太平洋战争爆发以后，美国政府一面进行战争，一面在勾画战后世界的格局。罗斯福有这样一些考虑。（1）大国体制。他深信，战后世界事务将在大国控制的体制下解决，美、英、苏、中“四个警察”应当起支配作用。在大战期间，英、苏常常意见不一，有时关系闹得颇为紧张，美国则常常充当调解人的角色。如果战后这种状况继续下去，中国又站在美国一边，那么美国实际上就凌驾于其他三国之上了。（2）势力范围。罗斯福曾在一次国会会议上坦白地说，势力范围是美国没有力量去消灭的现实问题。⁽⁴⁸⁾美国的目标是力求缩小别国的势力范围，扩大自己的势力范围。中国长期以来是各帝国主义共管的半殖民地。经过战争，有的国家的势力将被扫荡出中国，有的国家将忙于战后重建和恢复，它们的在华势力将被削弱，而美国却可以通过战时的结盟关系发展其在华势力。美国认为，战后中国的重建又离不开美国，这样，美国既需要也可能把中国保持在它的势力范围之内。当着苏联在亚洲扩张势力时，中国则应成为抵制这种扩张的缓冲地带。（3）消灭殖民帝国。罗斯福预见到战后民族独立浪潮的高涨，认定英、法、荷老殖民主义帝国不能再继续维持下去，香港应当归还中国。这是一箭三雕的高招。它在客观上符合原殖民地国家人民的愿望，能博得他们的好感；它在缩小英、法等国势力范围的同时，能使美国乘虚而入。罗斯福也预料到英、法、荷不会那么心甘情愿地放弃它们的殖民帝国，尤其是英国，它将企图恢复在香港、新加坡、上海和广州的权益，将同美国产生矛盾，也将遭到中国的反对，中国自然会同美国站在一起。这三个方面集中到一点，罗斯福毫不怀疑，美国将在战后世界居于领导地位。他在开罗会议前夕踌躇满志地对他儿子说：“美国将不得不出面领导，领导并运用我们的斡旋进行调解，帮助解决其他国家之间必然产生的分歧：俄国与英国在欧洲，英帝国与中国、中国与俄国在远东。我们有能力做到这一点，因为我们是大国，是强国……美国是能在世局中缔造和平的惟一的大国，这是一项伟大的职责。”⁽⁴⁹⁾而在罗斯福谋求世界“领导”地位的构想中，一个“稳定的”、对美国“友好的”中国是不可缺少的，它将作为美国关系密切的盟国，对付太平洋地区的其他大国：俄国、英国以及东山再起的日本。因此，罗斯福认为，“美国的远东政策应以中美两国政策的紧密合作为基础”。⁽⁵⁰⁾

那么，谁能充当战后中国的领袖呢？首先，这样一个中国不可能是共产党掌权的国家，一个共产党政权不可能支持美国的“领导”地位；其次，美国也看不到在国民党内有比蒋介石更强有力的领袖。罗斯福在1943年3月给马歇尔的一封长信中写道：“我们大家必须记得，委员长是走过艰难的道路才成为4亿人民无可争议的领袖的……他在短短的时间内在中国取得的成就，我们要两个世纪才能达到。”他认为蒋介石不仅是战时中国的领袖，而且也是能“在战后把中国人民团结在一起的惟一领袖”。⁽⁵¹⁾

正是出于上述设想，战时美国对华政策有两个目标：“第一是有效地共同进行战争。第二是为了准备一个战后［国际］组织以及建立东方的稳定和繁荣，承认并促使中国成为一个与西方三大国俄国、英国和美国具有同等地位的主要大国。”⁽⁵²⁾为了提高中国的国际地位，提高蒋介石作为中国领袖的形象，美国政府确实作了许多努力。

1941年12月下旬，丘吉尔携英国参谋长们到华盛顿会商。罗斯福从更广阔的角度看待这次会议，他认为会议不仅应协调盟国的战略，而且要阐明它们的政治目标。国务卿赫尔也认为，应当发表一份声明，使美国人民团结起来，并使所有反轴心国的盟国团结起来，这就是《联合国家宣言》。在赫尔和罗斯福讨论签字国的排列顺序时，总统认为中国和苏联不应当列入按字母排列的国家的名单之中，而应当与美国和英国一起领衔签署，而且在美国的最初稿本中，中国紧跟美国之后排在第2位，而不是后来的第4位。美国的做法使丘吉尔感到不快，他觉得中国在美国人的心目中，甚至在上层人物的心目中，具有异乎寻常的重要性，美国几乎把中国当成一个战斗力与英帝国不相上下的力量，把中国军队看成是可以同俄国军队相提并论的因素。他不同意这种看法，并对罗斯福说，美国对中国可能在战争中作出的贡献的估计不切实际，显然过高了。但罗斯福对丘吉尔的异议大不以为然。丘吉尔在1942年1月23日给韦维尔的信中深有感触地说：“如果我可以用一个单词来概括我在美国所获得的教训，那就是‘中国’。”⁽⁵³⁾

