为了加强对美外交，国民政府于1938年9月中旬召回了不大受美国欢迎的王正廷，委任颇受美国人尊敬的学者胡适出任驻美大使。10月1日，外交部致电尚未到任的胡适，阐明政府对美方针。这主要是：（1）要求美国影响英国，使其不与日本妥协，并进而谋求中、美、英在亚洲合作抗日；（2）促请美国修正中立法，区别侵略者与被侵略者，对日本实行远距离封锁，进行隔离；（3）争取美国财政援华。⁽³⁸⁾这3条成为此后3年多中国国民政府对美外交的纲领。

抗战初期，蒋介石力图通过谋求外国的调停，通过召开有关的国际会议来解决中日战争。在战争的第二、三年，蒋介石仍然没有放弃这种幻想，但他更多地试图让美、英、法、苏几国更多更深地卷入亚洲事务，谋求出现由美国领导的各国合作抗日的局面。

1939年2月，日本占领海南岛，3月占领南沙群岛，从而处于攻击菲律宾、新加坡和印度支那的有利地位，摆出了一副决心控制西太平洋的架势。2月11日，蒋介石对记者发表谈话说：“日本进攻海南岛，无异造成太平洋上之‘九·一八’事件”，他料定，“不及八月……太平洋上形势必将突然大变”，由于形势的迅速变化，法国想要在印支建海军基地，美国想要加强关岛的防卫恐怕都来不及，而海南岛、关岛只是日本在太平洋西、东两面的第二道门户。当记者问及哪里是第一道门户时，他故意笑而不语，说这个问题最好请美国人回答。⁽³⁹⁾蒋介石决定利用美、英、法在亚洲和太平洋的属地遭受严重威胁之机来推进其计划。中国政府先后向3国和苏联提出了它草拟的方案，其中包括4点：（1）中、英、法3国在远东实行军事及经济合作，于适当时期邀请苏联参加，并请美国作“平行行动”；（2）参与对日作战的国家不得单独停战或议和；（3）中国尽量供给兵力、人力及物力，其他各国尽量调遣海空军至远东，共同作战；（4）各国尽量维持各该国法币及商务，并共同对敌实施制裁。国民政府希望，各国接受这些原则，然后根据各自具体情况，商讨合作的切实办法。⁽⁴⁰⁾英国政府认为，远东形势的发展，还没有到考虑这种合作的程度。美国对于日本侵占海南岛的行动也只是限于一般的外交交涉。2月15日，赫尔指示格鲁对日本政府作出口头声明：在海南岛上有相当多的美国人，美国在那里有传教和教育的利益，但没有领事机构。美国要求日本对占领该岛的动机作出解释。两天后，有田外相对格鲁说，日本占领海南是为了加强对中国南部海岸的封锁，并对蒋介石政权施加压力。⁽⁴¹⁾不论美国政府是否满足于这种解释，它没有再采取别的步骤。各国对中国建议都不热情，国民政府的第一次尝试只好作罢。

1939年4月9日，天津伪联合准备银行经理兼天津海关监督程锡庚在英租界遇刺毙命。两周后，租界警方逮捕4名华人嫌疑犯。日方要求引渡，遭到拒绝。日军于6月14日起封锁英、法租界，形势顿形紧张。日本还十分注意分化离间美国与英国的关系。对于在天津的英国人，日军在大庭广众面前加以羞辱，让他们脱掉衣服实行搜身，对美国人却彬彬有礼，对美国在天津的利益也谨慎地不去触犯。与此同时，日本平沼首相还异想天开地致函赫尔，建议美、日两国共同发起一次国际会议，来制止欧洲战争的爆发！

国民政府十分担心英国顶不住日本的压力，也担心美国会对事态采取袖手旁观的态度。6月17日，蒋介石召见美国大使詹森，询问美国政府对于天津租界事件的看法。詹森说，这是英、日两国的事，要由它们自己去解决。蒋介石指出，日本的主要目的之一就是要使美国相信，这只是它与英国一国的纠纷，而一旦英国不能在天津保卫其权利，日本便可以在中国任何地方重演这种事件，美国在华利益就会一扫而光，中国的处境将更加险恶，东方会完全变样。他要求詹森转达国务卿，他“坚信，如果美国让日本知道，美国利益也与此事有关，日本的‘阵线’就会崩溃”，他希望美国公开宣布，它准备把驻在天津的美军派进英租界，他满有把握地断言，用不着美国真正派一兵一卒，日本就会停止对英租界的进攻。他同时建议詹森去天津进行调停。⁽⁴²⁾

