1937年7月7日，日本军队在卢沟桥挑起事端，发动了全面侵华战争。

事变之初，蒋介石一面下令就地抵抗，一面企图谋求事变的和平解决。国民政府除直接与日本交涉外，还促请英、美等国调解。7月12日，国民政府向美国政府作出试探，但国务院却认为，现今美国“以调处者的身份采取任何措施都为时过早，都是不明智的”，美国既已向中、日两国表明它对远东的敌对行动“极不赞成”，这就足够了。7月13日，英国向美国提出英、美、法3国联合调停中日冲突的建议。国务卿赫尔与副国务卿韦尔斯、远东司司长亨培克商量后拟出了答复，并征得了总统的同意。

这份答复说，美国国务院已经对中、日两国使节强调了保持和平的重要性，两国可以通过“平行的但各自独立的”做法保持合作。7月16日，中国驻美大使王正廷再次向赫尔表示，希望《九国公约》缔约国采取行动，并称，大国代表如能亲临现场将有利于制止日本进一步的军事行动。赫尔依旧不置可否。⁽¹⁾

同日，赫尔在与总统商量后发表了一项正式声明。声明显然是针对日本侵华而发的，但赫尔却不敢公开道明，只是说：“正在进行的敌对军事行动或即将发生的敌对军事行动的任何形势，都会使或者可能使各国的权利和利益受到严重影响的。”他像牧师布道似地劝告各国信守国际条约，维护和平，保持克制，尊重各国的利益和权利。声明中稍微有一点分量的一句话是：美国“将根据其他国家军事力量的增减来增减军队”，但他接着又保证，美国不与别国联盟，不作出会使自己遇到麻烦的承诺。总之，这完全是一项不痛不痒、软弱无力的表态，它与赫尔1934年4月28日的声明是一脉相承的。这个声明表明，美国政府仍然在继续它的所谓“不干预”政策，而把它根据《九国公约》和《非战公约》所理应承担的庄严的国际义务弃置一边。正因为赫尔声明只是笼而统之地谈论国际关系准则，而没有片言只语谴责侵略，所以连日本、德国、意大利也都立即对声明表示赞同！⁽²⁾

8月13日，战火烧到上海。这里是列强在华权益最集中的地方，1932年“一·二八事变”后英、美、法、意等国使节采取联合行动，进行调处，导致了中日《上海停战协定》的签订。国民政府指望重演这一历史。14日，国民政府发表《自卫抗战声明书》，并呼吁各国“在其郑重签订之国际条约下各尽其所负之义务”。⁽³⁾同时，蒋介石希望英、美、法、德、意5国采取联合行动，对中日战争进行集体调停。5国大使不断交换情报，商议对策。18日，英国再次提议：中、日两国完全从上海撤军，在公共租界和越界筑路地区日本人的生命财产由英、美、法3国负责。翌日，日本立即表示反对这项建议：美国本来无意干预，便赶紧出来表示，任何共同负责的可能性都因日本的反对而烟消云散了。23日，蒋介石通过在金陵大学任教的美国人卜凯捎信给罗斯福，对美国不与英国合作表示“真正失望”，并说，1931年英国外交大臣西蒙在东北问题上不与美国合作，对此中国与世界都不会忘记；如今，英国也将久久记得美国不同它合作。他还说：“如果美国继续史汀生的政策，那就可以防止使现今的冲突扩大到包括美国在内的其他国家。”⁽⁴⁾

中日战争的爆发使美国政府面临两个紧迫的问题：撤退在华侨民，还是保卫在华利益；是否对中、日两国实施中立法。

卢沟桥事变后，美国国内立即发生了是否撤回美国驻华海军陆战队的争论。⁽⁵⁾奈伊、刘易斯等孤立派议员强烈要求召回驻在天津等地的美军，以减少美国被拖入战争的危险。“八·一三事变”后，他们更要求从上海撤走所有美国人，不论是公民还是军人。但国务院认为，为了美国在华利益和整个国际关系中的利益，应该向中国增派水兵护侨。罗斯福批准这一建议。8月17日，国务院宣布向中国增派1200名海军陆战队士兵。⁽⁶⁾

