及至20世纪20年代，中国革命的酝酿和准备在迅速发展之中。1925年的“五卅”运动是中国共产党领导的第一次规模空前的反帝爱国运动，是大革命的前奏。运动从上海发起，迅速席卷全国。运动主要针对英国、日本，但也反对一切帝国主义侵略，“打倒帝国主义”、“废除不平等条约”的怒吼声响彻全国城乡。

“五卅”血案发生后，软弱的北京政府于6月2、 4、 11日三次向列强提出抗议照会，要求立即停止对上海平民百姓的枪击，释放被捕学生，取消戒严令，撤退海军陆战队，解除商团及巡捕之武装。但照会不敢理直气壮地谴责帝国主义的暴行，也没有提出取消不平等条约的要求。公使团在6月2、 4、 12日的复照中却颠倒黑白，混淆是非，竭力为上海公共租界工部局开脱罪责，谎称“事件的责任不在租界当局，而在示威者”，并说，在6月1日以后的4天中，“尽管有为数众多的挑衅情事，但没有严重事件发生”。

凯洛格国务卿⁽⁵¹⁾

公使团的上述复照同样表达了美国在华外交人员的基本立场。驻沪总领事克宁翰在给国务院的报告中竟说，中国学生之被枪杀是有理由的。国务院把这一报告发表出来，理所当然地激起了在华盛顿的中国留学生的强烈愤慨。国务院还认定，在“五卅”惨案交涉中美国要与其他大国保持一致，不能“以任何方式有损列强的团结”。有的美国报刊载文说，“五卅”运动不是一般地反帝，而仅仅是反对英、日的，美国不应为英、日火中取栗，不应与它们搅在一起镇压中国人民。6月12日，国务卿凯洛格指示驻华代办梅耶说，这些文章没有得到国务院的任何授意，美国政府无意利用形势来损害别国，增进自己的利益。⁽⁵²⁾事实上，美国比其他国家更卖力气地向上海调兵遣将，对付手无寸铁的上海市民。

为了镇压群众，工部局使用了巡捕和万国商团（当时已有2000人，其中英人占多数），还请求驻沪领事团建立一支2000人的登陆部队。克宁翰、梅耶都同意美军参加登陆部队。6月2日，梅耶在给凯洛格的报告中说：“我已致电［亚洲舰队］司令，强烈支持克宁翰的要求，条件是，上海的海军部队应当是国际性的，而不是以美国部队为主的。”⁽⁵³⁾凯洛格在6月4日回电中批准了这一行动，指出：“虽然国务院对事态发展表示遗憾，但它热切希望采取一切必要措施……为美国人的生命财产提供足够的保护。”⁽⁵⁴⁾结果，如同在关余危机时一样，在列强为反对中国反帝运动炫耀武力的军队集结中，美国舰只和部队均多于别的国家：在6月上旬总共33艘外国军舰中有13艘是美国的；6艘炮舰、6艘驱逐舰，1艘运输船，登岸的美国官兵共450人，留在舰艇上待命者1000人。⁽⁵⁵⁾

列强在对上海工人、学生、市民实行武力威胁的同时，也作出一些“和解”的姿态。在6月4日的公使团会议上，梅耶建议派代表去上海进行调查，他说：“采取这一行动的主要理由是向中国政府和人民作出一个姿态，借以确实表明我们对上海事态以及由此引起的在全国的反响的严重关注。”⁽⁵⁶⁾公使团接受了梅耶的提议，派遣了由美、英、日、法、意、比各国人员组成的代表团于6月10日到上海进行“调查”。

成立六国沪案调查委员会完全是为了掩人耳目，它的组成就说明了这一点。委员会中没有中国的代表，对此，克宁翰6月9日向国务卿报告说，许多中国人要求成立中外联合调查团，他认为这样做“虽则有助于中国人的和解，但公共租界工部局方面作出的牺牲太大”，于是克宁翰在领事团会议上建议，“邀请中国代表观察调查过程”，他指望借此“使中国人继续对美国保持好感”。凯洛格翌日指示克宁翰，“鉴于公共租界的特殊状况，任命一个中外联合调查组是不可取的”，他还说，对沪案的调查“要避免任何自相矛盾的评价或重复劳动”，也就是说，列强要统一口径。⁽⁵⁷⁾可见，美国政府的出发点不是要弄清事实真相，而是要想方设法袒护工部局，掩饰它屠杀中国百姓的罪行；自然，如有可能，它也希望在解决沪案过程中赢得中国方面的好感。