蒋介石与詹森谈话前一天，美国政府已就此事进行了讨论。日军封锁英租界后，英国政府立即吁请美国政府允准美国驻天津总领事进行调停。美国政府没有立即作答。16日，赫尔、韦尔斯会同陆海军参谋长一起研究远东事态。与会者一致认为，如果日本人要打，租界是守不住的；现在英国从地中海连一艘军舰都调不出来，倒想让美国来承担制止侵略的责任；倘若这样单枪匹马地卷入远东战争，不仅美国公众不会答应，况且美国也没有这个实力。“暂时美国在远东做不成任何实实在在的事”，这就是会议的结论。19日，赫尔发表了一个对天津时局的声明作为对英国、中国建议的答复。他说，美国政府并不关心天津事件是如何发生的，它关心的是此事“后来发展的性质和意义，以及——从更广泛的范围来说，［日本］过去和现在在中国其他地方的行动及言词”。美国驻日代办同时警告日本政府说，如果日本政府以为只要避免侮辱美国人就可以使他们对英国人在天津所受到的令人震惊的对待不闻不问，那就大错而特错了。⁽⁴³⁾

稍晚，7月10日，赫尔遵照总统吩咐召见日本大使堀内，对日本飞机7月6、7日对重庆的狂轰滥炸提出抗议。针对平沼首相的建议，赫尔讥讽地说：“世界各国不能不注意到，日本自己正在进行以征服为目的的军事行动，日本如想同美国和其他国家一起充分发挥其影响，则应结束对世界其他部分构成军事征服威胁的行动。”他接着表示，美国最关心的是“日本是否要使全中国和中国周围的太平洋岛屿都‘满洲化’，而把国际法和国际条约抛在一边”，这是“再荒唐不过的事情”。⁽⁴⁴⁾总起来说，美国一方面谴责日本在天津租界事件中的蛮横行径，另一方面又不敢采取实际步骤支持英国，担心因此可能被英国牵着鼻子走，丧失采取独立行动的主动权，甚至导致与日本的直接对抗。

国民政府却仍在努力利用这个机会。7月20日，蒋介石给罗斯福写了一封少有的长信，要求美国率先对日本实施禁运，然后迫使日本同意，以集体会议的方式，解决中日关系问题；或者立即邀请各主要有关国家，在华盛顿或其他地方开会，若日本拒绝，则对其实行报复。当时，战争阴云在欧洲越聚越浓。蒋介石十分担心，英、法在欧战爆发后无暇顾及亚洲，为避免两面受敌而与日本达成某种形式的谅解，使中国更陷于孤立无助的境地。他在信中表示对欧洲局势“焦虑不堪”，并吁请罗斯福“运用其至大之权威，务使此等国家［英、法］不至与远东侵略国之日本成立任何谅解，使有损及中国之权益与九国公约之精神，并妨碍中国之继续抗战”。蒋介石还特地派遣曾任驻美大使的老外交家颜惠庆赴美，向罗斯福亲自递交该信，并与美国政府交换关于远东大局的意见。⁽⁴⁵⁾

7月24日，英国驻日大使克莱琪与日本有田外相达成协定。英国政府表示“完全承认”“在华日军为保障其自身之安全与维持其控制区内公安之目的计，应有特殊之要求。……凡有阻止日军或有利于日军之敌人之行为与因素，日军均不得不予制止或消灭之。凡有妨害日军达到上述目的之行动，英政府均无意加以赞助”。⁽⁴⁶⁾这就是说，日本可以在英租界为所欲为，而租界当局只能听之任之。这一协定无异于纵容日本镇压中国人民的抗日行动，它是英国对日本谋求建立的“东亚新秩序”作出的正式让步。为了抵消这一协定产生的消极影响，两天后美国宣布废止日美商约（详见下文）。

《有田—克莱琪协定》使国民政府惊恐疑惧。它担心，这只是英日谅解的第一步。在历史上，英日同盟曾经是日本在东亚的侵略扩张的一种倚仗，给中国带来过严重损害，国民政府担心这个该诅咒的同盟在新形势下死灰复燃。更使蒋介石不安的是，8月23日苏德签订互不侵犯条约，英苏关系恶化，亚洲形势因而变得更加险恶，中国处境更是雪上加霜。8月底9月初，蒋介石通过不同渠道敦促美国采取行动。8月29日，他在给胡适的电报中分析说，苏联对欧、亚两洲政策不同，在亚洲它还是愿意同英、美、法一致对日的；但由于在欧洲问题上立场不同，在亚洲问题上也难接近，而问题的“关键仍在美国，如美能出面而领导远东问题，为英、苏作仲介，则英、美、法、苏能共同一致对日，则远东问题即可迎刃而解，否则迁延因循，可使英日同盟复活，则俄或将先与日妥协，可使德、意、俄、日重立阵线”，那样，“九国公约必完全毁弃，而远东形势将不可挽救矣”。⁽⁴⁷⁾他要胡适向罗斯福面陈这些意见。他在这里提到了英日同盟和俄日妥协，这是要以历史的教训来引起罗斯福对现实的警觉。翌日，蒋介石又约见美国大使詹森，申述他对时局的看法，并建议罗斯福发起召集有苏联参加的国际会议讨论远东问题。蒋强调说，他信赖美国的友谊与公正，美国不出面，远东问题无法解决。詹森在报告这次谈话时特别提到，蒋的神色“比往常更严肃”。蒋介石还致电驻法大使顾维钧，让他与美国驻法大使、罗斯福的挚友蒲立德进行商谈，以便通过蒲立德影响罗斯福。⁽⁴⁸⁾