8月中旬，赫尔就是否对中、日两国实施中立法征询驻华大使詹森的意见。詹森认为，美国如实施中立法，将使自己成为“第一个正式切断对中国的实际援助的国家”，对此，中国领导人和新闻界将会表示强烈的遗憾和不满。确实，中国是个穷国、弱国，工业基础极为薄弱，武器弹药自给率很低，一旦失去了从美国得到军火供应和财政援助的可能，中国就将陷入更加困难的境地。所以抗战一开始，国民政府就通过各种途径呼吁美国不要实行中立法，不要在中国进行生死存亡的搏斗的道路上设置障碍。9月10日，王正廷在同赫尔的谈话中指出，中国正在为生存而战，也在为门户开放而战；中国只要继续从外国得到军事装备，就能胜利地抵抗日本。⁽⁷⁾国务院遂建议总统不实施中立法。但奈伊、刘易斯等人却强烈主张对日本对中国不宣而战的战争实施中立法，他们认为，不然美国就会被拖入远东战争。罗斯福于是采取了一个折中的办法。他于9月14日宣布，禁止美国政府船只运送军火、军事装备、军用品去中国或日本，其他美国商船不在此限，但须自担风险。根据这一命令，中国政府向美国购买的、已经装船待运的19架飞机，不得不在西海岸卸货。从这个命令本身看，它对中国的损害显然远大于日本，因为中国几乎没有什么远洋运输能力，而日本在这方面实力雄厚。⁽⁸⁾8月25日，日本宣布封锁从上海到汕头的中国海岸线，9月5日，日本进而宣布封锁全部中国海岸线。罗斯福的命令等于承认了日本的这种封锁。但美国没有实施中立法，这为以后中国向美国采购军火、寻求贷款留下了方便之门。9月18日，罗斯福向王正廷表示，14日命令是为避免美日之间引起战争而迫不得已采取的“折中办法”，中国仍可在美采购军需，并暗示可先将军火运往香港、安南等处，美国政府对此将尽力予以保护。⁽⁹⁾当时蒋介石也正是这样指望的。他在24日答外国记者问时说：“美国现在之态度，并非其真实之态度”，“美国不应考虑中立法……美国不能守中立”，并表示相信，美国“必能予中国以同情及援助”。⁽¹⁰⁾

8月下旬，国民政府的外交努力主要是为9月的国联大会作准备。美国虽不是国联成员国，但它在国联远东咨询委员会派有代表，它的态度对国联成员国有很大影响，因此国民政府力图通过对美国做工作来推动国联。8月20日，王正廷晤见赫尔称，中国准备或者向国联提出申诉，或者援引《九国公约》，为此想先听听美国的意见。赫尔答道，他该说的在7月16日声明中都已说了。王正廷说，那个声明讲的是原则，现在中国政府是要采取具体行动。赫尔不愿再谈。9月3日，王正廷再访赫尔，告诉他，中国准备在国联大会上援引盟约第17条，迫使日本把中日争端提交国联理事会；如果日本拒绝，则可根据盟约第16条对日本实行制裁。他希望美国能对国联决定采取的任何行动给予道义上的支持。赫尔冷冰冰地答道：“美国政府已经就此事强有力地公开阐明了政策，而别国政府却还在保持缄默……如果它们连言语的表示都没有，如何能指望它们采取行动？”“中国又能指望我们做些什么呢？”⁽¹¹⁾显然，赫尔是决意不再比7月16日声明多走—步了。

在当时的国际形势下，中国政府清楚知道，不能指望国联对日本采取像制裁那样强硬、有效的措施，但中国还是急于将问题提交国联：因为国联是中国能把日本发动侵华战争这一严重事件公之于世的惟一国际机构。

