序，并要求英国配合，尤其是严格限制对香港的出口。香港历来是东亚的转口贸易中心，美国的要求无疑将大大损害英国利益。英国于4月5日答复，同意禁运军火，但不同意对其他物资实行许可证制度，认为这是一种“最后的措施”，只应用于对中国经济至关重要的个别物资，如石油。即使只对石油实行禁运，也要美、英、荷三国达成一致⁽³⁵⁾。1949年5月，英国政府开始禁止从香港转运武器去中国内地，但除了军火，英国不愿对其他物资实行美国所要求的严格控制。此后数月间，美英之间一直在进行谈判，但谈判进展迟缓，以致经手其事的国务院远东司司长巴特沃斯觉得，他似乎是在“揍一匹死马”⁽³⁶⁾。直到10月上旬，在中华人民共和国成立之后，美、英之间才达成比美国原来所要求的宽松得多的协定：英国同意，如果法国、比利时、荷兰政府实行合作，英国将对中国、北朝鲜、澳门地区实行1A物资出口许可证制度；同意对中国、北朝鲜的石油制品出口不超过正常民用所需，并避免订立长期供货合同；对于向中国、北朝鲜出口1B类物资加以注意，但不实行出口许可证制度。⁽³⁷⁾

1949年5月，苏联原子弹爆炸成功；中国共产党行将取得全国政权，社会主义阵营力量顿时大增。杜鲁门政府把对中国实行更严厉的贸易管制作为加剧冷战的一系列措施之一。在9月16日的内阁会议上，杜鲁门提出，NSC 41号文件已经过时，应当修改。但国务院不同意。国务院在11月初提出的NSC 41/1号文件建议立即对中国实行R程序，同时认为，NSC 41号文件“范围相当宽泛”，仍然可以应付绝大多数情况，“对通常的对华贸易实行严格限制”，因此不必加以修改⁽³⁸⁾。但军方仍要求对中国实行更严厉的贸易管制，杜鲁门本人倾向于军方意见。实际上，在1949年12月NSC 48号文件制定以后，美国政府便以这一文件取代了NSC 41号文件作为对华贸易的指导方针。NSC 48号文件规定了更严厉的对华贸易管制措施。比如，对于1A类物资，NSC 41号文件尚有个案处理的例外，指出：对中国实行禁运的物资项目“不应比R程序中1A类更宽广，也许可以稍窄一些。对1A类中不实行禁运的部分应当精心实行数量控制”⁽³⁹⁾。NSC 48号文件完全排除了这种例外，要求“美国应当运用一切努力防止中国共产党人从非苏联的来源获得直接用于军事目的的物资与装备（1A类物资）”。⁽⁴⁰⁾

中国是日本传统的重要贸易伙伴。1902年至1935年间，从中国输入的产品占日本全部进口的10%以上，对华输出占日本全部出口的约20%⁽⁴¹⁾。日本全面侵华前夕，中日贸易（包括日本与中国东北地区）占了日本全部对外贸易的三分之一。二战以后，日本对外贸易起先完全由盟军总部控制。1947年至1948年间，美国政府开始改变对日政策，实行重建日本的一系列措施，其中之一是实行日本对外贸易的正常化。1947年，美国开始允许日本私人经营外贸。在NSC 41号文件出台后，1949年5月，美陆军部副部长伏西斯指示盟军总部，在日本对中国、香港、澳门及朝鲜的贸易中关于1A和1B类物资的出口都要征得华盛顿的同意。这一要求对日本对外贸易限制太大，盟军总部要求陆军部给予更广泛的授权。1950年1月，陆军部根据NSC 48号文件给予了新指示，其中规定，禁止向中国及北朝鲜出口1A类物资，1B类物资的出口要向华盛顿报告，这些物资的出口只准用于正常的商业用途，而不能用于军事目的，也不能转口到其他共产主义国家。这就是说，美国对华贸易控制还是比对苏联及东欧国家稍宽一些。⁽⁴²⁾

1948年秋季，美国开始与其受援国谈判，要求它们在与社会主义国家的贸易方面实行与美国同样的控制。经过一年多的讨价还价，美国及马歇尔计划的主要受援国组成了向社会主义国家出口统筹委员会（COCOM，巴黎统筹委员会，简称“巴统”）。先后参加这一组织的除美国外有：英国、法国、比利时、荷兰、意大利、挪威、丹麦、卢森堡、联邦德国、加拿大、葡萄牙、希腊、土耳其、日本，后来，巴统又与澳大利亚、瑞典、瑞士订立了合作协定。

1950年春，美国政府越来越明确地把中国与印度支那的边境作为在亚洲大陆“遏制”共产主义的防线。在2月27日出台的NSC64号文件中指出，“中共军队在印度支那边境的存在使军火物资和军队可以自由地从共产主义中国进入”印度支那，因此印度支那处于最直接的威胁之下。文件要求，“国务院与国防部应把制定一项以一切切实可行的措施保卫美国在印度支那的利益的计划作为优先”工作⁽⁴³⁾。在这一背景下，美国政府决定对中国实行同对苏联及东欧国家同样严厉的贸易管制，⁽⁴⁴⁾并要求英国及其他盟国实行进一步的配合。3月29日，美、英政府联合致电比利时、法国、荷兰三国政府，要求它们在对中、朝两国贸易方面实行与对苏联一样的管制措施，美国并就此对菲律宾施加影响。在美国的压力下，英国还去游说英联邦国家⁽⁴⁵⁾。但对外贸易与各国的切身利益密切相关，美国的要求没有得到盟国的积极响应。