列强的调查阴谋早被上海人民看穿。中国共产党主办的《热血日报》载文指出：“捕房、工部局、领事团、公使团，他们都是串通一气的……希望北京公使团主持‘正义’，实在是梦想中之梦想。”调查团到沪时，《热血日报》又以《工部局帮手到沪》为题，发表文章，进行揭露。⁽⁵⁸⁾上海《工商学联合会日报》也以《国民不要中了诡计》为题，载文揭露说：“调查就是迁延时日，调查就是挫折民气！”“调查不过是他们诱惑我们的‘一种’手段，说不定他们还会翻出第二个花样，想出第二条缓兵之计来。”⁽⁵⁹⁾六国委员会只是传讯了工部局的几个负责人和上海总商会会长、买办虞洽卿介绍来的几个“证人”，装模作样地活动了3天，就在6月13日匆匆收场了。

为了控制局势，制止“三罢”（罢工、罢市、罢课），尤其是让工人复工，公使团训令六国委员会在沪与北京政府代表蔡廷干等进行谈判。蔡廷干等对上海工商学联合会提出的条件进行修改，删去了取消领事裁判权和永远撤退驻沪英、日陆海军这两项严正要求，提出了相当妥协的13项条件。委员会却只同意考虑其中5条（撤销戒严、释放被捕华人及恢复被封学校、惩凶、赔偿、道歉），对收回会审公廨、优待工人、华人代表参加工部局董事会和纳税代表会等8项要求则拒绝讨论，并称，如“必欲讨论此八条者，除使团电示办法外，惟有离沪还京耳”。⁽⁶⁰⁾谈判从16到18日进行了3天，没有结果。此后沪案“移京交涉”。

北京政府的存在在很大程度上有赖于列强的承认和支持，它是不可能也不打算认真对待“五卅”惨案的。但全国人民的反帝情绪像火山迸发一样不可遏止，北京政府迫于舆论与列强继续交涉。6月25日，它向外交团提出两件照会：一是关于解决“五卅”惨案的直接条件，如惩凶、赔偿、道歉等，二是修改不平等条约。在这后一照会中说了许多“巩固中外邦交”一类的话，希望各国“对于中国政府，依公平主义修正条约之提议，予以满足之答复”。⁽⁶¹⁾外交部代表向梅耶和新任公使马克谟透风说，北京政府提出这个照会是为了抵消要求废除不平等条约的激进宣传，它并不期待列强作出许多实际让步，但列强起码要表示，可望在一年之内召开新的国际会议讨论修约，这样北京政府就可以保全面子了。⁽⁶²⁾既然如此，美国自然乐意与之一唱一和，演出欺骗舆论的双簧剧了。6月30日，凯洛格在接见中国驻美公使施肇基时表示，美国对修改条约体系持积极态度，他愿意敦促其他大国早日召开讨论中国关税事务的会议，并催促派遣法权调查委员会去中国。7月，美国政府正式吁请各国速派代表赴华参加关税特别会议，并组织一个考察领事裁判权问题的委员会。凯洛格向各国解释他的意图时说：“我相信这类行动比任何事情都能更有效地缓和中国人的仇外情绪”，“我不想说立即宣布无条件放弃协定关税和治外法权对我们是明智之举，但我们各大国若不愿作出适当让步，就会处于被迫让步的境地。”⁽⁶³⁾

经过一番准备，1925年10月26日，参加华盛顿会议的9国与瑞典、挪威、西班牙、丹麦代表在北京开始举行关税会议。以外长沈瑞麟为首的中国代表团在会上提出关税自主权议案，主要内容是：解除现行条约对关税的一切束缚；中国政府最迟在1929年1月1日裁撤厘金，实行国定关税率，在此之前对普通商品征收5%、对奢侈品征收20%至30%临时附加税。各国代表纷纷提出异议。以后几个月中，会议围绕着下列3个问题进行了反复的讨价还价：（1）裁厘；（2）附加税税率；（3）实行附加税的条件。

