1940年9月27日，日、德、意3国缔结同盟条约，承诺互相“承认并尊重”在欧洲和东亚“建立新秩序的领导权”，保证“缔约国中之一受到目前不在欧洲战争中或中日冲突中的一国攻击时，应以一切政治、经济和军事手段相援助”。⁽⁸⁸⁾这样，东西方的3个法西斯侵略国家为谋求世界霸权正式建立了军事同盟。翌日，罗斯福召集国务卿和军方首脑会商。与会者认为，三国同盟是针对美国的枪，但“这杆枪没有上子弹”，日本已被中日战争拖得疲惫不堪，它要与美国的海、空军力量作战是太不自量力了。罗斯福和他的顾问一致同意，对世界和平的主要威胁来自欧洲，西方文明的主要敌人是希特勒，美国的全球战略是，“大西洋第一，欧洲第一”；另一方面，美国对太平洋的威胁也不让步，因此，美国的东亚政策应是：既不允许日本的进一步扩张，又尽量避免与之发生正面冲突。根据这一方针，美国政策中援助中国和制裁日本的倾向进一步增强，但这种援助和制裁又以不导致对日战争为限。用赫尔的话说，要让日本意识到，“美国在太平洋上是强大的，并在不断增强”，还不能让日本得到美国不会使用武力的印象；又要保持克制，避免与日本闹翻。美国不想表现出对三国盟约的过分注重，赫尔在条约宣布的当天经总统同意发表声明，轻描淡写地说，美国认为三国盟约“没有对几年来业已存在的形势带来实质性的改变”，美国政府早已知道要签订这样的条约，早已在决策过程中充分考虑到了这一点。⁽⁸⁹⁾

三国盟约的订立使法西斯国家与民主国家双方阵线更趋明朗，这显然是国际形势朝着有利于中国抗日的方向的一种发展。中国驻英大使郭泰祺欣喜地认为：“今日本已正式加入轴心，中、英、美之共同立场利益，均益明显……抗战以来，国际情势之好转未有如今日者。”胡适在10月12日致蒋介石、孔祥熙的一份长电中指出，三年来他“苦撑待变”。所特别希望的是“太平洋海战与日本海军之毁灭”，这一个月来的事态发展，“使人有水到渠成，瓜熟蒂落之感”，“世界大势已极分明”。⁽⁹⁰⁾国民政府不失时机地展开了外交攻势，试图以中、美、英3国结盟来对抗日本。10月14、16日，蒋介石两次接见英国大使卡尔，严厉批评“英、美素以半殖民地国家估计中国，且以为中国自卫尚无充实力量”，他要求英、美改变这种态度。关于具体的军事合作问题，他指出，“专恃英、美海、空军以求远东之长治久安，实感不足，必须有陆军之协助”，日本南下太平洋的可能性比进攻云南更大，日本进攻云南，英国可以新加坡的空军助华，日本如进攻新加坡，中国将以陆军截击日军后路。蒋介石还要卡尔把这些话转达给詹森。卡尔表示：“英国国策今已改变，目前形势已使讨论中英两国合作问题，定可得有效之结果。”10月18日，蒋介石约见詹森，他的态度比对卡尔和蔼多了。他要求美国在3个月内提供500架飞机，并派遣志愿人员不定期来华助战，并称“此实美国惟一替代对日作战之方策”。他还要求美国以后对华贷款“能化零为整，一次贷我以巨款”，并保证，“在中、英、美之合作中，我人当随美国之领导”。⁽⁹¹⁾

美国对国民政府的提议和要求并不热心。10月24日，赫尔指示詹森口头答复蒋介石说，美国在过去几年中已经给了中国种种援助，1937年7月以来，中国从美国购买飞机279架，合2200万美元，还有大量飞机正准备运华；新的对华贷款正在积极考虑之中。关于日本“南进”问题，赫尔认为“这还不是迫在眉睫的危险”；谈到中、英、美3国合作问题，赫尔表示，“美国的传统政策是避免加入任何同盟，除非是在战争之中”，但他保证，美国在远东问题上，在保卫美国利益的同时，将不损害中国利益。⁽⁹²⁾

尽管美国拒绝与中、英结盟，蒋介石却不甘罢休。11月上旬，他进一步拟定了3国合作的大致方案。这种合作的原则是：坚持《九国公约》、门户开放与维护中国主权、领土、行政完整之原则，反对日本的“大东亚新秩序论”，强调中国的独立自由是远东和平与太平洋的秩序的基础；具体做法是：中、英、美3国（或英、美两国）就上述原则发表共同宣言；中英结盟，要求美国参加，或与美国达成君子协定而不形诸文字；英、美两国向中国提供2亿至3亿美元贷款；美国每年售给中国战斗机500架至1000架，两国并向中国提供其他武器；两国派军事、经济、交通代表来华；两国或其中之一若与日本开战，中国陆、空军予以援助，等等。⁽⁹³⁾蒋介石让宋子文、胡适、郭泰祺在美、英两国积极活动，推动3国结盟，他自己则分别向两国驻华大使提出该方案。他在11月9日接见詹森时特别补充说，战后中国将致力于建设一支海军，为此需要英、美帮助，中国将与两国分别订立协定，使英、美海军得在10年至20年内使用从日本手中收复的港口。⁽⁹⁴⁾蒋的用意是明显的。美国在战争中援助中国，中国将在战后给以报偿，打垮日本后，美国将能大大增强在亚洲和西太平洋的势力，中国将在这一方面为美国提供方便条件。