由于美国严格管制对华贸易，朝鲜战争爆发前中美贸易已经大幅度下降。据美国商务部统计，1948年美国对华出口总值为2.734亿美元，1949年降至0.826亿美元，1950年1至8月更降至0.33亿美元，而且主要出口商品是没有战略意义的棉花。对华出口下降最多的是石油制品。与1948年相比，1949年美国向中国出口的汽油、柴油及其他燃料油、煤油、工业润滑油都减少了90%以上，从1950年1月起，商业部停止发放大多数精炼油的出口许可证。而中国对美出口却大体维持在原有的水平。1948年、1949年及1950年上半年中国对美出口分别为1.203亿、1.064亿、0.575亿美元。中国对美战略物资的出口甚至有增无减。对美钨的出口量1948年、1949年及1950年上半年分别为393.2万、459.4万、666.8万磅；锡的出口分别为364.1万、820.6万、288.6万磅；桐油出口1949年为4300万磅，占美国当年桐油进口总量的66%。⁽⁴⁶⁾

朝鲜战争爆发后，联合国安理会在美国操纵下于1950年6月25日通过决议，要求成员国不对朝鲜提供帮助。28日，美国宣布对朝鲜实行完全禁运。29日，国务院下令各石油公司停止对中国出口石油产品，30日，美国政府要求英国采取同样措施，7月10日又向菲律宾政府提出类似要求。同日，美国驻巴统代表在巴统会议上提出，既然美国已对朝鲜实行禁运，其他巴统国家也应采取相应措施，并要求巴统国家对中国实行像对苏联和东欧国家一样的贸易管制。巴统各国在对中国的贸易管制方面起先各执己见，美国一再施加压力，有关各国遂于7月17日同意对中、朝实行像对东欧国家一样的管制。18日，英国政府又向美国表示，英国准备把一切石油制品列入Ⅰ号国际货单，并将要求新加坡、香港采取同样办法。在香港的存油将归英国海军部处理。⁽⁴⁷⁾24日，美、英两国代表在巴统会上提出，把一切石油产品，包括原油、汽油、柴油、燃料油、润滑油，列入Ⅰ号国际货单，有关各国随之表示了有保留的同意⁽⁴⁸⁾。在美国的压力下，墨西哥、委内瑞拉等非巴统国家也加入了对中国实行石油禁运的行列。

1950年10月中国人民志愿军入朝参战后，美国起先指望通过联合国的决议迫使中国撤军。中国特派代表伍修权在联大于11月28日作了控诉美国武装侵略台湾和朝鲜的演说后，美国的这一幻想破灭。美国商务部于12月2日宣布，自12月3日起对中国大陆、香港、澳门的出口实行全面的许可证制度（以前只对战略物资实行许可证管理），“凡是一个士兵可以利用的东西都不许”运往中国，包括纺织品和废橡胶，从而对中国实行了“绝对禁运”。16日，美国政府宣布，“将中国共产党在美国管辖内的一切资产置于管制之下”，并禁止在美国注册的船只驶往中国口岸。⁽⁴⁹⁾

针对美国政府的封锁和禁运，中国政府采取了相应的措施。中国政府决定，自12月4日起停止对美国、日本、加拿大、菲律宾等国的结汇输出；对资本主义国家的贸易改用“先进后出”方式为主的易货贸易。28日，中国政府又宣布，决定清查和管制中华人民共和国境内的一切美国公私财产，冻结一切美国公私存款。⁽⁵⁰⁾

美国政府也曾考虑对中国沿海实行封锁。参谋长联席会议1950年1月就提出以封锁作为对付中国的办法之一。但国家安全委员会在讨论时意见发生分歧。国务院认为实行封锁是不现实的，因为第一，要使封锁奏效，必须同时封锁香港的英国人，澳门的葡萄牙人，大连的苏联人；第二，中国海岸线太长，难以对这么广阔的空间实行有效的封锁；第三，可能引起美国与盟国（尤其是英国）的关系紧张；第四，在已经实行严格贸易控制的情况下封锁不一定对中国产生严重后果。⁽⁵¹⁾

美国政府知道，仅有美国单方面对中国实行禁运而无盟国的配合，禁运还是不能收到效果的。于是美国政府一方面与有关各国频繁接触，争取使它们加入到对华禁运的行列中，一方面力图通过它把持的联合国采取集体行动。1951年2月1日，联合国大会通过诬蔑中国为“侵略者”的决议，要求各国对“联合国军”给予一切援助，对中、朝军队勿给予任何援助，并要求成立由美、英、法、墨西哥、菲律宾、土耳其、澳大利亚、比利时、巴西、缅甸、加拿大、埃及、委内瑞拉、南斯拉夫等组成的所谓“额外措施委员会”，其任务是提出“对付这次侵略的额外措施”。该委员会于2月16日组成，缅甸与南斯拉夫拒绝参加该委员会⁽⁵²⁾。2月17日，艾奇逊致电美国驻联合国代表团，实际上为“额外措施委员会”定下了工作原则和方案，诸如，委员会应秘密举行，选择适当时机发布新闻公报；委员会下可设小组，如经济小组，专门讨论针对中国的切实有效的经济措施；关于经济措施，委员会应当考虑，对中国是实行全面禁运还是有选择的禁运更切实可行？如果是有选择的禁运，是制定一个总的方针呢，还是确定具体的货单？是强制实行某种措施呢，还是实行联合国监督？如实行监督，如何实行？是否应当建议各国与中国断绝外交关系？如此等等。⁽⁵³⁾