太平洋战争爆发以前，国民政府已经从美、英两国获得几笔贷款，但国民政府总感不足。1941年12月29、30日，蒋介石连连致电宋子文，并接见美国驻华大使高思，要求美国给予5亿美元贷款，并同时向英国提出1亿英镑贷款要求。宋子文先向居里和财政部一些官员进行摸底，然后于1942年1月9日回电说，应对美国强调两点：第一，经济财政与军事相互配合的重要性，现时如中国经济毫无办法，后果不堪设想；第二，此次5亿美元贷款有如战场上的总预备队，调用派遣，当随局势为转移，不能预定用途。⁽⁵⁴⁾

高思赞成给中国贷款。他从1941年12月底到1942年1月上旬连连向赫尔报告说：“贷款问题完全具有了政治性质”，“为了保持中国继续作为一个反轴心国的国家，一笔巨额贷款具有不可估量的意义”。但他同时对国民政府能否用这笔贷款切实改进中国经济状况表示怀疑，主张，美国如打算以这样的贷款作为支持中国局势和支持委员长抗日的表示，就应为贷款规定明确的用途。他提到的用途包括：发行政府债券回笼法币，抑制通货膨胀；发展进口贸易，发展国内生产，等等。⁽⁵⁵⁾

1月8日，国务院、财政部和白宫代表举行联席会议进行商讨，并决定同意对华贷款。在谈到中国国内的政治状况时，助理国务卿伯利指出，“这笔贷款就是为了增强蒋介石的地位”。翌日，罗斯福指示摩根索：“关于对华贷款，我明白，中国现时提供不了多少担保，但我仍急于帮助蒋介石及其通货。望你能想出某种实施办法。或许我们可以购买一定数量中国货币，即使这意味着日后遭到部分损失也在所不惜。”⁽⁵⁶⁾

从中国抗战开始以来，摩根索一直是比较积极主张向中国提供财政援助的；但他认为对贷款用途应严加控制。在1月12日与宋子文的会晤中，摩根索指出，迄今为止投给中国的租借物资多于苏联，而这些物资堆积在仰光不能运往中国；中国不久前已得到5000万美元贷款，⁽⁵⁷⁾而且尚未使用，如今中国再要借钱，他该如何向国会解释呢？他提出的办法是，由美国直接给中国士兵发军饷，“如果士兵们打仗，他们就能得到钱，如果他们不打仗，就没钱”。⁽⁵⁸⁾

罗斯福对摩根索的想法很感兴趣。13日，他竟然滔滔不绝地（几乎是想入非非地）对摩根索说：

你可以代我告诉宋子文，我对这一想法十分热心……我要同蒋介石达成一项安排……我要100万人的进攻部队，我要让德拉姆将军来指挥这支部队，我也许想拿下上海。我也许想支持菲律宾……现在我准备支付这支军队的费用，我准备从我作为总司令的基金中，从租借经费中支付……我将以每人每月5美元付给中国政府作为部队的维持费，每人5美元付给部队本身。我们叫它dimo，民主，这是一种新的通货。⁽⁵⁹⁾

美国方面的这种设想与蒋介石的考虑大相径庭。1月15日，蒋介石电告宋子文，美国的办法弊端甚多：其一，它可使中国军队与国家政府及社会经济形成对立或脱离关系；其二，经济与军事不可分离，要加强军事，决非单纯军费所能解决，而必须提高法币信用，改善经济状况。他强调：“拟借之款全在友邦表示对我信任，所以不能有任何之条件及事先讨论用途与办法”，否则，“恐失盟邦互助之感情”。蒋介石的回答使摩根索“失望”，使罗斯福感到困惑不解。罗斯福提出，如果中国不想要美元，那可用美元买法币来付中国军队的装备费用，他准备每月付给2000万至2500万美元。⁽⁶⁰⁾

国务院敦促达成贷款。政治事务顾问亨贝克1月23日在给国务卿的备忘录中写道，日本随着东南亚战事的进展，将加紧对中国施加压力，迫其媾和，如果日本阴谋得逞，对于联合国家将是一个可怕的打击，在考虑蒋介石的贷款要求时，应当想到这一点，而“现在正是我们把中国尽可能牢固地拴在我们的战争（也仍是它的战争）中的时候”。他认为，美国政府中许多人对中国在过去4年半中所作的战争努力的评估远远不足，在远东要赢得战争主要靠中国这个“极有价值的同盟者”。同日，国务院在给财政部的备忘录中指出，“现时向中国提供财政援助的决定性考虑是政治和军事性的”。31日，赫尔又在给罗斯福的备忘录中“强烈建议”罗斯福提请国会通过法案，批准对华贷款5亿美元。他说：“中国已进行的抗击侵略的辉煌战斗及他们对共同事业所作的贡献，理应得到我们全力以赴的支持。”⁽⁶¹⁾