美国仍然拒绝结盟，副国务卿韦尔斯在11月18日给詹森的电报中，赫尔在26日与宋子文、胡适的谈话中一再重申这一立场。除了美国传统外交政策和“大西洋第一，欧洲第一”的战略方针外，罗斯福在刚刚过去的第三次竞选中所作的保证也是美国采取这一立场的一个原因。在竞选中，共和党候选人威尔基把他自己说成是和平的保障，把罗斯福描绘成战争贩子，并称，如果罗斯福再次当选，那么1941年4月美国就会卷入战争。罗斯福的回答是对维护和平作出绝对保证。10月30日，他在波士顿的一次演说中干脆宣称：“这些话我早已经说过，不过我不妨再说一遍、两遍、三遍，你们的孩子们不会被送去参加任何外国的战争。”11月2日，他在布法罗再次宣布：“你们的总统说，这个国家不会参战。”⁽⁹⁵⁾不论这些保证在多大程度上反映了他的真实思想，在多大程度上出于竞选的需要，但他既然刚刚信誓旦旦地作过保证，自然不会同意中、英、美3国合作的建议，因为这种合作就意味着美国对日作战。

但同时，美国政府在积极考虑对中国的新贷款和对日本的新制裁。在大选后的第一次内阁会议上就原则上通过了新的援华决定：向中国提供1亿美元、500架飞机和其他物资。宋子文在把这个消息密告蒋介石时说：“原则虽已通过，而手续繁多，稽延时日”，他要蒋在接见美国大使时“重申我方之急需”。⁽⁹⁶⁾

这时，日本侵华的形势又有了新的变化。汪伪政权于1940年3月成立后，日本为了实施其对重庆方面又打又拉的策略，没有立即承认伪政权。而1940年中，重庆方面与日本通过各种渠道的接触、谈判在不断进行。三国盟约签订后，日本外相松冈洋右于10月7日公开对中国进行拉拢。他要国民政府加入这个条约，而不要“为欧美资本打头阵”。11月19日，外交部次长徐谟绘声绘色地告知詹森，日本通过德国提出了新的媾和建议。德国外长里宾特洛甫在对中国驻德大使陈介的谈话中软硬兼施地说，“中国若不速与日本议和，则日本必将承认汪伪”，德、意也将随之承认，“中国地位将益为困难”；“中国若与日本议和或竟加入轴心，则德国可保证日本必忠实履行其和平条款”。徐谟还借里宾特洛甫之口抱怨英、美的援助“实系口惠而实不至”。21日，蒋介石又对詹森说，最近日本放出风声，既说要承认汪伪政权，又说要向重庆提出媾和条件。他希望英、美在日本承认汪伪之前预先采取措施，以防影响中国继续抗战。他说：“只有美国才能力挽狂澜，保持中国的民心士气。”他还致电罗斯福说，经过3年半的战争，日本已经明白不可能摧毁中国军队，它正为了“南进”而从中国撤兵，并渴望与中国缔结一项条件不苛刻的和约，德国试图从中进行斡旋。蒋介石接着诉说了中国抗战的严重局势，着重论证了向中国提供飞机的必要性。他说，“如有适当规模的空中支持，中国军队不难收复广州、汉口，并把日军牵制在中国”，中国如有500架飞机，就能牵制住2000架日机，中国有136个机场，其中多半很好，既可用于轰炸，又可用于出击，有些机场离日本不到650英里。他建议利用中国基地对日本本土进行一场空战。⁽⁹⁷⁾蒋介石很清楚，英、美为了维护其在亚太地区的利益，是需要中国牵制日本，而不能让中国与日本单独媾和的，中国在要求美援方面处于比以往更有利的地位。蒋介石为了求得更多的美援，屡屡以单独对日媾和要挟美国，而且居然屡试不爽。

关于日本诱降重庆方面的传闻也从美国驻日大使格鲁和其他渠道传到华盛顿。格鲁在11月22日的报告中说，在东京广泛流传着一则消息：日本御前会议决定通过汪精卫建议蒋介石与日本合作，当地的报纸上也暗示要与蒋合作。美国驻沪总领事罗赫德报告了相同的消息，并称，如果谈妥条件，汪精卫同意与重庆政权合并。⁽⁹⁸⁾