外国代表要求以裁厘作为中国关税自主的先决条件，马克谟还提出，中国得于1928年5月1日再次召开关税会议，报告裁厘情况。中国代表坚持裁厘与关税自主同时生效。

外国代表反对中国提议的附加税率。马克谟的对案提出，从1926年2月1日起中国对一切货品加征2.5%附加税，自7月1日起对奢侈品加征5%附加税。日本代表坚持附加税率不得高于华盛顿会议规定的2.5%。中国代表不得已将附加税率降到2.5%（一般货物）和5%（奢侈品），并将起征日期推迟至6月1日，各国要求再推迟一个月，并竭力缩小奢侈品的范围。

中方提出附加税款由海关暂行保管，不受一切干涉，外国代表要求将其存于外国在华银行，还对实行附加税的条件和税款的用途议论纷纷。1926年3月12日，日本竟至提出须在征税条件和税款用途确定后15日方可开始征收，这一动议得到美、英、法等国代表支持，从而在征收附加税问题上制造了严重障碍。

1925年，签署九国公约的代表合影

1926年春，奉直军阀联合反对皖系，内战烽火又起，3月18日以后，关税会议乃告中断。这样，关税会议历时5个月，除了1925年11月14日通过决议，承诺中国自1929年1月1日起实行关税自主外，没有其他实际成果。

1926年1月，参加关税会议的13国代表在北京组成调查法权委员会。北京政府将译成英、法两种文字的中国法律及有关司法条文共23种分送各国委员研究。委员会分成若干小组，分赴汉口、上海、杭州、青岛、哈尔滨、天津各处进行调查。同年11月，委员会提出法权报告书。报告书虽然建议对某些超越不平等条约规定的特权（如上海公共租界会审公廨）加以改革，但主要内容是诉说中国法制的不完善，法律设施的不健全，并称只有在中国的法律、司法警察、监狱制度等各方面状况得到改良后，外国方可放弃在华领事裁判权，实际上是对废除这一特权提出了诸多先决条件。

至于“五卅”惨案本身，列强一拖再拖，最后在1925年年底以工部局巡捕长麦克隐和下令开枪的巡捕爱华生辞职，对死伤的中国百姓抚恤7.5万元草草了事。在工人于8月复工后，工部局撤走了军队，取消了戒严。

在北京政府与列强进行上述交涉期间，南方革命运动蓬蓬勃勃发展起来，一场席卷中国大地的革命风暴来临了。

面对中国急剧变化的政局，美国政府没有审时度势，相应地进行政策调整，而仍然基本继续前几年的政策，继续承认摇摇欲坠的北京政府，不承认，甚至不考虑承认国民政府；⁽⁶⁴⁾它在对华政策的重大问题上基本上仍然维持在华盛顿会议形成的列强的联合阵线，与其他大国采取一致行动。为了寻求保护美国在华利益，美国政府在特定情况下甚至不惜使用武力，但这更多是一种炫耀和威吓，而不是大规模的武装干涉。

1926年8月，国民革命军进入湖北战场。美国驻汉口总领事罗赫德和海军少将霍夫以保护武汉三镇外侨为由，要求向那里增派军舰。马克谟很快批准了这一要求。9月2日，美国亚洲舰队司令威廉士上将派遣驻烟台的两艘驱逐舰全速驰援。该两舰于6日晨驶抵汉口后，霍夫命陆战队在汉口登岸，“保卫”租界。这样，美国就在汉口集结了6艘军舰，26日增至9艘，陆战队的兵力也超过了其他国家。9月间，美国士兵与国民军发生多次冲突，仅9月19日一天，美国炮舰“鸽子”号就发射了2300多发枪炮弹。美国海军陆战队实际上援助了吴佩孚，阻挠了北伐的进展。

9月15日，蒋介石以北伐军总司令身份颁布长江限航令，规定自即日起从晚10点到早6点实行宵禁，船只只准由上游下驶，且须在指定关卡接受检查。威廉士下令美国舰船对这项禁令置之不理。由于各国驻华海军群起反对，蒋介石被迫将宵禁和检查船只的实行期推迟，实际上撤销了禁令。

但美国政府也避免与国民革命军发生严重冲突，避免卷入中国内战。1926年9月初，英国建议美国共同派舰拘押和摧毁广州工人纠察船，威胁国民政府，美国拒绝参加，只是训令驻华海军保护美籍船只不受检查。在国民革命军与外国军舰在汉口发生对射后，其他国家探询美国是否愿意参加列强联合行动，进行大规模反击，凯洛格认为已经发生的枪击不过是国民革命军“不法士兵的盲目射击”，“没有必要”采取联合行动。⁽⁶⁵⁾