1942年3月31日，宋子文、摩根索在5亿美元借款协定上签字

摩根索也在征询军方对这笔贷款的意见。1月28日，他向史汀生和马歇尔询问中国军事形势，并且暗示：如果不给中国贷款，“我们在多大程度上担心或应当担心蒋介石会停止作战”。马歇尔认为，中国事态确实危急，日本在中国和印度都很活跃，如果仰光和新加坡失陷，日本人就会更加起劲地对中国人进行心理战，煽动黄种人团结起来打败白种人。史汀生也强调，“我们要不惜一切代价让中国人继续打下去”。⁽⁶²⁾

1月30日，罗斯福与赫尔、摩根索商量后决定向国会提出对华贷款议案。蒋介石闻讯立即指示宋子文，“借款方式与名义，皆可不拘，由美决定；我方所坚持者，乃无条件之借款，亦不能有任何拘束”。宋子文把蒋的指示具体化为“无担保、无利息、无年限”的借款三原则。⁽⁶³⁾

2月7日，国会通过贷款议案，接下来就是订立协定，实施贷款了。2月21日，美财政部向宋子文提出草约，其中第二条读作：

中国愿将本约中所列资金之用途，通知美国财政部长，并愿对该项用途随时征询其意见，美国财政部长愿就此项资金之有效运用方面，向中国政府提供技术上及其他适当之建议，以期完成本约中所述之目的。其因履行本约中所定财政援助而随时发生之技术问题，由美国财政部长及中国政府讨论之。⁽⁶⁴⁾

这一条表明，摩根索仍然不愿毫无拘束地提供这笔巨额贷款，而企图对其用途加以控制。

这一条款自然引起国民政府不满。行政院副院长孔祥熙提出的对案表示愿将贷款用途通知美国财政部长，但删除了就其用途征询美方意见的规定。起先，国务院并不同意中方要求。代理国务卿韦尔斯3月9日致函摩根索说，第二款“体现了作为两国共同的战争努力基础的合作精神”，对中国也有好处。摩根索于次日回函说，为了保护美国的财政利益，他本该规定更严厉的条件，但由于“这项财政援助占支配地位的目的是政治、外交与军事性的”，财政部自然“不想因坚持第二款而去冒损害其重要的政治和军事价值的危险”。20日，内阁会议决定接受中方要求，取消第二款。翌日，韦尔斯向宋子文提出，希望中国政府单方面地将贷款用途通知美国财政部长，宋子文欣然同意，并随即致函摩根索，表示中国政府愿随时向他通报贷款用途。⁽⁶⁵⁾31日，贷款协定正式缔结。蒋介石如愿以偿，得到了一笔无担保、无利息、无年限、无指定用途、无任何附带条件的贷款，自从中国与列强打交道以来，这样的贷款是没有先例的，贷款数额之巨也是空前的。“七七事变”以来，富庶的东部沿海地区和长江中下游地区渐次沦于敌手，国民政府统治地区缩小到了西南西北，财政收入较之战前锐减。国民政府靠银行大量发行纸币来维持局面，引起恶性通货膨胀。如1942年国民政府的国库总收入是257亿元，但这一年中银行发行的纸币就达193亿元，⁽⁶⁶⁾在这种情况下法币急剧贬值是必然的。当时法定的美元与法币的汇率是1∶15，但美元的黑市价要高出10多倍，即以1∶100计，该年财政总收入实际只是2.57亿美元，也就是只有这次贷款额的一半。如果贷款切切实实用于稳定通货，发展生产，支援战争，那是可以有所作为的。但由于国民政府可以随心所欲地使用贷款，它就成为国民党权贵们巧取豪夺的对象，以致在抗战末期演出了臭名昭著的黄金风潮，⁽⁶⁷⁾最集中地暴露了国民党的腐败。

南京政府成立之后曾就废除领事裁判权问题与有关国家进行谈判，⁽⁶⁸⁾交涉因日本发动“九·一八事变”而中断。此后，为寻求国际社会的同情和支持以抵御日本的侵略，国民政府停止了改约的步骤。而从1938年开始，日本反倒以所谓放弃领事裁判权和交还租界为诱饵来诱降重庆国民政府。在诱降汪精卫集团时，日本更妄言要“援助中国从东亚的半殖民地地位中逐步解放出来，废除一切不平等条约”，它还嘲笑中国没有平等地位，被西方国家“不是当做—个盟国，而是当做一个工具使用”。⁽⁶⁹⁾不管日本的说法多么虚伪，但它对同样身受法西斯侵略或面临这种侵略威胁，却仍同中国保持着不平等条约关系的美、英两国毕竟是一种压力。迫于这种形势，两国政府屡次声明，在远东战事结束后的适当时期，与中国商讨取消领事裁判权和其他特权问题。国民政府遂重新提起废约之事。1941年4月，驻英大使郭泰祺奉调出任外交部长由英经美返华，奉命与美国政府商谈废约。赫尔表示，中国的要求与美国所主张的“国际政策与经济政策之基本原则相同，当能得其赞同”。亨贝克更具体提出：“此事以换文方式为最适当，一面由我方［中方］赞成美政府对国际贸易平等待遇之主张；一面由美方自动声明于远东战事结束后，即商议放弃在华之特殊权力。”⁽⁷⁰⁾5月31日，赫尔致函郭泰祺，作出肯定的书面承诺。可见，在太平洋战争爆发前，美、英并不打算立即废除对华不平等条约。