以上种种情况和消息使罗斯福警觉起来。他“担心，日蒋之间正在进行一些活动”，如果美国不给援助，蒋介石简直就打不下去了。他决定采取紧急措施。11月22日，罗斯福给韦尔斯写了个便条：“我总感到，关于对华贷款，要么不给，要给就得快点，因为我确实担心，如果我们不赶紧做点什么，自由中国的国内状况将会迅速恶化。”11月29日，罗斯福告诉摩根索，他要在24小时内宣布对华贷款1亿美元的消息，指示摩根索一天之内立即办妥5000万美元平准基金贷款的有关事宜；他同时指示琼斯，由进出口银行提供一笔5000万美元的商业贷款。罗斯福果真赶在30日，即日汪签订《基本关系条约》并发表《中日满共同宣言》的当天，发表了财政援华的声明。消息传来，国民政府的感谢自不待言。蒋介石在12月1日给罗斯福的感谢电中说：“当此日本承认伪组织与日伪签订条约，正在敝国危急之秋，幸蒙贵大总统适于此时宣布贷与我国以币制与信用之巨款，所以增强敝国对侵略者抗战力量，提高我军民自信心理与安定社会经济基础者，裨益实无限量。”蒋介石还屈一国元首之尊，异乎寻常地分别致电赫尔、摩根索和琼斯表示感谢。⁽⁹⁹⁾

1941年1月6日，罗斯福在国会作实行租借援助的讲话

与此同时，美国把6艘潜水艇和一些飞机派往菲律宾，以增加那里的防卫力量。12月间，罗斯福批准扩大对日禁运，新增加的禁运物品包括铁矿石、生铁、钢、钢制的主要商品和多种工具。1941年1月初，总统又同意把纯铜、黄铜、青铜、锌、镍和钾碱等6种物资纳入禁运范围。黄铜和纯铜是制造弹壳和电缆的原料，当时日本的储存量仅等于一年的进口量，一旦储存告罄而又进口无着，日本就会遇到很大困难，因此这两种物资的禁运具有重要意义。此后，几乎每个星期都有一些新项目增添到禁运单上，这些都是日本十分需要的原料，诸如铅、黄麻、硼酸、磷酸盐、黑烟灰、软木、植物油，等等。⁽¹⁰⁰⁾

罗斯福宣布贷款消息后，具体的谈判仍然颇费了些时日。1941年2月4日，《中美金属借款合约》签订。合同规定，中国在7年中售给美国价值6000万美元的钨、锑、锡等矿产，美国进出口银行向中国中央银行提供5000万美元贷款，其中一半支给现款，用途不限，另一半在美国采购工农业产品，随用随付，拨付期截止于1941年12月31日。但达成借款后不久，美国开始实行对华“租借援助”，该项贷款没有如期用完，因此中美双方在1941年和1942年年底两次修正合同，使贷款拨付期延至1943年年底，以便中方用完贷款。1941年年底的修正合同还规定，由售锑偿还的款项全部免去，售钨、锡偿还的免缴75%。由于1941年中方按规定只偿还了贷款的5%，所以这项修正使贷款几乎成了赠款。⁽¹⁰¹⁾

平准基金谈判拖的时间更长些。摩根索一直只主张向中国提供商业贷款，而对平准基金贷款持否定态度，他对部属说：“我不能使美国的钱去冒险稳定那个国家的通货，在那里财政部长和那个党的头目都是骗子。”但这次情况不同，总统已经承诺，他当然不能不办，可起先他只想提供3000万美元，另外2000万由将于年底到期的1937年7月以黄金为抵押的贷款的余额1900余万美元作为补充。宋子文毫不客气地指出，“这2000万实际上是我们自己的钱”，以此充作平准基金，“莫非是为了装装门面？”他在给蒋介石的报告中表示，这笔借款“如非实借我5000万”，宁可不要。由于罗斯福宣布在先，宋子文心里有底，说话的口气也异乎寻常地硬了。⁽¹⁰²⁾

贷款数量不能减，摩根索又想用分期付款的办法，先付2000万，自5月起每月付500万，以致宋子文抱怨他“为人气量狭小”。4月24日，蒋介石命宋子文、胡适转告摩根索：“此款若不整数拨付，不但我国民误会美政府援华之好意，且恐对我国有不信任之表示，而使民众更起怀疑之心。”也就是说，不仅起不到振奋民心士气的作用，而且会产生相反的效果。他提出一个折中方案：整数拨付，但存于美国银行，非有急需，每月支用不超过500万美元。摩根索接受这一方案，《中美平准基金协定》于25日签字。⁽¹⁰³⁾

从1940年11月开始，美国政府在酝酿制定一项以后在大战中发挥了巨大作用的法令，这就是租借法。法令的直接起因是为了便于援助英国。处于艰苦卓绝的对德战争中的英国需要美国提供大量军火。但中立法规定交战国对军需品实行“现购自运”的原则，英国财政已近于破产，无力支付购买军需品的巨额价款。12月8日，丘吉尔给罗斯福写了一封长长的求援信，希望美国援助不限于要立即付款才能供应的军火和商品。罗斯福经过反复考虑，决定采取“租借”的办法。12月17日，他在一次记者招待会上形象地说明道：假如邻人的家宅着了火，而我有一截水龙管子，我不会先对他说：我的水管是15美元买来的，你得照价付钱才能用。我不要那15美元，在把火扑灭后，我把水管拿回来就是了。在29日的炉边谈话中，罗斯福历数了法西斯的侵略罪行说：“过去两年的经验已经无可怀疑地证明，任何国家都不能够姑息纳粹，任何人都不能靠抚摸来把老虎驯服成小猫。不能姑息残忍的行为，对于燃烧弹是不能讲道理的。”他雄辩地证明，对这场战争，美国决不能置身事外，美国“必须成为民主制度的伟大兵工厂”。这是罗斯福历来最成功的演说之一，其传播之广在他的讲演中是空前的。民意测验表明，在听过或读过这篇讲话的人中，80%的人表示赞成，只有12%的人表示反对。⁽¹⁰⁴⁾