对外贸易与各国利益攸关，要使“额外措施委员会”追随美国，并不是一件容易的事。美国首先要说服的是它的主要盟国英国和法国，尤其是英国。美、英在对华经济制裁问题上立场各异。美国认定，中国的工业中心很大程度上是西方资本主义的产物，依赖于西方的原料和零配件。如果这些工业中心得不到西方的供给，那就会产生严重的经济后果，中国的工业生产会遭到破坏，中国维持大规模军事行动的能力就会受到严重制约，甚至会增加其国内控制的问题；许多物资有多种用途，如果对中国输出，肯定会首先满足军事的需要⁽⁵⁴⁾。英国对美国的说法不以为然。英国认为如果提出对中国实行完全禁运，那是不可能指望得到所有主要国家——尤其是印度、缅甸、巴基斯坦——的配合的；即便这些国家都参加对华禁运，也不会达到预期目标，因为中国经济并不严重依赖进口；因此彻底禁运不可能改变朝鲜军事行动的进程。即使实行部分禁运，没有所有国家的配合也难以奏效。如果采取禁运措施，只能加强中共在中国的地位。英国还抱怨，美国对香港的禁运已经给香港带来了经济困难，使其安全受到威胁。2月1日，3月5日、15日，英国驻美使团一再向美国国务院提出照会，要求放宽对香港的禁运，并称，香港政府可以保证不把美国输入的物资转运到中国内地去。美国则认为英国大大夸大了禁运对香港的影响。法国没有类似香港的问题，但也认为首先只能实行有限禁运⁽⁵⁵⁾。在2月、3月、4月，美国不断对英、法两国施加压力。4月4日，NSC 104/2号文件出台。这个名为《美国在经济领域中足以影响苏联集团的战争潜力的政策与计划》的文件提出，美国要通过联合国或其他渠道，争取“尽可能多的友好国家”对中国实行禁运。⁽⁵⁶⁾

在美国一再施加压力的情况下，英国政府终于表示，如果斡旋委员会和平解决朝鲜军事冲突的努力失败，英国同意采取经济措施，即对战略物资实行有选择的禁运。美国政府认为，对华禁运不仅有经济上的意义，而且有“心理和政治上的影响”，“如果只有那些一般认为容易接受美国压力的国家实施对华禁运，这种影响是不能被完全感觉到的”，只有联合国中所有非共产党国家都实施禁运，“对共产党中国实行制裁的道义影响才能最大限度地发挥出来”。美国政府最希望的是所有国家都像美国似地对中国实行全面禁运，但它知道这是不可能的。当时巴统国家对中国也只实行有选择的禁运，更何况其他国家。美国于是决定满足于对中国实行军火与所谓战略物资的禁运。⁽⁵⁷⁾

4月14日，艾奇逊指示美国驻联合国代表团，“在额外措施委员会建议对共产党中国采取经济行动的时机已到”，他要求美国代表立即向有关国家代表解释美国的立场，以便他们尽早取得政府的指示；要求额外措施委员会会议尽早举行，最好是在4月18日；希望下一次会议与头一次会议间隔的时间尽可能短；希望在额外措施委员会中避免争论，但也不要因怕争论而因循拖延⁽⁵⁸⁾。美国政府是急不可耐了。

在额外措施委员会中，美国与其盟国主要在两点上发生意见分歧：其一，这时提出对中国的经济制裁是否为时过早？其二，是仅仅规定禁运的商品种类，还是要确定禁运的具体商品？

英、法、澳大利亚等国认为，对华经济制裁不能为时过早，仓促实行禁运，只能使斡旋委员会谋求停火的努力没有成功的可能。美国政府则称，不能让中国得到这样一种印象，即“支持联合国2月1日声明的国家没有决心把它作为侵略者对待”，因此对华经济制裁不仅不会妨碍斡旋委员会的工作，而且会加强这种努力⁽⁵⁹⁾。英国等认为应当先提出一个较短的禁运货单，在英国最初提出的货单中没有包括橡胶。

美国政府反对提出具体的禁运货单，因为这必将使有关各国的意见分歧公开化，导致拖延实行禁运。为了争取更多国家的支持，美国代表葛罗斯在5月3日的额外措施委员会会议上说，美国只提出需要禁运的货物类别的方案，而“方案应当是有伸缩性的”，他建议把美国的方案向联合国大会提出，然后由各国自行决定，在此方案下应当对哪些物资实行禁运。⁽⁶⁰⁾