太平洋战争的爆发使中国与美、英成了反法西斯的盟国，中国还是领衔签署《联合国家宣言》的四大国之一，反映先前国家关系的不平等条约与这种新的国际关系就显得格格不入了。同时，由于先欧后亚的战略总方针及其他原因，盟国所能给予中国的援助相当有限；蒋介石对于中国不能派代表参加联合参谋长会议和军火分配委员会又时有牢骚，这样，从政治上提高中国的地位以补偿军事上的待遇不公和物质上的援助不足便成为紧迫的事情。而日本在发动太平洋战争后，加紧蛊惑宣传，以东亚各民族的“解放者”自居，鼓吹废除西方大国在东方的殖民统治的特权；汪伪政府也向日本提出接管上海租界管辖权等的要求。在这种情况下，中美双方都把废约问题提上议事日程。

正是在中美达成5亿美元贷款时，国务院开始反复权衡废约的利弊得失。远东司司长汉密尔顿在3月27日的备忘录中列举了暂不废约和立即废约的理由，其中前者有7条：（1）美国政府已允诺战后废约；（2）美国人当时实际已不能享受多少特权，废约会被视作一种姿态；（3）中国对盟国的实际行动比对外交辞令更感兴趣；（4）战后初期因情况不稳定，美国侨民正需要以领事裁判权和其他特权保护自己；（5）战后美国政府对中国政府会有所要求，废约可作为讨价还价的筹码；（6）美国许多州的法律禁止中国人拥有不动产，废约后美国人在中国的不动产能否得到保护是个问题；（7）战争将持续一段时间，情况会千变万化，现在订的条约可能不适合战后情况。他同时列举了3条立即废约的理由：（1）“若干年来美国人民已经把领事裁判权和有关的权利看作时代的错误”，继续保持这些特权与联合国家进行这场战争的目的大相径庭；（2）中国人意识到美国人民的上述态度，因此即使战后废约也不可能成为有意义的筹码；（3）战后废约，反而增加麻烦：美国人重新享受特权，然后又加以废除，使他们必须一再调整自己的行动，与其如此，不如“让这一在广泛意义上与近代概念已不相符的制度不再出现”。汉密尔顿的结论是，一眼看去，暂不废约的理由显然超过废约的理由，但后者却具有“更重大和更持久的意义”。因此，他建议远东司会同商业条法司成立一个小组，着手“极其秘密地”进行准备工作。远东司另有一种意见认为“立即废约弊大于利”，不如等到战后再议。亨贝克同意这种说法。他认为：“我们此刻‘打这张牌’我看没有充足理由。但日后某时我们会需要这张牌，那时有这张牌和有可能打这张牌对我们有利。”但他不反对成立一个秘密小组进行准备工作。⁽⁷¹⁾

诚如汉密尔顿所说，国民政府觉察到了美国人民对中国抗战的同情和对领事裁判权的厌恶，因此将此事直接诉诸舆论。4月19日，宋美龄在《纽约时报》发表文章，谴责领事裁判权。文章被赫尔看作“政府文件”，引起美、英两国政府注意。但英国政府认为，当时日本在太平洋上咄咄逼人的攻势尚在发展，盟军处境依然险恶，在这种时候主动提出废约，会被中国错误解释成是美、英感到虚弱的结果，而不能产生预期的效果；等到机会合适时，两国政府采取平行行动取消领事裁判权将成为在远东政策方面团结和合作的标志。美国国务院同意英国同僚的看法，两国决定等待军事形势有所改善时再采取行动。⁽⁷²⁾