罗斯福相信他的主张得到了广泛的支持，便在1941年1月6日对国会的咨文中提出了他的设想。10日，经国务院及财政、陆、海军部会商拟定的租借法案正式提交国会。3月11日，国会对原提案稍作修改予以通过。当天，罗斯福签署了法令。租借法的制定是孤立主义的一次惨重失败。欧亚两洲的法西斯国家的蛮横侵略和中国、英国及其他国家的人民及军队的英勇斗争，从正反两个方面教育了美国人民，使孤立主义越来越不得人心。罗斯福因势利导，掌握时机，作出了这一有远见、有魄力的抉择。租借法允许总统在向事实上的盟国提供大量军援方面有广泛的处置权限，从而使美国外交和国防政策有了彻底的改变，至此，中立法已经名存实亡。租借法是反法西斯战争取得胜利的重大决策之一。

从美国的本意来说，制定租借法仍然是为了避免卷入战争。罗斯福在12月29日炉边谈话中反复阐述的道理是：“如果我们现在竭尽全力支援保卫自己反对轴心国进攻的国家……合众国卷入战争的机会要少得多”，一旦这些国家倒下去，“轴心国家就会控制欧、亚、非和澳大利亚等各大洲以及各大洋……到那时候，在整个美洲，我们所有的人就将生活在枪口的威胁下”。⁽¹⁰⁵⁾

早在1月份国会辩论租借法案之际，宋子文就觉察到这个法案将给美国援华带来新的促进，他竭力敦促罗斯福派特使前往重庆，了解中国的抗战情况，讨论进一步援华的问题。国民政府希望让罗斯福的亲信顾问霍普金斯访华。罗斯福接受了派遣特使的要求，因为这正符合他个人的工作作风：无论是提供情报、制定政策，还是解决问题，他对个人特使的信任都超过国务院的职业外交官。但他不想让帮他日理万机的霍普金斯离开，而同意派他的一个行政助理居里访华；居里在白宫的职务就是“收集情报，加以压缩，写成摘要，供他［总统］参考”。国民政府不得已而求其次，对居里自然也表示欢迎。宋子文1月20日电告蒋介石说，居里“日常在总统旁，此后美国经济、财政上或能加强援我，且可在钧座及总统间作一私人联络线”。⁽¹⁰⁶⁾也就是说，国民政府要通过居里建立一条避开正常外交渠道而直通总统的热线，并促进美国援华。

居里于2月7日至27日访问重庆。国民政府极其重视这次来访，蒋介石与居里作了多次谈话，累计时间达27小时之多，更不要说政府军政、外交、交通、经济、财政各部门与居里及其随员的轮番谈话了。这些谈话广泛涉及战时和战后中美关系的各个方面。居里作为一个经济学家，尤其详细地了解了中国的银行、外汇、币制、预算、公债、税收等财政经济状况，并从国民政府各部门搜集了大量资料。蒋介石希望美国提供更多的财政和军事援助，尤其是供给歼击机、轰炸机、运输机，并要求美国政府帮他物色精于政治事务与经济事务顾问各一人，派遣来华。作为回报，他保证，在战时，他决不对日妥协，定与美国保持步调一致，他说：“远东和平，除交战国双方愿出席以美国为主席之和平会议外，绝无实现之可能”，“可以肩负此收拾大战残局之大任者，实惟罗斯福总统一人而已”；在战后，与美国密切合作，他说：“中美两国战时之合作实为两国战后更密切合作之初步”，战后美国剩余的机器可运来中国，资本可投资于中国，既可解决美国过剩问题，又可帮助中国之开发。⁽¹⁰⁷⁾蒋介石的这些承诺无异于告诉美国，在战时和战后，在政治、经济和军事方面，他都将遵奉美国的领导。

居里回国后，于3月15日向罗斯福呈递了一个书面报告，其中转达了蒋介石的要求，也汇报了他的观感。他对大后方建设机场的工作加以赞赏，但对重庆的政治气候，对国民党任人唯亲，知识分子没有言论自由则表示不满。他认为“在整个财政部里没有一个能人”。尽管如此，居里的结论却是：

既然中国实际上还是独裁政治，蒋介石本人就在我们的对外政策中占有首要的必不可少的地位。我相信，只要我们给中国以与英国同等的待遇，并从您本人表现出更多的友谊的证据，他对美国，尤其是对您感情上的依附与钦佩是可以大大增长的。……美国现今在中国享有的重大影响不仅可以用来在狭义上促进美国的利益，而且……可以用来指导中国在战后时期发展为一个大国。中国现正处于十字路口。它可以发展为一个军事独裁的国家，也可以发展为一个真正民主的国家。如果我们明智地发挥我们的影响，我们就可以通过发动政治、社会和经济的改革使事态朝着后一方向发展……⁽¹⁰⁸⁾