时值欧战爆发的关键时刻，胡适见不到罗斯福。国务院官员告诉胡适，英日同盟绝无可能，至于由美国出面领导解决远东问题，国务院认为，“美国政治限制甚严，不能负联络三国之责”。9月2日，胡适在电告蒋介石时表示相信，“只要我国能站稳脚根继续苦撑，则两年助我之友邦必不中途负我卖我，必能继续助我，不须疑虑也”。5日，詹森奉命向蒋介石作了同样表示。此后，美国注意力主要被欧战吸引。蒋介石派出的特使颜惠庆11月3日才见到罗斯福。罗斯福只是原则地“保证美国基本与传统之外交政策决不变更”，对蒋的具体要求则避而不答。⁽⁴⁹⁾美国的既定方针是采取独立的行动，而不是与其他国家联合行动，它又有了布鲁塞尔会议的经验，自然不会再贸然发起一次注定不会成功的会议。国民政府的再次尝试受挫。

国民政府知道，修改中立法要经历一个繁复的过程，不是一朝一夕可以办到的，也不是行政当局可以作主的，因此，作为促请美国修改中立法的第一步，它首先要求美国政府扩大“道义禁运”的范围。10月12日，外交部指示胡适说，中国正要求国联各会员国停止向日本出售军火，“惟此事美国之合作，关系甚巨”，“倘美政府仍不能以法律形式单独禁运军火于日，我方切望美政府再以切实劝告态度，令各商家停止以军用物品接济日本，尤以钢铁与煤油至关重要，勿令直接或间接输运日本”。⁽⁵⁰⁾对美国民主制度颇有了解的胡适在与官方交涉的同时，把相当多的精力用在争取舆论上。为了促使美国人民同情中国抗日战争，他走遍了美国，在宴会、俱乐部、群众集会、毕业典礼等各种场合发表演说，控诉日本的侵华暴行，诉说中国抗战面临的严重局面。胡适的努力对于美国舆论的逐渐转变无疑是有作用的。

1938年10月，日本先后占领了广州和武汉。侵略者得意忘形，以为征服中国指日可待，11月3日，近卫内阁发表第二次对华声明，公然声称“这次征战之最后目的”在于“建设确保东亚永久和平的新秩序”，狂妄要求“各国……正确认识帝国的意图，适应东亚的新形势”。⁽⁵¹⁾这个声明公然撕毁《九国公约》，摒弃门户开放原则，不折不扣是日本独霸东亚的宣言书。美国驻日大使格鲁感到，这个声明是日本“官方口头上的政策”“发生突变”的标志，在这以前，历届外相都向美国保证，在华门户开放和机会均等将予保持，美国权益将受到尊重，可是现在有田外相却“直话直说”，任何掩饰都不要了。⁽⁵²⁾这个声明理所当然遭到有关国家的反对。翌日，美国国务院向报界宣布，美国政府对中国、日本以及其他国家的关系是以普遍接受的国际法准则，以美、中、日3国均为缔约国的国际条约的规定为指导的，美国政府曾经一再重申的这一立场没有改变。12月30日，格鲁奉命向有田递交了一份长长的照会，严厉驳斥了“东亚新秩序”说。照会说：

美国政府知道形势已经改变，美国政府同样知道，许多改变是由日本的行动所造成的。但是美国政府不承认，任何一个国家有必要和有理由，在一个不属于它主权范围的地区内，规定一个“新秩序”的条件和状况，并自命为这个“新秩序”的掌权者和代言人。

照会还暗示，美国将用实际行动来维护美国在华利益，维护门户开放原则。⁽⁵³⁾

法西斯主义在欧亚两洲的猖獗使罗斯福深感有必要修改中立法。他在1939年1月4日致国会的咨文中说，民主国家不能总是容忍对其姐妹国家的侵略行径，“我们正当地拒绝以武力干涉的方式防止侵略行径，并不意味着我们必须袖手旁观，好像根本就不存在侵略”。讲到中立法，他指出，“我们的中立法执行起来可能不是不偏不倚、公平合理的——它可能在实际上援助了侵略者，而拒绝帮助被侵略者”，“我们不应让这类事情再发生了”，美国至少应该避免因采取或不采取某种行动而“导致怂恿、帮助或扶持一个侵略者”的恶果。⁽⁵⁴⁾

国会对总统的呼吁的反应是复杂的，相当多的议员对此无动于衷。众院外事委员会的一些委员表示：“我们反对总统用实力威胁来维护欧洲均势的那种政策……我们相信，和平的道路是我们保持中立，而不是偏袒一方，是友好，而不是恐吓。”⁽⁵⁵⁾整个春季和夏季，是否修改中立法成为国会内关于美国外交政策斗争的焦点，人们各执己见，议论纷纷，莫衷一是。罗斯福一时找不到促使国会采取措施的办法。