及至年中，太平洋上军事形势趋向好转。6月中途岛海战后，日军丧失了制海制空权，丧失了战略主动权，被迫停止全面进攻，改而采取守势。8月27日，赫尔致电英国外相艾登说，美国舆论越来越倾向于放弃领事裁判权；虽然这不是最合适的采取行动的时机，但在最近的将来是否有更有利的时机是值得怀疑的；他希望乘着事情还在美英的控制之中采取主动。两国经过一个半月的磋商，决定采取平行行动，分别与中国政府谈判废约。10月9日，副国务卿韦尔斯接见中国大使魏道明，向他正式宣布这一决定，并称将于当晚发布新闻，以便能赶在10月10日（双十节）的中国的日报发表消息。美国的这一举动以及消息发布的时机收到了预期的宣传效果，中国报界一片赞扬之声，蒋介石更感到“中心快慰，实为平生惟一之幸事”。他充满激情地感谢罗斯福帮助中国成为一“完全独立民主之国家”，“使中国获得平等地位”，对罗斯福“所表现伟大精神之领导，以及无上之道德勇气”，表示不胜钦佩之至。⁽⁷³⁾

10月24日，赫尔向魏道明提出美方约稿，它只有简单的8条：（1）废止领事裁判权；（2）废止《辛丑条约》及附件所给予美国的一切特权；（3）上海、厦门公共租界归还中国；（4）美国政府和人民在华的不动产权不变；（5）两国人民有在对方国家内旅行、居住及经商的权利；（6）两国领事官员享有现代国际惯例所给予的权利、特权及豁免；（7）战后半年内进行谈判，订立广泛的友好通商航海条约；（8）条约的批准生效。中方对约稿提出若干修改意见，主要一点是应把废止沿海贸易及内河航行权包括在内。美方接受中国要求。⁽⁷⁴⁾这样到12月下旬，中美新约即已谈判就绪，只待1943年元旦签字了。

中英新约的谈判却遇到很大障碍，主要争议是香港问题。中方要求先收回九龙以为将来解决香港问题的基础，英方却固执坚持，废除在华特权不包括香港问题。在此期间，日本为了进一步利用汪伪政权，加强政治欺骗，12月18日大本营和政府联席会议讨论、21日御前会议通过了《为完成大东亚战争对华处理根本方针》，决定尽快与汪伪进行谈判，撤销或调整在华租界、领事裁判权等。日伪动向对蒋介石是个很大的刺激。为加速废约谈判，他决定对英国让步，同时要求中美新约如期在1943年元旦签订。美国却称与英国有约在先，加以婉拒。

1943年1月6日，日本大本营破译了“美特密第七号电报”，获悉“关于美国撤销在中国的治外法权，已有美中双方签署的条约以及附带的换文（涉及范围甚为广泛），拟于最近将经参议院审议生效”，⁽⁷⁵⁾日本决定赶在美国之前采取行动。1月9日，日本与汪伪政府率先签订《交还租界撤废治外法权协定书》，日本声明交还在华专管租界，承认中国收回上海、厦门公共租界，北平使馆区，废除治外法权。这个条约当然纯粹是一场政治骗局，但它居然赶在中美、中英新约之前出台，这使蒋介石感到懊恼。他在日记中写道，日汪条约虽为儿戏，然而“中美新约继其后发表，未免因之减色”，新约未能如期签订，“乃为平生遗憾”。⁽⁷⁶⁾

1月11日，中美《关于取消美国在华治外法权及处理有关问题之条约》（简称“中美新约”）在华盛顿签字，中英同名条约在重庆签字。据此，美、英两国正式废除了在华领事裁判权、通商口岸特别法庭权、英籍海关总税务司权、使馆区及一些铁路沿线驻兵权、沿海贸易与内河航行权、外人引水权等项特权，废除了1901年9月订立的《辛丑条约》，宣布将上海、厦门的公共租界和天津、广州英租界及北平使馆区的各种权益归还中国。在中英条约签字时，国民政府提出正式照会，声明中国保有收回九龙之权。⁽⁷⁷⁾

中美、中英新约的签订是中国人民长期进行反帝斗争的结果，尤其是在抗日战争中不畏强暴、浴血奋战的结果。这是中国人民自己争取得来的，而不是美、英两国的恩赐。废约是中国外交史上的重大胜利，它极大地鼓励了中国军民的抗日士气，但废约并不意味着中国从此摆脱了半殖民地地位。美、英并没有废除根据不平等条约取得的所有特权，在华投资设厂、办学校、设教堂等问题就没有涉及。当时中国相当大一部分国土处于日军占领之下，新约中的许多规定不能立即实现。对此，中共当时即已明确指出。中共一方面高度评价订立新约的意义，一方面指出，这“并不就表示中国在实际上已经取得真正的平等地位”。中共强调争取抗战胜利的重要性，认为，“不如此，中国的独立解放便无法实现，中美中英间不平等条约之废除还是一纸空文”，并进而指出，“中国要变成独立的国家，……不仅有赖于抗日战争的胜利，而且有赖于战后国家之建设”。⁽⁷⁸⁾国民政府却对新约作了夸大的宣传，宣称，中国已经获得“完全独立平等自由之地位”，蒋介石也称，“所有百年来不平等条约的文字和精神，从这一天起可以说是根本扫除了”。⁽⁷⁹⁾并进而把功劳完全记在国民党的账上，为它的一党专政涂脂抹粉。美国通过废约，赢得了国民政府的热烈喝彩，也博得中国一般舆论界的好评，使它作为民主国家的领袖，又增加了一项政治资本。新约没有具体规定中美两国间各方面的关系，而把这一任务留待战后，这样，美国仍有充分的机会谋求在华的新的特权。(www.daowen.com)