在这里，居里十分明确地提出了两个极为重要的见解：蒋介石对美国是必不可少的；美国可以敦促中国实行改革，指导中国发展成一个民主的大国。居里是罗斯福在大战期间派往中国的第一个特使。若干年来，罗斯福及其阁僚为欧洲事务占据了主要精力，并且穷于应付瞬息万变的、极端错综复杂的国际形势，他们还来不及对中国问题从更长远、更广泛的角度进行深入考虑。居里是美国政府中第一个这样明确、这样系统地提出上述主张的人。也许是罗斯福与居里的想法不谋而合，也许是前者受了后者先入为主的影响，不管怎样，往后几年中美国的对华政策恰恰是实践着居里的建议。但罗斯福和居里显然都没有意识到，居里的两点主张是自相矛盾的：蒋介石只要独裁，而不要民主改革；美国愈支持蒋，民主改革在中国便愈没有成功的可能。

居里的访华与租借法的通过给国民政府带来了极大的希望，蒋介石以为，美援从此会源源不断而来。3月31日，宋子文提出了7点援助方案，要求美国提供1000架飞机，并提供训练和技术帮助；供给装备30个师的武器；帮助改善中国与邻国的交通；等等。⁽¹⁰⁹⁾但陆军部认为，中国尚未对有效使用租借援助作好充分准备；所提要求太笼统，缺乏具体说明；有些装备美国不能大量提供，而且对中国也不适用。

1941年4月13日，日苏两国签订中立条约。苏联外交人民委员莫洛托夫向中国驻苏大使保证，这个条约与中国毫无关系，条约谈判过程中根本没有讨论中国问题，苏联援助中国抗战的政策不变。尽管如此，美国政府仍然担心，这个条约会从精神上、物质上给中国抗战带来严重不利影响，并担心日本乘机发动大规模军事进攻。罗斯福认为，美国“为自己利益计应当尽快重振［中国的］士气”，应当尽快决定，能向中国提供哪些军事装备。15日，罗斯福约见宋子文、胡适，询问《日苏中立条约》签订后的种种情况，宋子文再次陈述了中国的严峻形势，并盼总统能于最近发表援华具体方案。他希望总统明确声明，中国将得到租借援助，能具体说明份额（比如10%）那就更好。当天下午，罗斯福在白宫的记者招待会上宣布，美国政府援助包括中国在内的被侵略国家的政策已无变更，“中国所需各项物资已加以分析考虑，现正在筹办中”。此后，陆军部等有关部门经过磋商，确定了第一批援华租借物资清单。26日，詹森通知国民政府，总统已经批准向中国提供首批价值4510万美元的租借物资（宋子文原先要的是7610万美元）。延宕日久的《平准基金协定》也在25日签字。5月6日，总统在一份文件上批示：“中国对于保卫美国是至关重要的，中国有资格得到租借援助。”18日，价值110万美元的首批租借物资从纽约启运。⁽¹¹⁰⁾

为了获得和管理租借物资，宋子文于4月在华盛顿筹组了一家中国自卫供给公司（后改称“中国国防物资供应公司”、“中国国防物资供应委员会”）。这家公司除了雇用中国技术专家外，还聘用了一些美国新闻界人士及与行政机构或国会议员有密切联系的美国人作为顾问，以便使其求援要求顺利实现。宋子文还直接或间接地通过他们与一些高级行政官员，如霍普金斯、居里、摩根索建立了密切的关系，从而使他得以探知美国政府有关决策的底里。他甚至自夸，美国政府内部发生的事情，3天之内他没有不知道的。宋子文等争取美援所进行的在美国政界、舆论界培植亲蒋势力的种种活动，成为40年代后期在美国对华关系中起重要作用的院外援华集团的先声。

4月，罗斯福签署了一项命令，同意美国军人辞职加入陈纳德的美国志愿航空队（俗称“飞虎队”）。陈纳德原是美国空军飞行人员，1937年以上尉军衔退伍后，受中国航空委员会聘请来华担任空军顾问，帮助训练中国飞行员，组织民工修建机场，并建立空袭警报网。1938年武汉保卫战期间，陈纳德组织了一支由法、荷、美、德等国和中国飞行员组成的规模不大的国际航空队，对日军进行了几次有效的空袭。1940年，陈纳德拟订了一项对日本进行战略轰炸的初步计划。他保证，如果中国能得到500架飞机，并由美国提供飞行员、补给用品，负责维修，中国空军便能消灭境内的全部日军，并抑制日本海军的打击力量，阻止日本“南进”，还能对日本本土进行轰炸。蒋介石对这个计划十分欣赏。1940年冬，陈纳德和中国空军司令毛邦初带着这份计划到美国求援。宋子文、陈纳德和宋子文那家公司的雇员、新闻记者、罗斯福的远亲艾尔索普在华盛顿的决策者中积极进行游说，兜售这项计划。罗斯福和摩根索对计划似乎很感兴趣，但史汀生和陆军参谋长马歇尔却认为这个计划是“不现实的”。尽管如此，他们赞许组织美国志愿航空队的想法，并同意先调拨一批战斗机，把日本人拖住在中国。罗斯福的上述命令为航空队的建立开了绿灯。6月9日，第一批志愿人员启程赴华，到9月，共征募到了101名飞行员和一批机械师。8月1日，美国志愿航空队正式成立，成为中国空军部队的一个单位。这支航空队对于保卫中国西南的空防，对于为后来在缅甸作战的中国军队和其他盟国军队提供空中支援，对于夺回中国领空的制空权发挥了重要作用。⁽¹¹¹⁾