在“九·一八事变”期间国联虽则态度较弱，中国还是通过诉诸国联赢得了一定的外交胜利。国民政府考虑，国联不能对日实行制裁，只要能宣布日本是侵略者也是好的；即便不能做到这一步，只发表一项反对侵略者的正义宣言对中国也是一种支持。自然，中国代表、驻法大使顾维钧还是提出了制裁日本的要求，以便一旦情况改善，可以采取相应行动。但在9月10日召开的国联行政院第98次会议和13日召开的国联大会上，英、法等国代表互相观望，态度暧昧，不敢仗义执言；只有苏联外长李维诺夫态度鲜明地谴责日本侵略，支持中国要求。

恰在这时，罗斯福在芝加哥发表了一个演说。日本极其疯狂、野蛮的侵华战争越来越引起美国人民的关注，尤其是日军9月20、 21日对南京的轰炸激起了美国人民的愤慨。在许多城市中建立了声援中国人民的群众组织，美国人民还自发起来抵制日货，反对日本侵略的情绪在某些国会议员中也在增长。在这种情况下，罗斯福决定放出一个试探气球来测验民意。10月5日，罗斯福在芝加哥发表演讲说：“现代世界在技术上和精神上是休戚相关、互为依靠的，任何国家都不可能与世界其余部分的经济和政治动乱完全隔绝开来”，他号召“爱好和平的国家……作出一致的努力去反对违反条约和无视人性的行为”，像对传染病人实行“检疫隔离”一样隔离侵略者，以防止“无法无天的流行症”的蔓延，保障社会健康。⁽¹²⁾这一演说使参加国联会议的代表受到鼓舞，会议气氛得以改善。在第二天的国联大会上通过了咨询委员会提出的决议。决议由两项报告书组成：一项认定日本违背了对《九国公约》及《非战公约》所承担的义务，从而间接地谴责了日本侵略；另一项进而建议召开《九国公约》成员国会议，寻求以协定方式结束冲突的办法。大会决议建议国联成员国避免可能削弱中国，或在中日冲突中给中国增加困难的任何行动，并考虑援助中国。⁽¹³⁾同日，美国国务院发表声明，表示拥护国联通过的关于中日问题的报告和决议，并且委婉地批评日本在中国的行动违反了《九国公约》和《非战公约》的有关规定。⁽¹⁴⁾这是自罗斯福执政、赫尔任国务卿以来美国政府第一次作出这样肯定的表态。

罗斯福的“检疫隔离”演说对中国朝野无疑是个鼓舞。10月7日，蒋介石对美联社记者发表谈话称：“今美总统已发表其伟论，对于人权与和平均有阐明，足令我人确信，凡坚持正义者，必可如愿以偿。”⁽¹⁵⁾

罗斯福的演说遭到孤立主义者的强烈反对。他们指责说，罗斯福所寻求的和平恰恰意味着战争，他为美国人民指出了一条通向战争的道路，他把世界划分为“爱好和平的”国家与“强盗”国家，这与现实生活毫无关系。美国实业界的喉舌《华尔街日报》也以“停止干涉外国，美国需要和平”为题在头版头条发表社论，《商业金融记事报》载文说，美国对欧洲和亚洲国家的政治困难并不负有责任，它也没有“高超的智慧”去解决它们的问题。罗斯福的内阁成员也多半不支持他的讲话，赫尔更因总统事先未同他商量讲话内容而对演说持强烈的批评态度。⁽¹⁶⁾(www.daowen.com)

在这种情况下，罗斯福立刻从演说的立场后退了。翌日，当记者问他“隔离”是不是对日本实行经济制裁时，他搪塞说：“‘制裁’是一个可怕的字眼，现在没有人用了”，他的演说“主要的意思是最后这句话：‘美国正在积极地寻求和平’”，并补充说：“根本没有必要使这种办法［隔离］同保持中立背道而驰”。⁽¹⁷⁾