在美国政府内部，在如何对待中国革命的问题上也有意见分歧。驻华公使马克谟屡屡建议国务院采取强硬措施。

广州国民政府9月底宣布，从10月中旬起征收内地消费及生产税，对一般货物征收2.5%，对奢侈品征收5%。马克谟对此反应强烈。他认为此项税收虽然名义不同，实际上是进出口税，税率也与华盛顿会议规定的附加税相同，但国民政府不顾华盛顿会议规定的条件单方面宣布征收，这是对华盛顿会议关税条约的公然违反。如果允许开这个头，那么以前一切有关关税的条约规定都会被摒弃。他认为对此不能“袖手旁观”，“必须坚决抵制这项税收”。他建议国务院邀集英、日等国，实行海军封锁，或采取其他强硬措施；如果别的国家不愿这样做，美国就单独干。⁽⁶⁶⁾马克谟的主张大体反映了在华美国企业家的意见。

但凯洛格和远东司司长詹森否定了马克谟的提议。凯洛格认为，如果这样做，中国军民再进行抵抗，那就会招致无穷尽的麻烦。他只是指示马克谟，在国民政府征收这种税收时通过外交渠道提出抗议。11月5日，驻穗领事团向国民政府外交部长陈友仁抗议征收上述暂行内地税。陈友仁11月8日予以驳斥，并声明，“国民本府之权威，已伸张至本国大多数区域”，“现在中国国家大权与权威，早已不能在北京行使，而民族主义之中国革命势力及建设势力，已经将国家大权与权威，移交本政府执掌”，他希望大国审时度势，改弦易辙。⁽⁶⁷⁾(www.daowen.com)

马克谟还要求对1926年底发生的其他一些事情作出断然反应。11月下旬，汉口海关的中国雇员在革命浪潮推动下，组织起来，发起收回海关主权运动，并酝酿进行罢工。马克谟认为这是对美国门户开放政策的威胁。他要求政府像在关余事件中那样与其他大国举行联合海军示威，并派足够的海军陆战队士兵登陆，“保卫海关”，“防止破坏分子使海关瘫痪的企图”。他还从法国方面获悉，法国将会参加这样的联合行动。凯洛格再次否定了他的建议。⁽⁶⁸⁾

美国政府之所以没有像马克谟所鼓吹的采取更具冒险性、挑衅性的政策，主要有三方面原因。

第一，中国革命形势已今非昔比，美国政府目睹了袁世凯死后这十多年间北洋军阀内部的尔虞我诈，勾心斗角，连年战争，以及北京政府内阁走马灯似的更换，知道这个政府已经人心丧尽。美国外交官，甚至马克谟都认为，北京政府已经有名无实，丧失了对中国各地的统治权，完全失去了代表性；而国民政府和人民革命力量却越来越壮大，北伐军所向无敌，军阀部队望风披靡，美国政界有识之士也感到，中国国民革命运动不是外国干涉可以扑灭的，炮舰政策的时代已经过去。参议员波拉就说过：“充满独立精神、要求国家完整的4亿中国人民最终是无敌的，没有一个大国可以控制他们，使他们处于从属地位。”⁽⁶⁹⁾

第二，美国国内舆论反对对中国事态进行公开武装干涉。在这方面美国教会组织起了不小作用。当时美国在华侨民总共9800人，其中新教传教士占了约一半，根据最保守的估计，美国在华教会财产为4300万美元。教会组织希望把教会机构与西方的商业政治目的明确区别开来，改善教会在中国人心目中的形象，以便重新赢得已经持怀疑态度的中国人的信任。在“五卅”运动期间，美国的重要教会刊物《基督教世纪》就载文说，运动是因为外国在政治上、经济上对中国的压迫和剥削激怒了中国人民，尤其是中国青年而引起的。运动过后，1925年9月在巴尔的摩的约翰斯·霍普金斯大学专门举行了一次有关美中关系的讨论会，200多名教育家、劳工领袖、传教士及其他非官方人士出席了这次会议。刚由中国返美的燕京大学校长司徒雷登在会上说，中国人民从来没有像在“五卅”运动中“那样意见一致，那样关心时事，那样被深深地激动”，如果用武力去强行保卫美国利益或推行美国政策，那只能是对中国人民已经激励起来的民族情绪火上浇油。他提醒人们考虑，如果如此众多的中国人反美会是一种什么结果。⁽⁷⁰⁾各教会组织也纷纷致函总统和国务卿，或发表声明，反对对中国进行武装干涉。在国民革命军北伐期间，教会组织还把北伐进展情况及时向新闻界和政府官员报告。