为了进一步影响舆论，影响国会，国民政府在美国组织了一个“美国不参与日本侵略委员会”，聘请前国务卿史汀生为名誉会长。委员会与美国40多个和平团体中的30个建立了联系，5月，委员会组织了17个州的会员群众向政府和国会请愿，要求政府停止向日本出售战争物资。6—7月间，又有教会人士和参加委员会的社会团体发起多次请愿。史汀生发表公开声明，反对对侵略者与被侵略者保持“绝对的不偏不倚态度”的政策，他认为民主国家“正面临有组织的进攻”，因而必须采取集体安全措施。⁽⁵⁶⁾

与此同时，国务院促请参院外交委员会主席皮特曼提出一项中立法修正案。皮特曼的修正案取消了约束性的武器禁运，规定所有的贸易都可以按现金购买、自理运输的原则进行，而总统有权斟酌决定使美国公民和船只不驶入或撤出他认为正在进行战争的地区。这种办法可以保证英、法在战时利用他们所控制的航道，获得武器和其他物资供应，但对中国却仍然不利。国民政府外交部获悉这个修正案仍不区分侵略者与被侵略者，并使被侵略国不能在美借款，便指示胡适与皮特曼商谈。3月28日，胡适与皮特曼详谈，翌日，胡适又到国务院陈明利弊。他说：“西班牙内战已经结束，而欧洲大战只是一种揣测。毕特门［皮特曼］案如果成立的话，只有中日战争当然受到拘束……远东为民主自由而作战已一年半的中国已先蒙受大害。”31日，皮特曼告诉胡适，他已修正了自己的提案，使中立法仅限于正式宣战的国家，中国抗战不受拘束。⁽⁵⁷⁾

罗斯福也感到皮特曼法案对中国不利，因为中国没有资金和货船进行现购自运。他在3月28日给赫尔和韦尔斯的信中说：“现购自运的办法对大西洋是十分正确的，而用于太平洋则是完全错误的。我越是考虑这个问题就越深信不疑，现行的中立法应该彻底地予以废止。”罗斯福还让韦尔斯给他起草了一个广播讲话。讲话列举了30年代的8年中在欧洲、亚洲和非洲发生的一系列侵略，接着断言，为了使美国免遭战火，美国就应当以军火和物资援助遭受野蛮攻击的国家和人民，“如果这种攻击得以首先摧毁这些国家，它以后是很可能威胁我们的”。⁽⁵⁸⁾

4月5日，参院外交委员会开始举行听证会审议修改中立法。孤立主义者的势力仍然十分强大，他们反对一切可能使国家接近战争的步骤，特别反对授予总统“斟酌决定权”。参议员们向国务卿提出一大堆难题，弄得赫尔十分狼狈。结果皮特曼的修正案没有被通过。4月21日，皮特曼又提出一项议案，要求授权总统对《九国公约》缔约国中凡破坏条约者实行进出口货物禁运或限制货币汇兑和信贷。但孤立主义者却故意纠缠，拖长听证会，皮特曼失去了对听证会的控制。5月初，皮特曼只好请赫尔另想办法。罗斯福、赫尔于是找众院领袖商量，希望众院首先通过中立法修正案，废除对被侵略国家的武器禁运，然后促使参院采取同样步骤。但众院的表决结果同样令人失望。而参院外交委员会在7月11日竟决定，把审议修改中立法推迟到1940年1月下届国会召开之时。尽管如此，议员们还在提出各种议案。共和党参议员范登堡7月18日的议案提出，美国政府可以根据新的形势和保卫美国利益的需要，或者与日本重新订立商约，或者废止原有的日美商约。⁽⁵⁹⁾

当时，英、日两国正就天津租界事件进行谈判，并于24日签订了《有田—克莱琪协定》。这个协定无疑助长了日本的侵略气焰，给正处于艰难抗战中的中国人民带来沉重打击。为了抵消协定的恶劣影响，罗斯福、赫尔采纳了范登堡的建议。7月26日，赫尔通知日本大使堀内谦介，宣布废止1911年2月21日签订的日美商约，以便“根据新的事态发展的需要，更好地保障和促进美国利益”。这样，日美商约及所附议定书将于6个月后失效。⁽⁶⁰⁾废止这一条约消除了美国对日实行禁运的法律障碍，是走向禁运的重要步骤。在国内，它可以平息公众反对日本的鼎沸呼声；在国际上，它可以减轻搁置修改中立法所造成的印象，即似乎美国对国际问题是束手无策、无能为力的，它对英、法，尤其是中国是一种鼓励，而对日本则带有这样的暗示：如果美国认为必要，半年后它就可以对日本实行禁运，这对日本的威慑作用是不言而喻的。

废止日美商约是日本发动全面侵华战争两年来美国采取的最强硬的行动，它使日本政府感到意外和震惊。日本竭力想知道，废约后将会发生什么事情。赫尔小心地不给他们任何暗示，他觉得最好让日本人挖空心思地东猜西想。也是为了这个目的，赫尔于7月21日致函皮特曼，要求他把4月间提出的授权总统对违反《九国公约》的缔约国实行主要战争物资禁运的议案保留到下届国会开会时重新讨论。