11月3日，讨论东亚形势的《九国公约》会议在比利时首都布鲁塞尔召开。参加会议的共有19个国家：除公约签字国（日本拒绝参加）外，还有后来加入公约的英国自治领加拿大等5国，及瑞典、丹麦等5国，苏联也应邀参加会议。会前，美、英两国就给它定下了调子。罗斯福在10月12日的一次广播演说中称：“这次会议的目的是通过协议求得当前中国情势的解决……我们的宗旨是要同包括中国和日本在内的其他签字国合作。”⁽¹⁸⁾几天前应当受到隔离的日本现在又变成了合作的对象。英国首相张伯伦10月21日在下院的讲话中说得更坦率，他说：“到这个会议上去谈什么经济制裁、经济压力和武力完全是错误的。我们是在这里缔造和平，而不是扩大冲突。”⁽¹⁹⁾罗斯福则指示美国代表团团长诺曼·戴维斯，此行的目的应是动员希望维持和平的各国的道义力量，并叮嘱他密切注意国内舆论的动向。他建议采纳一种方针作为会议讨论的基础，“即没有一个国家站出来充当领导，因而也没有一个国家处在担惊受怕或被奚落嘲弄的地位”。⁽²⁰⁾这一建议表明，罗斯福力图规避美国理应承担的责任。美、英两国态度如此，会议也就注定不会取得什么积极成果。

穿着大使服的顾维钧

国民政府根据当时的形势，断定“会议无成功希望”，它指示与会代表顾维钧等采取“极度和缓”态度，“使各国认识，会议失败责任应由日本担负”，从而“使各国于会议失败后对日采取制裁办法”，代表团应“竭力促使英、美赞成”制裁，“并鼓励苏联以武力对日”，并向各国寻求战费及军械贷款。⁽²¹⁾

中国代表顾维钧遵照政府指示，在会上慷慨陈词，郑重表示，中国希望和平，更企求获得公允待遇，并强调，中国将不顾种种窒碍，坚持抗战。7日，大会照会日本政府，希望日本接受调停，并愿任命一小组委员会与日方代表交换意见。日本于12日复照予以拒绝，声称：“日本政府深信以集体机构……之干涉，徒刺激两国之民情，而使各方引为圆满之解决更不易得”。⁽²²⁾英、美、法等国对于日本的蛮横态度束手无策，不敢有任何作为。英国希望美国首先表示强硬态度，随后附和；但美国代表却小心翼翼地遵奉行前罗斯福的指示，不肯挑头，英、美两国互相推诿，法国更无意同会议合作。法国外长认为，想通过像召开布鲁塞尔会议这样多国家参加的会议来做成什么事情，完全是徒劳的。中国关于对日本实行经济制裁的建议只得到苏联的支持。会议期间，11月9日上海沦陷。国民政府紧急呼吁会议采取步骤干涉中日战争。19日，顾维钧把一份备忘录分送美、英、法3国代表，要求列强联合举行大规模海军示威，抗议日本侵略；列强对中国要求置若罔闻。会议历时3周，除空谈一些普通原则外，竟没有取得任何具体结果，以致顾维钧在最后一次会议上对此种情况提出严重抗议。《纽约时报》驻布鲁塞尔记者比切尔写道，会议最后通过的宣言只是一曲“天鹅之歌”（意即天鹅临死前的哀鸣），这只是民主国家不准备以行动反对独裁国家的表演而已。该报的专栏文章认为，会议是一次惨败，美国应当受到责备。⁽²³⁾确实，这次会议是民主国家对法西斯国家的一次示弱，正义没有得到伸张，邪恶没有受到制裁，因此它的客观作用只能是对法西斯侵略的纵容和鼓励。