在美国一再施加压力的情况下，5月14日，额外措施委员会通过了美国提出的对中华人民共和国和朝鲜民主主义人民共和国实行禁运的决议，18日，五届联大在苏联、波兰、捷克斯洛伐克等五国拒绝参加投票，印度、巴基斯坦、埃及等八国弃权的情况下通过这一决议。决议“建议每一个国家：（甲）对中华人民共和国中央人民政府和北朝鲜当局控制下的地区实行禁运武器、弹药和战争工具、原子能材料、石油、具有战略价值的运输器材以及对制造武器、弹药和战争工具有用的物资；（乙）确定从它的领土输出的商品中何者属于禁运范围，并实施使禁运办法获得实效的管制；（丙）在它的管辖范围内，使用一切办法防止任何逃避其他国家依本决议实行的货运管制的情事”，决议并要求各国将实施禁运情况向联大作出报告。⁽⁶¹⁾

5月22日，中国政府外交部就五届联大18日决议发表声明，指出这是联大“又一破坏联合国宪章，侵越安全理事会权限并蓄意扩大侵略战争的非法行动”，并表示，美国每一个扩大战争的表示与行动，都只能加强中、朝人民反对美国侵略者的斗志。⁽⁶²⁾

联合国对中朝实行禁运的决议通过后，即送达联合国会员国和23个非会员国，其中有些是和中国没有任何贸易往来的。有43个国家接受并实行这一决议⁽⁶³⁾。中国与资本主义国家的贸易大幅度下降。1951年，从资本主义国家输入中国的货物价值为4.33亿美元，1952年下降到2.57亿美元。香港是资本主义世界中对华输出最多的地区，1951年其对华出口总值为2．81亿美元，1952年下降到0.91亿美元。⁽⁶⁴⁾

美国及以联合国名义对中国实行的禁运给中国带来了一定的损失，对中国国民经济的恢复与抗美援朝的物资供应造成了一定困难。这主要表现在：一、1950年12月美国宣布冻结中国在美资产后，中国方面组织力量进行抢救，把已订未运货物紧急运回，以尽可能减少损失，经过半年努力，抢救工作结束。到1951年5月被美国冻结的资产（包括物资）仍有4200余万美元，其中国家损失3200余万美元，私营厂商银行损失约1000万美元。二、由于抢运物资，积压了大量资金，据1951年3月统计，积压在进口物资上的资金占贸易总资金的三分之一强。抢运回来的物资残损短缺比例较大；货物突击运到，仓库拥塞，造成许多物资因无法妥善保管而受损。三、进口货物价格上涨，在1951年上半年一般上涨一倍左右，如黑铁皮、钢板、马口铁等，有的甚至上涨四倍以上，如墨粉。由于进口原料上涨，并由于国民党对沿海实行封锁，使沿海航运，尤其津沪航运受到严重阻碍，一些工厂因缺乏原材料而开工不足。四、一些传统出口欧美国家的土产出口锐减，价格下跌，如1950年土产出口额为4亿美元，1951年年初的计划为2.3亿美元，而且可能还有0.6亿到0.8亿美元销不出去，农民的利益受到损害。⁽⁶⁵⁾(www.daowen.com)

针对美国的禁运，中国采取了一系列切实可行的措施，主要有以下三项：

一、 通过举办土产会议和物资交流大会，加强城乡交流，尽可能开辟土产的国内市场，把对外贸易滞销的那部分土产在国内市场销售掉。

二、 把对外贸易的重点转向苏联及东欧人民民主国家。1951年1月全国贸易会议明确提出，要积极扩大对苏联及新民主主义国家的贸易，“一方面，主动地、有步骤地改组国内出口物资的生产，以求逐渐适应苏联及新民主主义国家的需要”；“另一方面积极地向他们提出今后数年内我们在工业器材与工业原料方面的要求，以便他们扩大在这方面的生产，逐渐弥补在美国封锁下我们进口物资不能满足国内工业需要的困难，向着和平民主阵营内部自给自足的方向走”⁽⁶⁶⁾。1950年，中国对社会主义国家的贸易额仅占中国对外贸易总额的32.4%， 1951年增加到52.9%， 1952年达到72%，此后直到50年代末一直保持在70%以上，其中对苏贸易1950年占中国进出口总额的29.8%， 1951年、1952年分别上升到41.4%、 54.8%，最高年份（1955年）达到56.9%。1950年至1955年，苏联共向中国提供11笔贷款，用以购买抗美援朝的军事物资和建设器材，自1952年开始，中国从东欧国家进口成套设备和技术，主要是苏联所援建的156项重点工程，此外，中国还从苏联及东欧社会主义国家进口了各种精密和大型机械、有色金属和各种钢材、电工电讯器材、科学仪器、交通运输器材和大量石油。中国供应给它们的是它们十分需要的战略原料和其他重要物资，如稀有矿产品、稀有金属、有色金属、大豆、大米、植物油、肉类、茶叶、桐油，等等。⁽⁶⁷⁾

三、千方百计开展与资本主义国家的贸易。（一）改变贸易办法，即由以前的结汇贸易改为易货贸易为主，把出口货按其重要程度分成甲、乙、丙三类，每类出口货与重要性相当的进口货交换，只对少量最次要的出口商品才卖成欧汇。易货方法以先进后出，或分批进出为原则。（二）调动私商的积极性，鼓励协助私商做进口生意。私商在国外有广泛的关系，有一定的经验，又有一定的资金，公营公司与其订好收购合同，洽定价格，解决其销路与利润的问题；若其资金周转有困难，先付三五成定金；或者干脆委托私商代购代销；并组织私商进行联营，以加强计划性组织性。（三）把集中正规的进口改变为分散的方式，积少成多。许多货物不是整批进口，而是零星分散进口，某些机器分成一小包一小包进口。（四）改变进口渠道。中国不再能从美国及其他主要资本主义国家获得它所需的物资，便寻求从别的国家和地区获得，如从锡兰进口橡胶，从巴基斯坦进口棉花，并继续从澳门进口石油制品。由于采取了所有这些措施，中国冲破美国的禁运争取了大量物资进口，使国内西药的供应基本充足，一些重要物资，如钢板、竹节钢、机器、车胎等也都有大量进口。⁽⁶⁸⁾