自然，在对华政策方面，美国舆论并非一致。一般说来，实业界及其喉舌较多倾向于不惜一切手段维护不平等条约所赋予的权利。如《费城纪事报》对巴尔的摩会议就挖苦说：“众多的教授和传教士聚在一起，互致演说，这固然很好；但这次会议究竟有什么权利就国务院正在考虑的问题对政府发号施令呢？”⁽⁷¹⁾但当时，前一种舆论比后者更响亮些。

公众舆论影响了国会和政界人士。1927年1月4日——当时武汉人民正在庆祝国民政府北迁和北伐胜利——众院外事委员会主席波特在众院提出一项议案。议案认为美国应援助和鼓励中国建立巩固的资产阶级共和政体，并使该政权能对中国各省实行有效的统治。⁽⁷²⁾该项议案以262票赞成、43票反对的压倒多数于2月21日在众院通过。众院外事委员会还就对华政策举行了一系列公开的听证会。

当时，由于武汉工人阶级收回汉口英租界，列强与国民革命军的矛盾顿时尖锐起来。英国政府已决心用武力保卫上海租界，1月24日，英陆军部发表公报，悍然从本土、印度和香港派遣3个旅士兵开赴上海，并邀美国共同出兵。马克谟又一次要求国务院与列强采取联合行动，“不惜一切代价”，保卫上海租界，认为这是有关大国“对保卫外国权利和利益最后可以采取的立场”。⁽⁷³⁾

面对着国内、国外的不同舆论和主张，凯洛格于1月27日发表对华政策声明。声明的基本内容有3点：（1）要求美国在华条约权利，包括贸易最惠国待遇得到保护。（2）表示美国准备与中国指定的、能够代表中国的人士进行谈判，以实现华盛顿会议规定的附加税、恢复中国关税自主，并在中国准备对美国公民的生命财产给予保障时谈判放弃领事裁判权，并称美国准备“单独”与中国进行这样的谈判，但“惟一的问题是和谁去谈”。言外之意是，这些问题之所以没有解决，原因在于没有一个代表全中国的统一政府，从而推卸了美国的责任。（3）声明现行条约不能由总统废止，必须由两国经过谈判产生的、由美国参议院批准的新条约加以代替，即是说，中国不能单方面废除不平等条约。⁽⁷⁴⁾这样凯洛格就回答了国内对政府对华政策的批评，以冠冕堂皇的理由表明了美国维持现行对华条约的立场。

第三，既然中国革命是不可避免、不可扑灭的，美国政府便指望使这场革命带上“温和”的色彩，不要太多触动美国在华利益。早在1926年6月，美国驻广州总领事精琦士就在一份报告中指出，革命力量“现在比以往任何时候都更为强大，大国必须找到某种方法，或者防止它继续干涉我们的贸易利益，或者控制并调整其行动，使之符合于有关各国的利益”。⁽⁷⁵⁾精琦士在这里提出了使中国革命就列强范围的问题，要达到这一目的，自然只能寄希望于革命队伍内部的所谓“稳健派”，希望他们能够左右局面。从“中山舰”事件到“四一二”政变的一年多中，美国在华使领人员无时无刻不在窥测、分析、估计革命阵营内部的变化、斗争和力量消长。他们把革命队伍分作“左派”、“右派”或“激进派”、“稳健派”（有时用“保守派”），前者是国民党内的共产党人和陈友仁等，他们是受鲍罗廷和其他苏联顾问影响、支持和指使的；后者的领袖是蒋介石。精琦士身处国民政府所在地，对事情观察得比较准确，发的报告也最多。“中山舰事件”后不久，4月7日，他报告说，“左派和右派之间尚未妥协，随着时间推移还将发生麻烦”，但他当时对右派是否能占上风尚无把握，“担心一旦发生冲突，军队中的许多单位将由于激进宣传的效果而被证明是不可靠的”。⁽⁷⁶⁾一星期后，他再次报告说，“政府中的激进派看来在如此迅速地取得势头”，以致他怀疑，最终到底是稳健派驱逐激进派，还是反之。而同时美国记者索科尔斯基却报告精琦士说，他想去黄埔见蒋介石，遭拒绝，但蒋捎话给他，欢迎他在两个月之后再去访问，那时局势将会明朗。精琦士认为“蒋显然指望那时完全控制广东局势”。⁽⁷⁷⁾