居里访华时，蒋介石曾要求美国派一名政治顾问来华，他指名道姓地说，最好是前美国驻法大使蒲立德。蒲立德是罗斯福的密友，且具有强烈的反共亲蒋倾向（这一点在40年代后期表现得十分突出），这样的人物当然是最理想的。但蒲立德当时已有他任。居里推荐了著名的亚洲问题专家、学识渊博的约翰斯·霍普金斯大学教授拉铁摩尔出任此职。罗斯福批准拉铁摩尔以私人身份，而不是作为美国政府的代表来华担任蒋介石的私人顾问。但蒋介石需要的不是什么学识和高见，而是这名顾问与罗斯福的关系。因此当宋子文告诉他拉铁摩尔“与总统并不相识”时，蒋介石十分诧异。但既是居里推荐、罗斯福批准的人选，蒋介石是不能拒绝的。拉铁摩尔于7月抵华，开始了他为期半年的短暂的顾问任职。

1941年4月，美、日两国的一些非官方人士从1940年11月开始的议和活动成为两国政府间的非正式会谈。日本企图通过谈判谋求美国承认它在中国的侵略成果，实际上承认它“大东亚共荣圈”的妄想，促使中国接受其诱降条件，并减轻乃至取消美国对日的经济压力。美国政府与日本会谈主要是为了拆散三国同盟，以免在美、德开战时日本进攻美国，导致两洋作战的局面；并牵制日本“南进”。美国人往往看不起日本，认为日本先天不足，资源贫乏，美、日两国国力悬殊，⁽¹¹²⁾日本是不敢对美作战而“自取灭亡”的；日本的公开好战，对美国只是一种“吓唬战略”。但按照三国盟约，一旦美、德之间爆发战争，日本自然要在太平洋进攻美国。早在一次世界大战时，担任威尔逊政府助理海军部长的罗斯福就担心两洋作战的危险，如今，罗斯福对此仍感担心。他在7月1日给内政部长伊克斯的信中写道：“为了控制大西洋，我们急需保持太平洋上的和平。我们的海军不够用，太平洋上出现的任何微小的偶然事件都意味着减少［我们］在大西洋上的军舰数量。”⁽¹¹³⁾总之，美国认为避免美日之间的战争既有必要，也有可能。

美日谈判从4月中旬开始，断断续续，一直拖到珍珠港事变前夕。针对主要代表日本意向的《日美谅解案》，⁽¹¹⁴⁾国务院制定了谈判的四项原则：（1）尊重中国主权；（2）不干涉他国，特别是中国的内政；（3）商业机会均等，尤其在中国；（4）维持太平洋地区现状，以和平方式改变这种现状除外。这实际上是美国在谈判中的“最高纲领”。既然美国要日本在三国盟约和“南进”这两点上作出让步，它也就犹犹豫豫地准备在中国问题上作出让步以为交换。赫尔在5月16日向日方提出的试探性方案中所提的中日和谈条件中，就包括了“采取平行措施防止外来的颠覆活动”和“通过友好谈判解决满洲的前途问题”这样的条件，前者即日本所提的“共同防共”，后者表现了美国在伪满洲国问题上妥协的可能性。国务院藏的一份经国务卿和总统讨论的署有5月23日的内部文件把这两条说得更露骨：“共同防共”的“目的是互相合作，抵制中国境内的共产主义活动的进一步发展，它不仅威胁中国的幸福，也威胁日本的国家安全”，“满洲的独立问题将通过友好谈判得到解决”。⁽¹¹⁵⁾这是美国的“最低纲领”，表明了美国政府在中国问题上的妥协倾向和可能牺牲中国利益的程度。(www.daowen.com)

但这场旷日持久的谈判并没有对美国援华制日政策的实施产生直接影响。5月28日，美国把出口管制扩大到美国全部领土、属地和属国，这样，日本从菲律宾也不能获得它所急需的若干原材料了。

日本同美国一样，谈管谈，做管做，7月24日出兵占领了法属印支南部，取得了进攻菲律宾和荷属东印度群岛的前哨阵地。美国由此看清了日本可能在任何时候在东南亚扩大侵略。美国政府态度进一步强硬起来，于26日宣布冻结日本在美国的全部资产（约1.31亿美元），从而实际上断绝了对日贸易。当天的《纽约时报》评述说：这是“除了实际战争以外的最严重的打击”。英国采取同样步骤，冻结日本在英国财产，并宣布废除英日、印日通商条约（一年后失效）。8月1日起，美国事实上实施了包括石油在内的对日全面禁运。⁽¹¹⁶⁾