为了强化对华禁运，对敢于不服从的国家进一步施加压力，美国国会于1951年10月26日通过了《1951年相互防御援助管制法》（《巴特尔法案》），其中规定，凡是接受美援的国家如将“军械、弹药、战争工具、原子能物资、石油、有战略价值之运输器材，以及用于制造军械、弹药及战争工具之首要战略性物资”运往中国等社会主义国家，美国就“立即停止供给其全部军事、经济或财政援助”⁽⁶⁹⁾。该法案还附了一个详细的禁运货单。

在中国政府争取进口的努力中，香港是一个主要渠道。据美国海军部门的情报，从1950年7月1日到1951年11月30日，共有330艘非社会主义国家的船只与中国进行贸易，其中一半以上（167艘）是英国注册的或为英商所有的，总吨位超过100万吨。美国对这一情况十分不满。1952年1月8日，艾奇逊致电英国外交大臣艾登，转达了杜鲁门对这种情况的“严重关注”。几天后，NSC 122/1号文件出台。该文件名曰《美国对香港和澳门实行出口许可证制度》，是专门为了对付这两个地区的。按照文件规定，美国除对香港、澳门的军火与所谓战略物资的禁运外，只能对两地输出“满足当地居民最低限度需要”或“向非苏联地区转口”的不具有战略意义的物资，一旦发现这些物资可能向共产党国家转运，或可能用来作为原材料制造向共产党国家出口的产品，则应停止向港、澳出口⁽⁷⁰⁾。美国的这个政策给香港带来极大损害，引起英国政府严重不满。1952年2月22日，艾登致电艾奇逊，抱怨美国对香港的贸易管制严重地影响了该地的贸易与工业，引起了大量的失业。他要求美国放松贸易管制，特别是允许香港进口如棉花之类的原材料。美国对英国的要求不予理会。⁽⁷¹⁾

1952年4月，中国代表团出席莫斯科国际经济会议

一些国家的企业家不愿意为了美国的战略利益而使自己的切身利益长期受损，他们决定改变这种进行贸易的地理范围越来越小、品种越来越少的状况。1951年10月27日至28日，21个国家的经济界人士在丹麦哥本哈根举行集会，成立了国际经济会议发起人委员会，其中中国委员4人。经过将近半年的筹备，国际经济会议于1952年4月3日在莫斯科召开，来自49个国家的471名经济贸易界人士（包括13名美商）出席会议。中国政府对这次会议十分重视。周恩来亲自主持确定代表团人选，亲自改定代表团的重要讲话。3月15日，他在接见以中国人民银行行长南汉宸为首的代表团全体成员时说，参加这样的国际经济会议机会难得，不能放弃。在那里，同外国代表团交往的面要宽一些，争取打开我们同西方国家贸易往来的局面⁽⁷²⁾。南汉宸在国际经济会议上表示，中国愿意与所有国家——不论它们与中国是否有外交关系——建立平等互利的国际贸易关系。他指出，禁运给各国经济带来了不利影响，如禁运使橡胶价格连续下降，橡胶出口国利益受到伤害；日本工业本需要中国价廉物美的煤、盐、大豆、油脂及其他原料，而中国也需要日本的工业机器、材料和工业品，因为禁运，双方的要求都不能得到满足，日本必须去买更贵的美国的煤。会议通过全体大会和小组会议的讨论，认为应改变因为美国对中国等社会主义国家实行封锁禁运政策所引起的国际经济关系不正常的状况，“经济制度和社会制度的不同，并不足以妨碍各国在平等互利的基础上扩大经济关系”。会议期间，中国与英国、法国、联邦德国等11个国家的工商团体和企业签订了贸易协议⁽⁷³⁾。会议决定成立国际贸易促进委员会，并在巴黎设立执行局。会后，一些国家先后成立了国际贸易促进团体。中国国际贸易促进会于当年5月14日在北京成立，南汉宸任首任主席。

中日之间贸易关系的曲折发展是禁运与反禁运的一个重要事例。1950年12月6日，盟军总部指令日本政府对中国实行类似的禁运，当天正在神户港装船中的出口商品也被撤回，日本通产省宣布停止向中国出口除纤维杂货以外的一切商品，由于美国对中日贸易控制远较对巴统国家严格，中日贸易额急剧下降，据中国对外贸易部统计，1950年两国贸易总额为4700万美元，其中中国出口2100万美元，进口2600万美元；1951年两国贸易总额急剧下降到1200万美元，其中中国出口90万美元，进口1100万美元；1952年继续下降到400万美元，其中中国出口300万美元，进口100万美元。该年日本对中国出口只占日本全部出口的0.04%，从中国进口额只占日本全部进口额的0.7%。⁽⁷⁴⁾