美国的步骤受到国民政府的欢迎。7月30日，蒋介石召见詹森，赞扬美国废约是“伟大的杰出的”举动，它“来得十分及时”，使中国“摆脱了异常紧急和危险的局势”。⁽⁶¹⁾

1939年9月，德国法西斯对波兰发动突然袭击，欧战爆发，美国举国震惊。9月21日，罗斯福在国会特别会议发表演说，强烈要求国会修改中立法，废除其中禁运武器的条款。孤立派议员为抵制修改进行了“殊死的”斗争。经过一个多月辩论，国会于11月初通过了原先皮特曼提出的“现购自运”方案，11月4日，罗斯福签署了法令。⁽⁶²⁾这是太平洋战争爆发前美国的最后一个中立法，是罗斯福与孤立主义进行斗争又未能完全击败它的结果。

这个中立法是为了在欧战中帮助英、法，中国却没有从中得到好处。自然，从中获利最多的是美国自己，它利用欧战的机会，大力增加生产，扩大就业，促进了经济复兴。

对待中日战争，美国的办法是一步步扩大对日本的“道义禁运”的范围。9月26日，罗斯福要求各有关企业停止出口11种指定的原料；12月2日，他把禁运范围扩大到包括制造飞机用的主要金属铝、镁和钼；6日，他又把生产航空汽油的一切方法、设备和技术资料纳入禁运范围。⁽⁶³⁾(www.daowen.com)

上述事态发展使日本恐慌。12月中旬，野村外相交给格鲁一份备忘录，正式提议在现行通商航海条约期满后继续维持两国通商关系，为此立即着手谈判缔结一项临时协定，野村还保证在两个月内开放长江航运。美国拒绝了这一要求，决定既不恢复条约，也不另订新约。格鲁于22日把这一决定通知野村，后者既恼火，又沮丧。⁽⁶⁴⁾

1940年1月美日商约废止后，罗斯福接受赫尔的建议，没有立即对日本实行制裁，美日贸易又照旧维持了一段时间。政府中主张援华制日的官员坚持认为，只有对日采取坚定态度才能制止战争的扩大，他们要求对日实行禁运。1940年6月中旬，罗斯福延聘两名一贯主张对日持强硬立场的共和党人史汀生、诺克思入阁，分别任命为陆、海军部长，从而大大增强了政府中的强硬派力量。7月2日，罗斯福颁布了第一道禁运令。命令把3类物资列入颁发出口许可证的范围：（1）一切武器弹药、军事装备；（2）所谓“非常时期战略物资”，包括铝和镁在内的原料；（3）飞机零件、装备、附件、光学仪器和金属加工机械。但命令没有包括日本最需要的石油和废钢铁。⁽⁶⁵⁾

1940年中，欧洲的战争形势迅速发展。德军所向披靡，仅用6个星期就打败了号称“欧洲最大的陆军强国”的法国。6月17日，法国投降。18日，日本四相会议决定切断滇越铁路，并派军事监视团确保执行。20日，法国接受日本要求，日本军事代表团抵达越南北部。这是日本对欧洲国家在亚洲的殖民帝国的第一次明目张胆的威胁。日本接着向英国施加压力，要求封锁滇缅路，切断香港与大陆之间交通。6月27日，英国大使洛西恩向赫尔提出一份备忘录，其中说，对日本要求只有两种选择：要么美国通过对日本实行全面禁运或派舰只去新加坡增加对日本的压力，与英国一起抵制日本要求；要么同日本谈判一项全面的解决办法。英国政府要美国决定，到底对日本是采取反对还是绥靖的政策。赫尔请示罗斯福后于次日答复说，这两种办法均不妥当，并称，在处理滇缅公路一类问题上，美国政府“向来是完全独立于别国政府行事的，它保持着完全的行动自由”，它总是通过采取平行的行动，而不是联合行动来进行合作的。⁽⁶⁶⁾英国求助无效，乃屈服于日本的压力，于7月17日宣布关闭滇缅路3个月。为了抵消这一事件的冲击波，同时也为了满足美国国内的需要，打破日本囤积战争物资的计划，⁽⁶⁷⁾罗斯福不顾副国务卿韦尔斯的反对，于7月25日宣布对航空燃料、润滑油和废钢铁等的出口实行许可证制度。但由于国务院的要求，白宫次日发布的公告中的废钢铁只限于第一号高熔点废钢铁，这一品级只占日本废钢铁购买量的15%。直到9月25日，在日军入侵印度支那后，美国才对废钢铁实行全面禁运。

到1938年中，美国对华贷款形势出现了转机。美国从其自身在华和亚太地区的利益出发，不愿中国被打败，希望中国抵挡住日本的进攻势头。驻华武官史迪威提议拨一笔贷款给中国购买军火，他认为这是替美国买下最便宜的国防线。国务院政治顾问亨培克在7月15日同进出口银行行长皮尔逊商谈了对华贷款事宜，他说，中国被日本打败对美国不利，美国应当在法律允许的范围内援助中国。鉴于中日双方都没有宣布战争状态，中立法没有用于中国，美国是可以对中国提供贷款的。皮尔逊说，他早就有此想法了。⁽⁶⁸⁾