美国政府也越来越意识到援华的重要性。6月22日，苏德战争爆发，国际形势更对日本有利。国务院认为，不论日本北攻西伯利亚，还是南侵东南亚、西南太平洋，都构成对美国的威胁。为了避免这种危险，惟一的办法是“鼓励中国作出更大的努力反对日本，只要日本越来越深地陷入中日战争”，美国就能实现维持远东现状的目标，为此“千方百计地加速和扩大对中国提供租借物资”，是“美国自卫努力的一个十分重要的方面”。7月23日，罗斯福批准了负责对华租借事宜的居里根据蒋介石、陈纳德的要求拟订的计划：美国为一支有500架飞机的中国航空队提供装备和人员。居里还建议，这支航空队应在10月底装备齐全，并对日本进行轰炸，他认为这“对牵制日本进攻新加坡和南［中国］海是一个强有力的手段”。⁽¹¹⁷⁾

当时中国接受外援的惟一通道滇缅公路管理不善，秩序混乱，拥挤不堪，租借物资在仰光堆积如山，而不能运到云南，运输过程中的物资损失也十分严重。运输问题成为租借援助中的瓶颈。为了改变这种状况，7月12日，以交通运输专家阿恩斯坦为首的美国3人专家小组抵达重庆，接着便赴实地考察。国民政府根据他们的建议整顿滇缅公路，设立滇缅路运输监理委员会，并作了若干技术上的改进，使公路运输状况得以改善，月运输量由1941年初的4000吨增加到10月、11月的15000吨。⁽¹¹⁸⁾

7月23日，罗斯福还批准派遣以马格鲁德准将为首的军事代表团来华，考察与租借援助有关的种种问题。9月13日，使团首批人员飞赴重庆。马格鲁德本人于10月10日抵渝。国民政府对使团寄予厚望，满心以为这将大大促进美国援华，但结果出乎所料。不少使团成员以前没有到过中国，他们为在美国听到的关于中国的宣传与实地考察的所见所闻的强烈反差而感到吃惊和失望。他们发现，中国军队中派系林立，各自为政，部队是指挥官的私人财产；部队缺乏斗志，而指望通过国际间的外交压力把日本人赶出中国；军官无能，士兵缺少训练，部队不满员，军官吃空额，等等。有的使团成员得出结论：“中国人要求近代军事装备的目的不是为了推进对日作战，而是为了在外国通过外交途径迫使日本撤出中国后使中央政府能足以平息反对者而确保安全无恙。”尽管马格鲁德本人对国民政府及其军队持更为宽容的态度，但他的助手的报告和书信却纷纷寄到了他们陆军部的朋友手中，总之，这个军事使团对国民政府抗战的印象不佳。以后美国军方对国民政府的求援常常持某种保留态度，并坚持要对援华租借物资的分配和使用实行监管，与这个使团的报告不无关系。⁽¹¹⁹⁾

8月下旬，美日非正式秘密会谈的消息被泄露出去，国民政府对此表示严重关切。蒋介石通过拉铁摩尔向美国表示，中国现在感到政治上是孤立的，并越来越担心战后不能受到公正对待。他希望罗斯福或者建议英、苏与中国结盟，或者建议美、英、荷、中共同讨论太平洋的防务，罗斯福没有接受这一要求。9月2日，赫尔指示驻华大使高思告知中国政府，美日之间的对话是“非正式的，试探性的，非官方的”，美国政府“丝毫无意牺牲其原则与政策”，任何影响美国利益或第三国利益、违背美国基本原则的建议都将不予考虑。4日，赫尔又向胡适保证，会谈中凡有涉及中国者，必先与中国商量。⁽¹²⁰⁾

美日谈判延宕日久，毫无进展，日本军方不耐烦了。10月16日，近卫在军方压力下辞去首相职务，18日，以陆相东条英机为首相的内阁出笼，军国主义极端派在实际上和名义上都完完全全掌了权。11月2日，政府与大本营联席会议决定，于12月初对美、英发动进攻。为掩护战争准备，确定对美谈判继续到12月1日。

到了11月，罗斯福与赫尔都不再怀疑，美日战争是不可避免的了。但美国军方领导人，包括陆军参谋长马歇尔和海军作战部长斯塔克，认为美国尚未作好两洋作战的准备，希望“设法把战争的爆发推迟到最后的时刻”，避免在远东立即卷入。⁽¹²¹⁾为了尽可能推迟美日摊牌，多争取一些备战时间，美国决定对日本作出一些让步。罗斯福亲笔给赫尔写了一份备忘录：

六个月

1. 美日恢复经济关系——现在就恢复一定数量的石油和大米、以后再加别的。

2. 日本不再向印度支那和满洲边境，或南边的任何地方（荷兰、英国或暹罗）增兵。

3. 日本同意，即使美国卷入欧战也不援引三国条约。

4. 美国介绍日本与中国会谈，但美国不参加双方对话。

“太平洋的协议容后再议。”⁽¹²²⁾

备忘录头上的“六个月”，可能意味着罗斯福想通过这些让步，再为美国争取半年的备战时间。

根据总统指示，赫尔拟就了一个临时过渡办法，并于24日向中、英、澳、荷4国大使通报。这个权宜办法的内容包括：日本不对东北亚、北太平洋地区、东南亚和南太平洋地区采取军事行动，并从印支南部撤军，驻印支北部日军人数不得超过2.5万人；美国同意修改冻结日本在美资产的命令，每月供给日本不超过60万美元的原棉和一定数量的民用石油等物资，并从日本进口生丝，这个临时措施以3个月为期。⁽¹²³⁾