中美之间还有一个长期影响两国关系的特殊问题，这就是美国的《排华法》。这样一种“特别丑恶形式的种族歧视”在美国也越来越不得人心，要求取消《排华法》的情绪在原来排华情绪最强烈的西海岸已逐渐占了压倒优势。1942年5月，美国废除《排华法》公民委员会成立。1942—1943年间，宋美龄去美国访问和治病。从西海岸到东海岸，她一路发表演讲，宣传中国抗日，赞颂中美友谊，同时也批评了美国的《排华法》。她的访问增进了美国民众对中国抗战的关注，促进了美国对《排华法》的反思。1943年2月17日，关于废除《排华法》的第一个议案在众议院中提出，9月30日，参议院开始就此进行辩论。鉴于国会中尚有阻力，罗斯福于10月11日致函国会，敦促尽快废除《排华法》，允许中国人移居美国，允许中国侨民“归化”为美国公民。他说：“国家和个人一样，也会犯错误。我们要有足够的勇气承认过去的错误，并加以改正”，“通过废除排华法，我们就可以改正一项历史性错误”。⁽⁸⁰⁾12月17日，法案由国会通过，并随即由总统签署。至此，延续了60年的《排华法》终于成为历史的陈迹。

1943年3月11日，苏联大使李维诺夫、美国副总统华莱士、美国国务卿斯退丁纽斯、宋子文在美国租借总署举行的纪念租借法实施两周年的宴会上（左起）

1943年春夏，美国政府越来越多地考虑战后国际秩序以及美国在未来国际组织中的地位问题。到8月举行魁北克会议时，罗斯福已经明确地倾向于创造一个单一的世界性的国际组织，美、英、苏、中四大国应当在其中享有优势发言权。在魁北克会议上提出了一些需要另行讨论的政治问题，而赫尔则已拟就了一份四大国宣言的草稿，以阐明在战时和战后支配同盟国行动和相互关系的准则。罗斯福和丘吉尔认可了宣言草稿，接着，国务院又将其分送苏联政府和即将由美返华的宋子文。斯大林同意举行一次美、英、苏三国外长会议讨论有关问题。

10月19日，三国外长会议在莫斯科开幕。会议讨论了诸多关于欧洲的问题。当讨论四国宣言时，莫洛托夫反对中国作为签字国。美、英两国官员都认为，四国宣言比美、英两国宣言或美、英、苏三国宣言要好，把中国包括在这个圈子中，“在国际事务和国内事务方面都更易于影响中国”。赫尔为说服莫洛托夫，颇费了些口舌。他说：

对于中国形势，美国政府已经作了并且正在作着一切可能的努力。在我看来，把中国排除出四国宣言是不可能的。我国政府相信中国在战争中已作为四大国之一出现在世界舞台之上，现在在宣言问题上由美、英、苏三国将其当面摒弃，完全有可能在太平洋地区产生极其恶劣的反应，不论在政治方面还是军事方面，从而可能需要我国政府作出种种调整，以保持在太平洋地区政治和军事形势的恰当稳定……再者，我国公众可能把从宣言中排除中国解释为我国政府与苏联政府一起将中国抛出战争舞台，因此，一旦获悉此讯，我国公众舆论将会失望地分裂并受到伤害……⁽⁸¹⁾

赫尔终于说服了莫洛托夫。10月29日，中国驻苏大使傅秉常授权与美、英、苏三国外长一起在关于普遍安全的《莫斯科宣言》上签字。这个宣言是《联合国家宣言》的继续和发展，其中最重要的是第四款：

它们承认有必要在尽速可行的日期，根据一切爱好和平国家主权平等的原则，建立一个普遍性的国际组织，这些爱好和平国家无论大小，均得加入为会员国，以维持国际和平与安全。⁽⁸²⁾

正是根据这个宣言，中国参加了1944年夏的敦巴顿橡树园会议，发起了1945年春的旧金山会议，而成为联合国创始会员国和安理会常任理事国之一。有的历史学家认为，“签字于《莫斯科宣言》是中国正式成为四强之一的标志”。⁽⁸³⁾

蒋介石对美国为把中国包括进四国宣言签字国所作的努力十分感激。他11月3日致电罗斯福称，宣言“构成对未来世界一项史无前例之贡献。中国以参加会商此项宣言为荣”。⁽⁸⁴⁾