蒋介石通过国民党二届二中全会排斥共产党人，巩固和强化自己的权力，这种事态发展符合美国的期望。精琦士如今对革命阵营内部的力量对比有了较为明确的看法，他在5月25日欣喜地报告说：“国民党的实权不在政府，而在蒋将军手中。有把握说，蒋将军反对共产党，忌妒俄国人，看来他完全控制了刚刚结束的会议。”同日，美国新闻记者、《北京导报》代理总主笔亚朋德还向精琦士汇报说，国民党中央执委伍朝枢毫不隐讳地告诉他，“共产党最终将被撵出去”，8月国民党将举行另一次中央全会，那时“国民党将对共产党采取明确的断然措施”。精琦士这时对“稳健派”战胜“激进派”已经充满信心，他乐观地设想，只要美国和英国像苏联那样提供武器和财政援助，“只要它们稍加鼓励，政府中的稳健派就会抛弃俄国人和共产党人，转而实现更为友好的政策”。⁽⁷⁸⁾

关于革命阵营内部分化的报告也来自别的外交人员。如1927年1月22日驻福州领事普赖斯报告说，部队中的军事部门是“稳健派”控制的，政治部门是“激进派”控制的，前者实行保护外国人生命财产安全的政策，后者采取激进的反帝立场，两者之间的分裂必定日趋严重；“如果消息确实，这种分裂已经在蒋介石与鲍罗廷之间发生了”，这种分裂在东路军司令何应钦与政治部门领导人及俄国顾问之间无疑也存在着。他认为，对大国来说，“明智的做法是，对政治部门完全置之不理，直接与军事部门打交道”。⁽⁷⁹⁾

蒋介石随着北伐战争的进展，随着其地位的不断巩固，还公开向列强作出种种表示。1926年8月20日，他在长沙发表《对外宣言》，竭力打消列强对国民革命的疑虑，请它们理解国民革命之“真旨”，而不必害怕革命，并称“革命之成功，即友邦之利益”，“其扶持正义赞助我国民军者，中正爱之敬之”，等等。⁽⁸⁰⁾国民政府迁都武汉后，蒋介石在南昌公开与武汉政府对立，并于2月21日、3月7日两次发表反左、反共演说，指责武汉临时联席会议是“无根据的、非法的”，狂妄宣称“苏俄一旦不以平等待我，像别个帝国主义一样压迫我们的时候，我们也是像反对帝国主义一样的反对他们”，“共产党员有不对的地方，有强横的行动，我有制裁的权力”，表示他已经背弃了孙中山“联俄、联共”的政策，不久就要选择时机，执行反苏政策，向共产党开刀了。⁽⁸¹⁾

蒋介石要篡夺国民革命成果有赖于列强的支持，列强指望以蒋介石为首的“稳健派”把革命纳入符合他们心意的轨道，从而形成了一种破坏革命的里应外合。在列强中，拉拢蒋介石最起劲的是日本。1927年1月18日，日本外相币原在议会发表演说，表示要“尊重中国的领土主权完整”，对中国内政采取“绝对不干涉主义”，向国民政府表示虚假的友好。在此前后，日本外相、海相、陆相的使者和政友会的代表接二连三窜到中国，故作接近国民政府的姿态，表示“今后日本不应仅视北京政府为中心，当以平等之友谊对待南北两方面”，想方设法探听革命阵营的虚实。蒋介石秘密接见了这些日本人，并向他们倾述自己的意向和计划，声言，他“没有受苏俄利用和指导”，“苏俄制度不可能在中国再现”，他“打算用三民主义统一中国”、不打算废除不平等条约，而且将尽可能尊重它们；他不打算用武力收回上海租界，等等；他特别表示“欣赏币原外相1月18日的演说”、“愿意同日本握手”；他甚至明确地说，“我一到南京就表明态度”。⁽⁸²⁾外务省条约局局长佐分利贞男在会见蒋介石后报告说，在对外政策上，国民党人的公开宣言与他们的真实意图有着不小的距离，蒋介石与武汉共产派之间存在着“尖锐对立”。⁽⁸³⁾这样，日本政府就摸到了蒋介石的底牌。