中国代表团团长南汉宸在莫斯科国际经济会议上发言

1952年4月28日，盟国（实际是美国）对日本的军事占领结束，日本重新获得国家主权。为了逐步恢复日本的国际地位，同时也为了使其对华贸易限制级别处于与西欧国家同等的地位上，日本于1952年5月30日第一次表示了加入巴统的愿望。

美国及其主要盟国在是否同意日本加入巴统问题上意见分歧。美国不同意日本加入，主要原因有二：其一，巴统成员除联邦德国以外实际上都是北约成员国，日本加入巴统将是它“在加入北约的路上走了一半”，而日本加入北约显然是不能接受的；其二，美国希望对中国实行较欧洲更为严厉的限制。为此，美国主张建立一个专门对亚洲贸易实行管制的独立的组织⁽⁷⁵⁾。英、法、加拿大支持日本加入巴统，而不同意成立一个单独的组织。英国担心，如果另成立一个组织，美国将强使其他巴统成员国对中国实行比现在更严格的贸易限制；如果这样的组织严格控制日本对华贸易，日本将在亚洲其他地方成为英国的强劲对手，尤其在东南亚向英国利益挑战。英国还认为，把亚洲贸易与欧洲贸易完全分割开来几乎是不可能的。其余巴统成员国对美国的《巴特尔法案》躲之犹恐不及，因此尽量避免与美国打双边交道，它们希望保持甚至加强巴统这个多边接触的框架，认为日本的加入将加强这个总体框架，因此支持日本加入。⁽⁷⁶⁾

1952年7月底8月初，美、英、法、加拿大、日本五国在华盛顿举行了5天会谈。美国政府希望建立一个总部设在东京、负责亚洲贸易管制的独立机构“远东统筹委员会”。这一计划遭到英、法、加拿大三国抵制。由于英国等的坚持，日本被允许“立即”参加巴统决策层的顾问小组；在工作层次上，则设立了“中国委员会”。美国力图使中国委员会具有尽可能强的独立性，而英、法、加拿大则尽量使它与巴统紧密结合。谈判的这种进展自然使美国政府，尤其是国防部极为不满。美国政府决定使日本作出把对华贸易禁运大致维持在现有水平上的承诺。7月31日，美国首席谈判代表、负责经济事务的助理国务卿林德告知日本谈判代表竹内，既然不能建立一个独立的远东委员会，美国就必须从日本得到保证，远东的贸易控制将不会放松。按照美国的要求，日本不仅要对军火、有战略意义的物资实行禁运，而且还要对可能具有战略意义的物资实行许可证制度。竹内起先对美国的这一要求表示抗议，但美国态度强硬，美国的谈判代表轮番向他施加压力，竹内万般无奈，最后只好同意作这样的书面保证。9月5日，林德和竹内签署了《日美关于对共产党中国实行出口控制的谅解书》，根据这一文件，日本不仅要对列入国际禁运货单的物资以及没有列入国际禁运货单但列入美国禁运货单的物资实行禁运，而且要对两国都同意的其他物资实行禁运。这就是说，日本对华禁运仍然比其他国家更严。美国当时就向日本提出了一张包括400种商品的货单，日本立即同意对其中280种实行禁运。有40种双方一时难以取得一致。其余的80种中，约三分之二美国同意日本可向中国输出，但要控制数量；余下的三分之一美国仍坚持要实行禁运。即便如此，日本对华禁运仍较以前稍有放松⁽⁷⁷⁾。9月，巴统顾问小组的会议同意上述五国作为中国委员会在头半年试验期中的创始会员国，其他巴统成员国可随时参加中国委员会。巴统中国委员会即告正式成立。1953年1月30日，日本通产省第一次部分解除对华出口限制，至1954年4月，日本前后有13次解禁，准许对华出口商品从最初的4种增加到93种。⁽⁷⁸⁾

在日本，有两种趋势在进行针锋相对的斗争：一方面是美国极力要控制日本，一方面是日本有识之士及工商界人士不愿被美国牢牢束缚，为了自身利益要打破美国的控制。1950年10月日本成立了日中友好协会，同时，日本一些国会议员组成了促进日中贸易议员联盟。1952年春，日本前参议员帆足计、参议员高良富（女）和众议员宫腰喜助事先未与政府官员磋商，先后取道西欧到了苏联，参加了莫斯科国际经济会议，这使日本政府感到震惊。莫斯科经济会议以后，5月22日，东京又成立了日中贸易促进会，6月20日，在大阪成立了关西日中贸易促进会。莫斯科经济会议期间，中国代表团与上述三位日本议员进行了接触，并邀请他们访问北京。5月15日，他们从莫斯科飞抵北京，成为访问新中国的第一批日本客人。6月1日，南汉宸与高良富、帆足计、宫腰喜助分别代表各方的贸易团体签订了《中日贸易协议》。协议规定自签订之日起到年底的7个月内各方出口3000万英镑，采取易货方式。协议的最大特点是确定了“同类物资交换”的原则。即按当时双方供求关系的轻重程度，将各方的出口货单分为甲、乙、丙三类，一方要取得对方的甲类物资，就必须以自己的甲类物资进行交换，否则就不能成交。当时开列的甲类货单是：中方出口煤炭、大豆、锰砂、镁砂、猪鬃；日方出口钢材、紫铜、铝锭。乙类货单是：中方出口盐、杂豆、花生仁、桐油、矿产品、羽毛、棉花、羊毛；日方出口化工产品、纺织机械、轮船、无线电器材、电工器材、起重机、卡车等。虽然由于列入日本货单的大部分商品当时都属于禁运之列，因此协议两次延长也只执行了5%，但作为中日之间签订的第一个民间贸易协定，它仍具有重要意义。⁽⁷⁹⁾