在财政援华问题上，摩根索向来持比较积极的态度。7月26日，他乘在法国度假之机，与美国驻法大使蒲立德一起会见中国驻法大使顾维钧。他们谈到中国的战争形势和财政状况，摩根索表示一定可以找到使中国从美国得到援助而又不使美国政府为难的办法，并具体建议由中国派他十分欣赏、并曾有过愉快合作的银行家陈光甫赴美洽商进出口信用贷款。他答应将尽最大努力使谈判取得成功。

当时中国正面临财政危机，通货准备由于日本的货币进攻和支付庞大的军费，下跌到一个极危险的水准。摩根索的表示无疑是一个福音。蒋介石于8月22日电嘱孔祥熙催促陈光甫“早日成行”，并要求“借款方案请多拟几种具体方式，嘱光甫带去”。但孔祥熙对中国的财政危机以及克服危机的办法胸中无数，对如何得到贷款提不出具体方案，只好临时指示中国银行、中央银行的几个经理会同美籍顾问杨格等一同商量，拟定陈赴美谈判的指令和材料。美国驻华财政参赞倪尔逊建议，中国可以桐油、钨矿等产品为抵押向美国谋求贷款。孔祥熙根据中国提供的这些资源的状况，希望在美洽商3—4亿美元巨款。⁽⁶⁹⁾

摩根索与顾维钧在巴黎会晤后，蒲立德又分别致电赫尔、罗斯福作了报告，他在8月8日给总统的电报中说，中国人民的抗战意志没有被摧毁，但中国的财政状况极为困难。他引用法国外长博内的话说，如果美国率先向中国提供贷款，英、法将采取同样行动，而这样做是不至于刺激日本作出强烈反应的。

罗斯福赞成给中国财政援助，他指示财政部与国务院等有关部门接洽，妥商援助的具体办法。但国务院与财政部却意见分歧。摩根索认为：“只需拿出一笔不比一艘战列舰的价值大的钱来，我们就能使中国人恢复生气，奋勇而起。我们能收到的效果还不止这点。通过我们的行动，我们将进一步促进世界各地保卫民主、反对侵略的斗争。”他雄辩地问道：“难道还能有比出现一个统一的中国更大的争取和平的力量吗？”⁽⁷⁰⁾赫尔却依然担心招惹日本，认为要给中国贷款，就得给日本以同样贷款。这样，在陈光甫一行于9月19日到达华盛顿之前，美国政府未能就此事作出任何决定。摩根索转而去影响远东司司长汉密尔顿和国务院经济顾问菲斯，对他们说，财政援华是防止日本完全控制西太平洋的“最后机会”，错失了这个机会，后果不堪设想。汉密尔顿和菲斯答应去说服国务卿。⁽⁷¹⁾

陈光甫于9月19日到华盛顿，10月4日开始与财政部官员正式谈判。为了促使谈判成功，蒋介石于10月15日致电罗斯福，强调美援对中国抗战的重要性。他说：“一笔数量可观的美国贷款将立即加强我国人民的信心，并使我们能更有力和更有效地抵抗日本的疯狂进攻。”⁽⁷²⁾他希望谈判早日取得圆满成功。

为了避免政治上的麻烦，陈光甫在谈判中提出了这样一个方案：中国政府在国内设复兴商业公司收购桐油，在美国设世界贸易公司向进出口银行借款并代售桐油，由陈本人同时任两个公司的董事长。这一方案为美方接受。10月24日，美国复兴金融公司董事长杰西·琼斯告知摩根索，进出口银行已准备好 2000 万美元信贷。⁽⁷³⁾

正在这时，广州失守、武汉危急的消息相继传到美国，美国政府对中国是否有决心坚持抗战产生怀疑。25日，摩根索告知陈光甫和尚未递交国书的胡适，一旦证实了蒋介石坚持抗战的态度，罗斯福即可批准贷款。10月31日，蒋介石发表《为武汉撤退告全国同胞书》，表明抗战到底的决心。11月11日，他又致电罗斯福，作了抗战到底的保证。但罗斯福没有立即批准贷款，而仍要摩根索去征得赫尔的同意。赫尔坚持认为，贷款“几乎纯粹是政治性的”，日本无疑不会把它看作是商业交易，而肯定会认为这是援助中国抗日的行动，它将实行报复，使美国在华侨民和在华利益蒙受更大损失；再加上一些别的事情，可能最终使美国卷入战争。由于赫尔反对，贷款事宜又被暂时搁置。⁽⁷⁴⁾

贷款的延宕使国民政府极为不满。国民政府于是放出风来，如果美、英不给中国贷款，它可能不得不考虑与日本媾和的问题，或者求助于苏联；在12月的国民党代表大会上将要决定来年的外交方针。恰在11月初，日本政府在狂妄宣称“建设东亚新秩序”的同时，声明“虽国民政府亦不拒绝”，改变了先前“不以国民政府为对手”的方针，摆出了一副诱降的姿态。从中国传来的消息还说，中国正大量接受苏联援助，其结果，必然影响国民党人的政治立场。所有这些情况，使摩根索主张向中国提供贷款的理由更充分了。他认为这笔交易对美国从政治和经济上都是有利的。“美国在中国困难的时候帮助了它”，自然会博得它的好感，“美国贸易和实业由此在以后年代将肯定得到好处”；一笔数额很小的贷款可以使中国作战一个长时间，而如果中国垮了，美国在扩充海军方面要花的钱将多得多。他还指出，现在只有苏联在援助中国，美国继续无所作为只能进一步帮助共产主义。⁽⁷⁵⁾