蒋介石同时与别的国家进行种种勾结。1月26日，国民党中央执委王正廷事先征得蒋介石同意与美国驻沪总领事高思举行秘密接触。王告诉高思，“国民政府控制权并未真正落入极左派手中”，“稳健派殷切希望汉口收回英租界事件不在上海重演，杭州攻克后，国民革命军将不进上海，直赴南京，以免同外国军队发生冲突”。此后，蒋系干将何应钦、伍朝枢同外国驻沪领事频频接触，磋商国民革命军在上海与列强避免冲突的办法。高思从种种迹象推测到，“相信随国民革命军到达上海，对国民党左右两派的真正考验也将来临”。⁽⁸⁴⁾2月25日、3月23日，与广东省财政厅长孔祥熙过从甚密的美国人柯亨两次面见精琦士，向他透风说，蒋介石与鲍罗廷之间已经有了“多少是永久性的分歧”，蒋是恨俄国人的，他之所以与鲍罗廷合作，是因为他绝对需要苏联提供的军火和财政援助，如果其他大国取代苏联提供这种援助，蒋立即就会与鲍罗廷决裂。柯亨希望美国认清形势，与蒋建立直接联系，把苏联人撵走。第二次会见时他还特别说，孔祥熙对于他所说的曾预先表示认可。⁽⁸⁵⁾总之，蒋介石集团通过各种官方的、私人的、直接的、间接的渠道，与美国外交人员保持接触。

3月24日，国民革命军攻克南京。溃败的直鲁联军残部和革命军中一支刚由孙传芳部反正的部队在城内抢劫滋事，波及外国侨民和英、美领事馆，英人3名，美、法、意人各1名遇害。美舰“诺亚”号、“普莱斯顿”号和英舰“绿宝石”号发炮100多发，轰击南京城，造成南京居民生命财产的严重损失。

次日凌晨，美国长江巡逻队司令霍夫接到蒋介石托人转达的口信：“他希望明天到达南京，负责控制局势，将保证一切外国人生命财产安全。”霍夫向亚洲舰队司令威廉士作了报告，威廉士回电命令：“美、英、日司令一致同意，如有可能，应当避免采取进一步的激烈行动，直至蒋介石将军有机会履行他为所有外国人提供充分保护的诺言。”⁽⁸⁶⁾

马克谟和美国驻南京领事戴伟士力主采取强硬行动。马克谟3月下旬几次建议国务院，立刻从国民革命军占领的地区撤出所有美国侨民，然后封锁上海以南所有中国港口，以此施加压力。他声称，“如不采取坚决措施对付局势，那就意味着西方在东方影响的崩溃”。戴伟士认为：“美国的调和政策……已经失败，现在必须迅速采取十分强硬的态度，否则在华外侨及其财产都将受到日益严重的威胁。”⁽⁸⁷⁾

美国政府不同意公使和领事对事态的上述分析，而认为宁案中对外国人的伤害是军队失控的结果。柯立芝总统在3月29日的记者招待会上说，在中国“不存在对我国人民的有组织的军事进攻，但有时发生士兵无组织的军事进攻。我们认为，这些士兵这样做并非执行试图行使政府职能的当局的命令，而是乌合之众的骚乱”。但他同时认为“这种事随时可能发生”，因此决定向中国增兵。⁽⁸⁸⁾3月1日，驻华外国海军陆战队和其他部队总兵力约为9000人，其中有美国海军陆战队第4团1500人；到4月1日，外国部队已增加到2万人，其中美国士兵2400人。当时在中国水域的外国军舰共171艘，其中美国30艘。