日本拒绝英、美和《九国公约》会议的调停，却通过德国驻华大使陶德曼向国民政府传递和谈条件。12月初，蒋介石决定有条件地接受德国调停。日军侵占南京后，侵略气焰益发嚣张，媾和条件不断加码。28日，中国政府把陶德曼26日转达的日本的4项基本条件通知詹森。詹森认为，这些条件从表面上看只是一般的原则，但它们足以使日本军人“建立起对中国的明明白白和完完全全的控制”。罗斯福同意这种分析。当他听说在南京有人误传他认为这些条件是“宽宏大量的”时，便立即指示赫尔转告中国大使，他从未作过这样的表示，相反，他认为这些条件“是完全不能接受的”。1938年1月1日，中国政府外交部次长徐谟告知詹森，中国不能接受日本条件作为谈判基础。10天后，徐谟又对詹森说，如果国民政府同意日本条件，政府就会信誉扫地，中国政府相信，除了抗日到底中国没有别的出路。⁽²⁴⁾国民政府作出这种种表示，其用意还是希望英、美采取联合行动制止日本无法无天的行径。1月16日，日本政府声明“今后不以国民政府为对手”，中日双方随即撤回大使，外交关系名存实亡。

抗战初期，国民政府除了争取美国的道义支持，争取美国调停中日战争外，还在寻求美国的财政援助。1937年7月上旬，中美两国财政部长孔祥熙和摩根索达成协定，把中国在美存银6200万盎司，以每盎司0.45美元的价格售与美国，再以售银所得购进美国黄金，存于美国纽约联邦储备银行，作为中国发行货币的准备；该银行以此存金为担保，贷给中国5000万美元。⁽²⁵⁾这项贷款成为战争头一年半中美国对华惟一的财政援助，而且实际上中国用的是自己的钱。当时美国正处于黄金存量过多，信用膨胀之时，中国向美国购金，分担了美国的困难，这对美国也是一个帮助。

在罗斯福的第一任期，美国政府内部在远东政策问题上意见就不一致。中日战争爆发后，这种分歧更加明显。内政部长伊克斯、财政部长摩根索、国务院远东司司长亨培克是比较积极主张援华制日的，在军人中，亚洲舰队司令亚内尔、海军作战部长李海是对日持强硬立场的。⁽²⁶⁾驻日大使格鲁、副国务卿韦尔斯等倾向于绥靖日本。国务卿赫尔介于两者之间，常常倾向于后者。摩根索把东方和西方的事态结合起来考虑，认为日本在中国的胜利将鼓励其他法西斯国家的侵略冒险，从而极大地增加世界战争的危险性，因此世界和平与中国能否坚持长期抗战息息相关。他不顾国务院的犹豫和反对，在征得罗斯福的允许后，继续从中国收购白银，在战争第一年中共购3.12亿盎司，总值1.38亿美元。伦敦的《X射线报》1937年8月30日载文说：“以好价钱收购中国白银是美国政府既能帮助中国，又不惹起与日本、与国会及最高法院的麻烦的少数办法之一”，这话不无道理。美国财政部还放弃了1936年《中美白银协定》中的两项规定：中国货币发行准备金的1/4应为白银，中国发行银元辅币。在旧金山造币厂已经铸就而未装运的300万盎司银币也由财政部收买了。⁽²⁷⁾

国民政府曾多次要求美国提供贷款。在布鲁塞尔会议期间，中国向英、美、法3国要求5亿美元贷款，用来购买武器、弹药和其他军用品，遭3国拒绝。1938年初，中国政府再次提起此事。赫尔对王正廷说，美国的整个军火市场是开放的，运输也极方便，但只有国会能对贷款作最后决定，而国会是不受政府左右的。⁽²⁸⁾1月30日，蒋介石直接致函罗斯福求援。他历述了从退还庚款溢款到棉麦借款的美国对华援助，称颂美国于世界各国之和平与秩序，更于远东国际之公平及和睦，向居领导之地位，表示“急迫”希望“美国即于此时在经济上及物质上予中国以援助”。但罗斯福婉言拒绝了这一要求，说：“国会中立空气浓厚”，“只可逐渐进行”。⁽²⁹⁾宋子文、王正廷于是转向纽约金融市场寻求借款，但美国国务院对此也不赞同，加之美国银团所提借款条件十分苛刻，结果到1938年7月国民政府在美国金融市场筹措借款的努力毫无结果。