三国外长会议的成功为盟国的首脑会议打下了基础。罗斯福原建议举行四大国首脑会议，由于苏联并未处于对日战争状态，因而不愿参加讨论对日作战的会议，英国又反对中国插手欧洲问题，乃决定美、英、中三国首脑先在开罗讨论远东问题，再由美、英、苏三国首脑在德黑兰开会讨论欧洲及其他问题。

1943年11月11日，蒋廷黼、莱维林、艾奇逊、葛罗米柯在联合国善后救济总署成立会上（左起）

开罗会议于11月23日至26日举行。在正式会议上讨论的主要是对日作战的战略问题；而在私下交谈中，罗斯福与蒋介石商讨了范围广泛的政治问题。其中主要有下列几项：

（1） 关于中国领土的收复。双方一致同意，东北四省、台湾、澎湖列岛归还中国。关于琉球，蒋介石提议由国际机构委托中、美共管。罗斯福提到香港，并提议由中国先行收回，然后即宣布与九龙合成为全世界的自由港。蒋介石巴不得如此，但他在签订中英新约时在这个问题上已经碰过一回钉子，因此，他请总统先与英国当局商讨。

（2） 关于日本未来国体。罗斯福指出，美国国内舆论要求追究日本天皇的战争责任，要求废除天皇制，他就此征求蒋介石的意见。蒋说，战争祸首是日本军阀，军阀必须彻底铲除，至于天皇地位问题，牵涉日本国体，应留待战后由日本人民自己决定，以免在国际关系中造成后患。蒋介石不主张废除天皇制，其实是为了尽可能使日本战后社会保持稳定，以免由于过大的社会震荡而引起革命，影响中国局势。

（3） 关于战后中日关系。罗斯福认为战后对日管制要以中国为主，蒋介石表示，中国条件不具备，当由美国主持，如有必要，中国可派兵协助。蒋介石提出，战后日本可用实物作为部分对华赔偿，日本工业机器和设备、战舰、商船、铁路机车等均可移交中国，罗斯福表示同意。

（4） 关于战后中美军事合作。罗斯福提议，为维护太平洋的安定和平，防止外来侵略，战后中、美两国应作出某种安排，实行相互支援；美国应在太平洋各基地保持足够的军队，以便有效分担防止侵略的责任。蒋介石对这两项提议均表同意，并希望美国给予中国必要的援助以装备中国军队，增强国防能力。他还表示，中国准备把旅顺军港供中、美两国共同使用，中国欢迎美国军舰驶入中国港口。双方还谈定，两国就亚洲事务作出决定前应互相磋商。

（5） 关于朝鲜、越南与泰国。罗斯福提出，中、美两国应就朝鲜、印支和其他殖民地以及泰国未来地位达成一项谅解。他主张，印度在政治上独立，经济上则可保持英国优惠地位；法国人没有权利在战后重新回到印支。蒋介石同意这些见解。他认为，朝鲜应当独立。罗斯福认为朝鲜问题不能撇开苏联，但他同意朝鲜独立的原则。在越南问题上，蒋介石积极扶植越南革命同盟会及越南国民党搞“亲华、反法、抗日”运动，鼓吹越南独立，但遭到流亡英国的“自由法国”运动的反对，因此蒋建议先由中、美、苏、法、菲代表成立联合托管机构，训练越南人建立自治政府。他还认为，泰国的独立地位应予恢复。罗斯福表示同意。

（6） 关于中苏关系。这是当时罗斯福十分牵挂的一个问题。他担心中苏之间可能发生边界和领土纠纷，苏联可能介入中国内政，主要是支持中共。罗斯福特别询问了唐努乌良海的现状及其历史。蒋介石说，这一地区原是中国外蒙古的一部分，后被俄国吞并；这个问题与外蒙问题都必须在适当时机与苏联谈判解决。蒋介石希望战后与苏联合作，表示可以向苏联作出某些让步，包括大连作为国际共管的自由港，向苏联开放，但要求苏联只能支持国民政府，不能支持中共。⁽⁸⁵⁾

（7） 关于国共关系。抗日战争以来，美国政府密切注视着中国国共两党的关系。在抗战前期，美国为了其在亚太地区的利益，不愿使中国成为日本独占的殖民地，希望中国抗战坚持下去，太平洋战争爆发后，美国希望为打败日本而尽可能利用中国人力资源，因此主张中国一切抗日的力量团结抗日，不赞成国民党反对、进攻中国共产党，希望国共分歧通过政治途径得到解决。皖南事变后，美国政府表明了这种态度。1943年年中，蒋介石企图再次发动反共高潮。8月19日，亨贝克和宋子文主要就国共关系问题进行长谈。亨贝克提醒宋子文皖南事变后他们之间的那次谈话，并说，国务院现在的态度与那时一样。它不隐瞒自己的希望，中国应当避免内战。宋子文保证说，国民政府现时无意用武力解决与中共的争端。驻重庆美国大使馆官员也向国民党军政大员作了类似表示。如代办艾切森9月11日在同国民党中央执委会秘书长吴铁城谈话中就说：“一个强大的统一的中国是美国远东政策基本点之一”，美国对可能在将来妨碍一个统一中国的形成、在现时削弱中国战争努力的任何内争都极为关注，在西北的中共军队和围困这些军队的国军应当到云南或别的地方去打日本人。史迪威则向蒋介石提出了调动中共军队来对付日军对陈纳德空战计划可能作出的反应的设想。他在9月6日备忘录中写道：