1927年美国水兵在上海国际租界修建的工事

3月28日，英、美、日3国公使开始讨论草拟敦促蒋介石迅速解决南京事件的照会。此后半个月中，大国就照会内容进行了反复磋商。各国一致要求蒋介石严惩肇事者，赔偿外国领馆和侨民的损失，公开道歉，并保证今后不发生类似事件。英国主张规定时限，使照会具有最后通牒性质；一旦蒋不接受条件，列强便实施“封锁、炮轰和军事占领”的制裁措施。美、日持有异议。3月31日，凯洛格致电马克谟，向他说明了美国政府的考虑：美侨尚未撤出危险区，“蒋介石是否真能控制国民革命军并满足我们的要求尚有疑问，此外还必须考虑到，万一向蒋提出最后通牒而不起作用，有关各国政府将被迫实行某种报复或采取激烈行动。我们非常怀疑目前这时候提出最后通牒的明智性，但我们必须提出关于赔偿和道歉的正式要求”。⁽⁸⁹⁾这段话至少表明：（1）美国对于蒋介石的地位和实力还没有足够信心；（2）它不想以最后通牒方式把蒋介石逼得太狠；（3）它不希望扩大事态，不希望因最后通牒未予履行而与国民革命军发生严重冲突，而希望给事情留有转圜的余地。4月5日，凯洛格更明确告知马克谟，美国不同意在照会中提出制裁问题。两天后，他又通知驻美英使霍华德，美国“无法接受实行制裁的原则”。⁽⁹⁰⁾

日本政府比美国更起劲地推行拉拢蒋介石、分化革命阵营的政策。3月30日，日本外相币原训令驻华公使芳泽，蒋介石目前正处于困境中，列强若持强硬态度，将正中武汉共产党的倒蒋计谋；“列强的最佳方案莫如通过中国人的手维护中国的治安”，给蒋介石等“健全分子”以施展身手的机会，为此不应给他限定处理宁案的时限。⁽⁹¹⁾同日，日本驻沪领事矢田七太郎奉币原外相之命会见蒋介石，要他“对维持上海治安必须加以特别深切的考虑”，蒋心领神会，表示“充分谅察尊意，定当严加取缔”。4月1日，矢田又向蒋介石的心腹黄郛转达外相的训令，批评蒋“对于管束共产党的跋扈缺乏决心”，要蒋当机立断，“在平定时局上取得成果”，以“赢得内外信赖”。翌日，蒋通过黄告知矢田，他已“下定决心”，“一俟准备就绪，将立即采取断然行动，其时间在四五天之内”。⁽⁹²⁾蒋介石在列强、主要是日本的支持下，悍然发动了“四·一二政变”，走上了公开背叛革命的道路。

4月7日，日、美、英、法、意5国公使就未定时限、未提制裁措施的照会达成协议，11日下午3时，该照会分别由5国驻汉口、上海总领事向武汉国民政府外交部长陈友仁、蒋介石提出。陈友仁于14日作了答复。他表示国民政府有责任保护外侨生命财产，承诺赔偿英、美、日3国领事馆及外侨的损失，提议组织一个国际调查委员会，既调查外国领馆和侨民的损失，也调查美、英军舰炮轰毫无防御的南京的情形；他据理驳斥了关于惩罚国民革命军有关部队长官、国民革命军总司令公开道歉等无理要求，并提出，要切实保障外侨，就必须废除列强与中国的不平等条约。⁽⁹³⁾

5国公使认为陈友仁的复照是“完全不能令人满意和不能接受的”，建议各国政府以制裁相要挟，提出更强硬的通牒。美国政府拒绝了这一建议。4月20日，凯洛格训令马克谟，美国不参加对武汉国民政府的第二次通牒，因为有情报表明，“稳健派正努力将激进派逐出国民政府。国务院感到，此时若迫使其接受要求，将会削弱稳健派领导人的地位，甚至可能把他们驱至极端派一边”。他还表示，美国准备必要时与武汉政府单独交涉，马克谟强烈反对美国政府单独行事，他在23日电中称，这将使美国丧失列强对华外交中的领导地位。25日，凯洛格解释说，“领导地位本来既存在于温和行动之中，又存在于武力行动之中”，“国务院不相信，美国在华商业利益要靠列强的武力才能获得”，“外国凭借武力占领中国领土或保持贸易特殊势力范围的时代已经过去了”。同日，他对日本驻美大使说，各国应当“等一等，看看国民党当局内部的分裂会有什么结果”。⁽⁹⁴⁾

凯洛格关于武汉政府内部分化的情报是准确的，他希望在武汉重演“四·一二政变”的图谋也很快成为现实。7月15日，汪精卫在武汉发动反共政变，轰轰烈烈的国民革命失败了。