鉴于中立法是横在美国援华道路上的最主要障碍，1938年上半年国民政府对美外交的另一重点在于促成美国修改或废弃中立法，为此，蒋介石曾屡次致电罗斯福。他在3月5日的信中写道：“某种法案原为应付两国间某种事态而设，乃于实施时与立法者初衷相反，在实际上竟助长侵略者而对被侵略者不予援助，未免有失公允。”⁽³⁰⁾5月22日，他再次函请罗斯福对日本实行贸易制裁：“绝对禁运军用材料及器具与日本，尤以钢铁与煤油为最”，“禁止日本重要产物之输入，增加日本物产进口税率……禁止日本船只驶入若干商港”。⁽³¹⁾

其实，在中日战争爆发后，罗斯福本人也曾考虑过这一办法。他认为对日禁运不一定导致战争；日本在中国的战线已经过长，“它的经济已经到了崩溃点”，如果美、英断绝对日贸易，它在从东南亚得到它所需要的石油和原料之前就会陷入困境。但他的考虑是以防止战争而不是冒战争的风险为前提的。⁽³²⁾由于美日贸易对美国经济复兴关系重大，⁽³³⁾由于国内的和平主义、孤立主义势力仍然强大，罗斯福不敢、也不可能将设想付诸实践。但日本在中国的暴行，尤其是对和平居民的狂轰滥炸越来越使美国公众感到愤慨和震惊。一些教会组织带头要求停止向日本供应航空器材，对美国政府继续向日本提供进行“一场不可饶恕的侵略性战争”所必需的物资进行强烈谴责。许多以前对中日战争漠不关心的报刊也开始支持这种意见。在1938年7月的一次民意测验中，多数被调查者倾向于政府采取正式措施停止对日本的一切军火供应。⁽³⁴⁾随着公众舆论的逐渐转变，美国政府采取了一项措施。6月11日，赫尔在记者招待会上公开谴责对和平居民的空袭轰炸，随后，他写信给美国148家注册出口飞机和飞机部件的厂家，表示“政府强烈反对把飞机和航空设备售给世界上任何”对和平居民进行轰炸的国家。⁽³⁵⁾这就是所谓“道义禁运”。

1938年上半年，国民政府内部对于抗战期间的外交方针进行了检讨和分析，中心议题是：哪个国家是中国争取外援的主要对象，是从英、美、法，还是从德、意，抑或从苏联。1937年8月，苏联同中国签订了为期5年的《互不侵犯条约》，之后，它向中国提供了多方面的大量援助，包括提供贷款、军火，派遣飞行员来华助战。但蒋介石对苏联始终怀有戒心。他认为“国之祸患，有隐有急——倭祸急而易防，俄患隐而叵测”。⁽³⁶⁾因此，他不可能把苏联作为长期依靠对象。南京国民政府成立后不久就从德国聘请顾问，购买武器和军事装备。中日战争爆发后，日本一再要求德国召回顾问，停止军火售华。1938年4月，德国不顾中德贸易协定的规定，禁止将武器运往中国，5月，又撕毁中国政府与德国军事顾问个人签订的合同，命令他们撤离中国。两国关系迅速恶化。意大利也与中国交恶。在英、美、法三国中，英、法面临法西斯威胁，自顾不暇，且它们在东亚实力不足，难以援助中国。美国的舆论则渐渐从“不干预”转向同情中国、谴责日本，形势朝着有利于中国的方向发展。于是国民政府越来越把希望寄托在美国身上。蒋介石的分析是：英国老谋深算，说之匪易。俄亦自有国策，求援无效。惟美为民主舆论之国，较易引起义侠之感，且罗斯福总统确有解决远东整个问题之怀抱。如舆论所向，国会赞同，则罗总统必能有所作为。尽管国民政府在战争第一年中的外交努力收效不大，但蒋介石认为国际局势迟早要发生重大变化，认定，“不患国际形势不生变化，而患我国无持久抗战之决心”。⁽³⁷⁾后来担任驻美大使的胡适把国民政府的外交方针概括为“苦撑待变”。