1953年1月，艾森豪威尔上任后，立即面临着与美国的主要盟国在对华贸易政策上的分歧。在西欧国家中，英国政府在禁运方面追随美国最紧，英商要求发展对华贸易关系的呼声也最强烈。1953年3月，英国商务部提出的一个报告反映了英商的这种情绪与要求。报告说，既然其他欧洲国家允许它们的商人向中国出售英国政府不允许本国商人卖给中国的货物，那么英国对华禁运的实际效果就“不是不让中国得到这些物资，而是让欧洲大陆上别的国家的商人去做本该由我国商人做的生意”。英国商务部官员建议政府放松对华贸易控制，只禁运真正的战略物资，而允许向中国出口非战略物资⁽⁸⁰⁾。美国政府认为，要加强“联合国军”在谈判中的地位，就要加强而不是放松对中国实行禁运。尽管英、法在此问题上有自己的立场，但英国在西亚和非洲正遇到一系列棘手的问题，如在苏伊士运河区与埃及的争议中需要美国支持，法国深陷在印度支那战争中，处境日趋困难，更离不开美国的援助，因此在对华禁运方面两国都只好追随美国。3月7日，杜勒斯与艾登在华盛顿举行会谈。美方对一些在英国注册的船只可能向中国转运货物表示极为关注。在美国的压力下，英国同意采取两项新措施：“对于在联合王国和殖民地注册的船舶实行新的许可证制度，使英国船舶不能载运来自英国的战略物资前往中国”；不让载运战略物资前往中国、苏联或其他社会主义国家的船舶在英国口岸加煤。3月28日，美、法外长会谈结束，两国政府宣布法国将采取类似英国的措施。此后数月中，美国又迫使荷兰、比利时、加拿大、丹麦、挪威、意大利和日本采取了同样的航运管制。⁽⁸¹⁾

朝鲜停战协定签字前后，美国政府已经把战后继续实行对华禁运问题提上日程。1953年7月7日和31日，NSC 152/1、 152/2号文件相继出台。在这两个文件中，美国仍然把中国看作“军事侵略者”，并称中国没有因朝鲜战争的结束而“放弃其基本的目标和以武装力量寻求实现其目标的愿望”，因此美国仍然要维持现有的对华禁运，要把对华贸易控制保持在比对苏联及东欧国家严格得多的水平上。美国政府预见到，随着朝鲜战争的结束，美国的主要盟国将越来越不愿意在对华禁运问题上追随美国，“美国与其主要盟国在对华政策上的现有分歧将进一步扩大，甚至可能导致美国与其主要盟国在远东的严重分裂”，为此，美国必须“继续加强努力”，要求盟国继续对中国实行禁运。⁽⁸²⁾

不出美国所料，朝鲜战争结束后，盟国要求放松对华贸易控制的呼声越来越高。首先是被美国控制最严的日本。8月11日，当杜勒斯访问日本时，吉田茂首相向他面交一封信件，其中申述了由于严格控制对华贸易给日本带来的困难，要求美国政府放宽对日中贸易的限制，至少放宽到英中贸易的程度。日本这一要求遭美国拒绝。美国政府在10月21日致日本的一份备忘录中说，美国坚决主张在朝鲜实现政治停战以前必须对中国实行严格禁运，对中国共产党施加压力，并要求日本给予合作⁽⁸³⁾。1954年3月1日，英国政府致函美国政府，要求大幅度解除对苏联及其他社会主义国家的禁运。信中指出，贸易管制的办法是在东西方的政治关系日益恶化、战争行将爆发之际确定的。现在情况已经变了，在贸易方面也需要进行新的战略估量。信中接着列举了需要重新审查贸易管制的因素：（一）对苏联集团很快能自给自足的物资及能从别的渠道获得的物资继续实行禁运已失去意义；（二）有效实行禁运必须有各国的积极配合，如果禁运货单上的物资战略意义不明显，便会失去有关国家的政治支持；（三）西方国家为了发展经济，急需扩大对外贸易。英国政府认为，国际货单Ⅰ（军用物资）应当减少，货单Ⅱ（非军用战略物资）应当取消，英国自己拟了一份货单，希望与美国一起向巴统提出。美国政府既不愿意接受英国方案，又怕完全拒绝会遭到盟国的一致反对，认为可取的办法是对英国提议作重大修改，将其纳入美国政策容许的范围。3月19日，艾森豪威尔致电丘吉尔，称缩减禁运项目是美、英两国共同的目标，但美国不准备在这一方面“这样突然地走得像英国提案所建议的那么远”，并强烈表示，那些具有高度的战争潜力意义的设备与原料必须包括在禁运范围之内。最后他建议，由两国负责官员同法国代表一起去具体商谈哪些项目可以解禁。⁽⁸⁴⁾