1941年11月24日，荷、英、中（胡适）、澳四国使节等着与赫尔商讨所谓“临时过渡办法”（左起）

这个权宜方案理所当然引起中国政府的严重关注。24日，蒋介石致电胡适，措词严厉地说：在日本侵华问题根本解决之前，“美国对日经济封锁政策，无论有任何一点之放松或改变，则中国抗战必立见崩溃，以后美国即使对华有任何之援助，皆属虚妄……从此国际信义与人类道德亦不可复问”。他指示胡适向赫尔要求，“切不可对经济封锁有丝毫之放松”。蒋介石在对拉铁摩尔的谈话中表示了同样的意思。拉铁摩尔致电居里说，蒋的“反应十分强烈”，“我以前从未见过他真正激动”，任何权宜办法对于美国在中国的威信都是灾难性的，就像关闭滇缅路摧毁了英国在中国的威信一样，“日本人和中国的失败主义者将立即利用它在中国产生的幻灭情绪敦促东方人团结起来反对西方人的叛卖”。⁽¹²⁴⁾

赫尔国务卿与日本谈判代表来栖特使和野村大使

美国的权宜方案不仅遭到中国强烈反对，也引起英国、荷兰、澳大利亚的不满，⁽¹²⁵⁾方案于是胎死腹中。11月26日，赫尔向野村和专门来美谈判的特使来栖提出了全面解决美日关系、谋求太平洋地区和平的强硬要求，包括日本从中国和印支撤兵，不支持重庆政府以外的任何政权（包括伪满和汪伪），等等。这些要求使野村和来栖目瞪口呆。赫尔也明知日本不会接受这些条件。27日他对史汀生说：“这事［对日关系］已经不该我管了，现在是你和诺克思的事了，是陆军和海军的事了。”⁽¹²⁶⁾

早在10月9日，罗斯福就向国会提出要求彻底重新审议中立法。国会经过6个星期的辩论，于11月13日通过再次修改中立法的限制性条款，允许武装美国商船，允许美国船只驶入原先不得进入的作战区域和交战国港口。

同时，日本的战争准备正在紧锣密鼓地进行。11月3日，联合舰队司令长官山本五十六海军大将发出一道命令，将袭击珍珠港计划作为突击部分编入庞大的“南进”计划。12月2日，经裕仁天皇批准，海军军令部总长发出海军第12号命令，把攻击美、英、荷的日期定为12月8日。美国政府虽不确切知道这个日子，但从截获的日本密电和其他种种迹象看来，罗斯福与赫尔已经毫不怀疑，战争的暴风雨正在日益逼近。罗斯福在24日和丘吉尔解释权宜方案时就曾说：“我不抱多大希望，我们大家必须准备对付真正的、可能马上就会到来的乱子。”⁽¹²⁷⁾罗斯福在等着日本打第一枪。

《火奴鲁鲁星报》关于珍珠港事件的号外

1941年12月7日，⁽¹²⁸⁾星期日，上午7时55分，经过长期准备的日本海军联合舰队偷袭了美国海军基地珍珠港和美、英、荷在太平洋的属地，太平洋战争爆发。翌日，美、英、荷对日宣战。9日，中国政府正式对日宣战，并对德、意宣战。1942年1月1日，美、英、苏、中等26国签署的《联合国家宣言》发表，国际反法西斯统一战线正式形成，中美两国终于成为共同抗日的盟国。

从卢沟桥事变到珍珠港事变这4年半中，太平洋上波诡云谲，国际关系极其错综复杂，微妙多变，美国的远东政策处在一个过渡时期。这种政策仍然具有对日姑息、妥协的一面，美国的孤立主义纵容了日本的侵略，但援华制日的因素都在不断增长，并逐渐发展为美国政策的主导方面。自然，美国政策变化的轨迹不是一条直线，而是一条曲线，在政策的实施中有时甚至出现一些看来是互相矛盾的现象，如在1941年美国一方面不断加强援华制日，一方面一度准备以牺牲中国部分利益来换取拆散三国同盟，推迟美日战争的爆发。这恰恰表现了美国政策的两重性，只看到或只强调其中的某一面而忽视另一面，只能以偏概全。还应该看到，美国政策的基本点不是要通过绥靖日本而苟且偷安，美日谈判没有减弱美国事实上援华制日的势头，美国也没有在谈判中不顾及有关国家立场而一意孤行；再就美国政策中对日妥协的一面来说，其中有出自美国利己主义的考虑，但也不能排除斗争策略、政治手腕的因素。

在珍珠港事变中被击沉的美国“亚利桑那”号战列舰

国民政府在这一时期竭力推动美国援华，对日本实行贸易禁运，并希望由美国牵头建立有关国家共同对日的统一阵线，这种政策对中国坚持长期抗战是有益的，本来是无可非议的。问题在于，国民政府过多地、片面地寄希望于国际援助，寄希望于通过国际形势的变化解决中日战争，而放松了本身的战争努力。在1938年10月广州、武汉失守后战争进入相持阶段，它就不再那样积极抗战了。