这时恰好赫尔去秘鲁利马参加泛美会议，摩根索乘机说动了代理国务卿韦尔斯。11月30日，总统批准贷款。12月15日，国务院发布了关于进出口银行同世界贸易公司达成2500万美元信贷协议的通告。30日，中国复兴商业公司与纽约世界贸易公司签订《购售桐油合同》，其中规定：商业公司在5年内（1939—1943）向贸易公司交售桐油22万吨，而贸易公司则在同期内为商业公司代购载重汽车1000辆。1939年2月8日，美国进出口银行又与世界贸易公司签订《桐油借款合同》，规定银行在1939年6月底前给公司2500万美元的商业贷款，年息4厘半，1944年1月1日还清。⁽⁷⁶⁾陈光甫在前一合同中是复兴商业公司代表，在后一合同中是世界贸易公司代表。

桐油借款数额不大，确如陈光甫所说，“为数甚微，不足解我困难”，它的政治意义显然远远大于它的经济意义。实际上，有关各方，美国、中国、日本都毫不怀疑，这是一笔政治借款。正当以汪精卫为首的亲日派公开投敌叛变，中国的抗日阵营因而受到一次剧烈振荡时，借款的达成鼓舞了中国军民的抗日士气，坚定了国民政府的抗日决心，在一定程度上抵消了那股投敌逆流的冲击波。蒋介石致电胡适、陈光甫说：“借款成功，全国兴奋。从此抗战精神必益坚强，民族前途实利赖之。”⁽⁷⁷⁾首先公布借款的消息，以追求宣传效果，然后商谈具体的合同，这成为以后美国对华贷款的惯常做法。从美国方面来说，这是它的远东政策的一个突破，是对在中日之间追求危险的平衡、力求不触犯日本的倾向的一个猛烈冲击。从此，美国越来越把抗击日本的中国作为它的第一道防线，美国政策中援华制日的因素不断增强。尽管政策的发展仍然有曲折、有反复，但这个发展方向比以往任何时候都更明确了。

桐油借款是一笔商业借款，主要用于改善滇缅公路的运输状况。借款的实现意味着国民政府撬开了美援金库的大门，正如陈光甫所说的：“此次借款本为试探美方合作之门，现借款既已确定……即为将来再借之先河。”⁽⁷⁸⁾它还为以后的借款确定了一种以实物作抵押、借款用于购买美国工业产品的易货借款的模式。同时，借款也在国际上引起连锁反应。英国于12月20日宣布对华贷款50万英镑，帮助中国购买英国卡车，随后又决定贷款500万英镑，作为稳定中国法币的平准基金。

桐油借款对美国也是有利的。桐油是一种重要的工业原料，中国是桐油生产大国，美国所需桐油全靠中国输入。美国企业界正担心由于战争桐油来源会受影响，因此，以桐油为抵押品受到美国企业界欢迎。由于美商将实际垄断中国的桐油，他们还能从转手在国际市场销售中获利。借款用于购买美国产品，又能对增加就业、恢复和繁荣经济起促进作用。

这次借款的成功并不意味着国民政府谋求美援的道路已成坦途。美国对于援华制日仍然有两种不同声音。1939年国民政府想从美国得到一笔平准基金借款就没有成功。原因之一是，当时刚刚宣布废止美日商约，国务院不想让刺激日本的事接连发生。国民政府于是转而寻求第二笔商业借款。

到1939年10月中旬，桐油借款的款项即将告罄。9月8日，胡适求见罗斯福，26日又见摩根索，申述局势的严重性，要求美国再提供一笔借款，给中国“打一剂救命的针”。罗斯福与摩根索都对借款持积极态度，但总统要求“勿授人以柄”。⁽⁷⁹⁾

9月28日，一直在美安排桐油借款有关事宜的陈光甫开始与财政部官员谈判。他提出了一个借款7500万美元，以滇锡5万吨作抵押的方案。美国对国民政府管理滇锡的能力抱有疑虑。为此，陈光甫电请孔祥熙立即运500吨滇锡到美，以示政府手中有现货。孔祥熙于10月1日复电称，中央收购滇锡业已确定，5年内交付5万吨绝无问题，滇锡500吨数日内启运。⁽⁸⁰⁾但当时美国正忙于修改中立法的辩论，进出口银行又资金告罄，借款交涉于是拖了下来。

国民政府竭力推动借款谈判的进展。12月19日，蒋介石致电罗斯福说：“敝国经济困难，想在洞鉴之中，务请阁下在最近期内为我设法援助。”罗斯福回电说：“余保证无论何时，美国政府皆愿提供适宜而实用之援助。”⁽⁸¹⁾胡适、陈光甫则在华盛顿多方奔走游说。