第18集团军、第22军和35军处于深入华北日军侧翼的地位，这些军力可以被有利地加以使用，以威胁平汉路以及归化、张家口地区，这一行动对于日本人任何企图从宜昌溯长江而上，或从武汉进犯长沙的计划，都是一种很有分量的以攻为守。⁽⁸⁶⁾

接着，他对上述部队的调派和行动提出建议，其中说：“第18集团军进入五台地区并袭击平汉路”，“胡宗南把若干个师向东调动，在几个地点渡过黄河，以进攻郑州、新乡作为威胁”。他还强烈主张：“对驻在西北的部队给以充分的供应，以便实施这一计划（实施日期定为10月初）。”⁽⁸⁷⁾按照史迪威的建议，胡宗南部对陕甘宁根据地的围困要解除，该部和被围的中共军队都要开赴抗日前线，国民政府还要向第18集团军提供给养。蒋介石对这一建议的反应是可想而知的。他在10日给宋子文的电报中抱怨说：“史迪威不知共党十年来经过之历史，更不明了最近共党之内容及其阴谋之所在，徒听共党之煽惑，助长共党之气焰，殊为可叹。”⁽⁸⁸⁾史迪威的设想没有实现，但美国方面这一次又一次的表示对蒋介石发动反共高潮毕竟是一种制约性因素。

也是在9月间，罗斯福在与副国务卿韦尔斯的一次谈话中对国共关系表示了深深的忧虑。他说，战后最麻烦的地方是中国，中国极可能爆发内战，从而把苏联和西方国家都卷进去，形成西班牙内战那样的局面，只是范围要大得多，危险性要严重得多。⁽⁸⁹⁾因此在开罗会议期间，罗斯福努力说服蒋介石：“当着战争还在进行时，就同延安的共产党成立一个联合政府”。蒋介石表示，他同意成立一个民主的政府，如果美国可以保证，苏联将尊重中国东北的边界。⁽⁹⁰⁾

开罗会议闭幕后，罗斯福、丘吉尔去德黑兰与斯大林会晤，斯大林对开罗会议宣言稿表示赞同。12月1日，宣言正式发表。它郑重宣告：“三国之宗旨，在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿，在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖群岛等，归还中国。”⁽⁹¹⁾

蒋介石夫妇与罗斯福在开罗

这样，中国人民伟大的抗日战争所力求实现的目标成为盟国共同接受的要求，这对正在艰苦卓绝地抗击侵略的中国军民无疑是一个极大鼓舞，中国的领土完整得到了庄严的国际保障，这是更具有深远意义的。开罗会议是大战期间中国外交的最高峰。

会议期间，罗斯福对蒋介石优礼有加，他屡屡把丘吉尔撇在一边，去同蒋介石谈话，使蒋切身感受到美国为提高他所领导的政府的地位所作的努力。蒋介石十分清楚，英国和苏联是不赞成把中国作为四大国之一的，他对罗斯福和美国政府一直抱着十分感激的心情。1943年2月，在美国访问的宋美龄曾向霍普金斯表示，国民政府战后支持美国，在和平会议上蒋介石将同美国站在一起，因为他信任罗斯福及其政策。⁽⁹²⁾11月26日，在蒋介石从开罗启程回国时，宋美龄又以蒋的名义给罗斯福留下一封亲笔信，其中说：“委员长要我告诉您，他对您为中国所做的和正做的一切是多么感激。今日下午他向您告别时简直找不到言词表达他的感情和心情，无法充分感谢您的友情……他希望您把他当做一个可以信赖的朋友。”⁽⁹³⁾正是通过战时美国政府与国民政府之间这些政治、军事、财政等各方面的交往，这些交往中的合作、援助、提携、争吵，争吵结果的妥协和让步，蒋介石政权与美国之间建立起了一种堪称特殊的关系。

但这也正是美国对华政策的致命伤。美国政府把蒋介石等同于中国，看作中国的化身，这就使美国与一个政治上专制、腐败、在赢得对日战争胜利的同时正在失去民心的政权结合得愈紧密，它的对华政策也就愈加僵硬，愈加失去灵活性。

自然，美国对华政策是复杂的。在建立美蒋特殊关系这个政策主流之外，还有别的方面。