实际上，放松对华禁运的呼声不仅来自盟国。在1953年下半年、1954年上半年，美国政府内部在此问题上也是有不同意见的。国防部、国务院及海外行动委员会不赞成放松对华禁运和财政控制，认为没有直接的迫切的经济原因要求美国放松禁运，而为了使巴统中国委员会与联合国维持禁运，美国自己首先不能放松。美国一放松，势必导致巴统及联合国对华贸易控制的松懈，那将使美国在为解决远东问题而与中国即将进行的谈判中的地位变得更加困难。它们还担心，放松对中日贸易的控制将最终导致日本承认共产党中国。因此，它们建议：（一）美国自己不能放松禁运与控制，但为了宣传与外交的目的对个别商品可以个案处理；（二）日本的贸易控制可以从现有水平逐渐解禁，但仍应高于巴统中国委员会的限制；（三）巴统中国委员会的对华贸易控制及联合国1951年5月28日决议要尽量设法维持⁽⁸⁵⁾。

商务部及艾森豪威尔本人倾向于放松对华禁运。他们认为，对中国实行比对苏联更严格的贸易控制，既不能收到应有效果——中国可以从苏联及其他社会主义国家转口得到从美国得不到的物资，又不利于削弱中苏同盟，而对华贸易本应成为分化中苏同盟的“十分有用的工具”。他们认为只要美国能得到“纯利”，把喷气式飞机卖给中国也可以考虑。放松对中日贸易的控制是一举两得的事情：既可以减轻中国对苏联的依赖，也可以减少日本对美国的财政依赖。“自由世界”扩大对华贸易的呼声越来越高，美国要拦也拦不住；而美国把自己的对华禁运置于国际普遍同意的水平，恰恰表示美国“政策的灵活性及在多边协商一致的基础上行事的愿望，这有利于巩固自由世界的团结”。他们建议：（一）美国对华禁运降到巴统的程度；（二）日本对华贸易控制降到巴统的程度；（三）抵制把对华出口降到巴统现行水平以下的做法；（四）改变现行对外国资产的管理办法，允许进口原产地为中国的产品；（五）相应改变现行的船舶航运及加煤的管理办法。⁽⁸⁶⁾

但当时美国国内的政治气候对于放松对华禁运仍然十分不利。朝鲜战争虽然结束，但对中国的敌对情绪仍未消减，麦卡锡主义仍然支配着美国政治。国会中虽然共和党享有微弱的优势，但共和党内意见并不一致。实际上，一些共和党议员，如诺兰向来是最敌视新中国政权的，他们的主张在当时也使艾森豪威尔感到十分头痛。在这种情况下，对艾森豪威尔政府来说最保险的做法自然是维持现状。1954年4月日内瓦会议召开前，美国国务院负责中国事务的官员詹金斯还特地在一个公开场合宣称：“在经济方面我们遵循的政策是对共产党中国完全的禁运，我国船只禁止驶往共产党中国的港口。”⁽⁸⁷⁾

1954年下半年台湾海峡局势趋于紧张，这使美国政府内在对华贸易问题上持强硬立场的阵容增强，原先倾向于放松对华禁运的商业部，这时甚至与国防部、参谋长联席会议一起，主张对苏联及其他社会主义国家实施更全面、更有效的禁运，以防向中国转运物资，对不遵守对华贸易限制的国家加以惩罚，对这些国家的出口加以额外控制和限制⁽⁸⁸⁾。8月25日，美国开始实行新的禁运货单，对东欧国家禁运物资有所减少，但对中国出口限制没有丝毫放松。相反，由于技术发展而产生的一些新产品又被增补到禁运货单上。⁽⁸⁹⁾

但盟国为各自利益考虑越来越不愿意在对华禁运方面追随美国。11月29日，国务院负责经济事务的助理国务卿帮办卡里加尔维向杜勒斯报告说，在8月中旬于巴黎举行的经济防务官员会议上，美国因坚持在贸易控制问题上对中国与苏联集团的欧洲部分实行双重的标准而“越来越显得孤立，并使美国在其他事情上发挥领导作用的能力受到损害”。会议指出，过去对中国实行的较对苏联及东欧国家更严厉的贸易禁运收效甚微，美国应在全面评价其对华政策的前提下立即重新审视其对华贸易政策。⁽⁹⁰⁾

美国政府对盟国的离心倾向不能不闻不问，在8月到12月的数次国家安全委员会会议上反复讨论了对华禁运问题，但艾森豪威尔政府最终下不了决心放松对华禁运。1955年1月4日，杜勒斯向国家安全委员会提出了一个名为《现今美国对远东的政策》的报告，作为这些会议的总结。报告的要点是：（一）美国对中国现行的出口、进口和财政控制应继续保持；（二）敦促“自由世界”的其他国家保持现行的对华出口控制，为使其他国家继续保持现行禁运水平而进行的对个案问题的日常处理不应损害多边的禁运；（三）一旦上述政策严重影响盟国关系，或导致盟国因与中国的贸易需要而与苏联集团和解，国务卿应立即报告国家安全委员会，以便考虑采取适当措施。这一报告在次日的国家安全委员会会议上通过⁽⁹¹⁾。这样，尽管美国的盟国不断提出解禁的要求，尽管美国政府内部也有不同意见，美国这一极其僵化的政策在艾森豪威尔政府任内一直保持了下来，即便中美大使级会谈也不能使美国的政策有多少松动。