1940年2月7日，参院外交委员会通过辩论，决定增加进出口银行资本1亿美元，中国借款的来源问题算是解决了。外委会还同时取消了原定对一国贷款总额不超过3000万美元的限制，只规定一次贷款以2000万美元为限，但不溯及既往。这样，妨碍中国得到新贷款的障碍一一排除了。

3月5日，琼斯告诉陈光甫，“可照2000万元金额着手办货，分期支用”。7日，进出口银行宣布了贷款消息。4月20日达成借款合同。华锡借款的方式与桐油借款完全一样：美方在1941年6月30日前向中方（世界贸易公司）提供 2000 万美元贷款，中方在7年内售锡4万吨以清偿贷款（桐油借款偿付期为5年）；借款年息4厘（桐油借款为4厘半）。这次借款同桐油借款一样，仍不能用于购买军火，但可采购商用飞机。⁽⁸²⁾

借款宣布之日，正是日本扶植的汪精卫伪政权即将（3月30日）在南京出笼之时。美国政府对这个伪政权的态度是明确的。赫尔于30日当天谴责日本制造傀儡政权的行径说：“在南京建立一个新政权，是一国凭借武力将其意志强加于邻国的一项计划的新步骤的表现”，并表示美国继续承认国民政府。⁽⁸³⁾借款的达成实际上带有美国支持中国抗战到底，反对日本扶植、利用傀儡政权的信息。蒋介石对达成新借款深表感激。但具体经办借款事宜的陈光甫却深知个中甘苦。他深感：一年半之努力所得，前后仅美金4500万元。我方两年来之英武抗战，死去数千万人，始博得人家些许之同情心，可见向人求助之难。他在2月12日给孔祥熙的信中说：“国际间无慈善事业”，“自助愈勤，人助愈力”，“今后抗战，必须基于自力更生之原则”。⁽⁸⁴⁾滇锡借款达成后，陈光甫于5月离美回国。他出使美国近20个月，为求得援助殚精竭虑，总算不辱使命而归。

华锡借款达成后，国民政府重提平准基金借款的要求。蒋介石于1940年5月14日致电罗斯福，申述中国币制所受的种种压力及物价上涨、汇价跌落、外汇基金短缺等困难状况，希望美国贷以现款，以维持中国币制；作为救急办法，先将华锡借款中一部分改为现款。次日，他召见美国大使詹森称，争取战争胜利“有赖于军事成就者只百分之三十，而经济之因素，则约占百分之七十”，希望美国设法在两个月内给中国以援助。6月中旬，蒋介石又派宋子文出使美国，并授予他“代表中国政府在美商洽一切之全权”。⁽⁸⁵⁾这一措施也表示了蒋介石对学者型大使胡适的不满。从此，胡适实际上被晾在了一边，而宋子文则开始在白宫、国务院、财政部、进出口银行之间往返奔波，折冲樽俎。

1940年6—7月间，日本逼迫法国封锁了滇越铁路、英国封锁了滇缅公路。这一事态发展促使国务卿赫尔对日态度渐趋强硬。9月13日，国务院告诉摩根索，国务院原则同意给中国2000万美元新贷款，总统亦已认可。摩根索赞成贷款，但认为不能作为平准基金，因为那就太像“赠款”了。9月23日，日军分三路入侵法属印支北部。当晚，赫尔打电话给琼斯说，由于印度支那的形势变化，他急切希望进出口银行立即给中国一笔2500万美元的贷款。摩根索对赫尔的态度变化不无嘲讽地写道，要对日本施加压力得在它入侵印支以前，那时，日本人可能“止步、观望和倾听”，现在是“太晚了，日本人和其他独裁者都只会嘲笑我们”。⁽⁸⁶⁾尽管如此，他当然不反对这笔商业贷款。9月25日，美国宣布了贷款的消息。10月22日，《钨砂借款合同》签字。与前两次借款不同的是，中国政府在合同中直接出面了。合同规定，进出口银行在1940年12月底前借给中国中央银行2500万美元，年息4厘，5年内以运售钨砂偿还，借款本息之支付由中国政府担保，这就突出了借款的政治意义。虽然合同仍规定借款不得购买军火及军用品，但实际上美方同意国民政府用其中的268万余美元购买了4.5万支手枪和其他军用器材。⁽⁸⁷⁾

这样，在1939年到1940年秋这近两年中，中国从美国得到3笔借款，共 7000 万美元。抗战期间美国的财政援助（及以后的军事援助）具有双重的性质：它从物质上壮大了中国的抗战力量，从道义上鼓舞了中国的民心士气，对支撑国民政府坚持抗战无疑起了一定的作用；但另一方面，这种援助是仅仅给予国民政府的，这个政府是国民党一党专政的机构，它具有既抗日，又限共、反共的两重性。美国的援助也使国民党顽固派在实行反共方面感到有恃无恐，因而在客观上增加了抗日民族统一战线内部的不安定、不团结的因素，增加了国共分裂、内战的危险。这虽不是援助者的本意，但却是历史的真实。关于这一点，本章第四节将要详细讲到。