1917年夏，孙中山为反对段祺瑞政府破坏《临时约法》和国会制度，提出“护法”号召，到广东建立“护法”根据地，并组织军政府。由于桂系军阀和政学系的破坏，1918年5月护法战争失败。1920年8月，粤军打败桂系军阀，11月，孙中山回广州重组军政府，形成南北对峙的局面。

孙中山当时对外国的政策概括起来是：第一，在南北两个政权并存的情况下，他力求列强保持中立，不要给北京的军阀政府以各种支持；第二，他看到当时对中国最大的祸害是把“二十一条”和军事密约强加给中国、妄图独霸中国的日本，指望利用美、英与日本之间的矛盾，取消这些条约，挫败日本的阴谋。他在不同场合一再肯定海约翰的门户开放照会“能够防止瓜分中国”，表示“中国南部人民，今力争美人所主张之开放门户主义”。正是出于这种利用列强矛盾的目的，他希望美国在华盛顿会议上对日本持强硬态度，说：“美国欲避除战祸，只有一法，即为及今以口舌与日本力争。如美国今不协助中国，抵拒日本，则美国将来必至与日本开战。”⁽²⁹⁾总之，孙中山力图改善中国革命的国际环境，希望美国对中国革命给予某种同情。

美国政府对中国形势却没有正确估计。尽管美国驻华外交官也觉察到了中国人民的“民族主义”情绪正迅速增长，但他们没有意识到中国正处在一场大革命的前夜。而孙中山正像当年领导辛亥革命一样，在组织和准备这场革命。美国政府仍然把他看作是“狂妄自大的麻烦制造者”，是妨碍中国统一和安定的主要因素，如同辛亥革命时期一样，美国政府依然对孙中山及其领导的政府采取一种既蔑视又敌视的态度。这在美国对待广州革命政府的承认问题和“关余”问题上表现得十分明显。

当时，中国关税大多被用作偿付庚子赔款及别项外债本息，所余款项称作“关余”。从1919年起，广州七总裁军政府分得关余的13.7%，广州海关按月偿付了6次。1920年4月起，因军政府内部各派纷争，海关暂停支付关余。孙中山1920年11月回广州后，催请海关照旧付款，海关置若罔闻。12月初，北京政府要求把全部关余都解交北京政府财政部，英、美公使倾向于同意这一要求。柯兰在12月27日给国务卿的报告中说，现在广东的领袖已经“信誉扫地，没有建设性的计划”，它所发挥的作用日见其小，北京政府是有约各国都承认的，它也对整个国家的义务负责，关余应当全部归它。列强应当通过从财政上加强北京政权的办法来削弱孙中山，促进中国统一。代理国务卿戴维斯1921年1月5日复电称，“有约各国……只指望北京政府来履行海关收入所承受的义务”，北京政府的要求应予满足。⁽³⁰⁾在各国政府支持下，以英、美公使为首的外交团作出决定，把原归广州军政府的13.7%关余交给北京政府。

广州军政府抗议列强这种“纯属干涉中国内政”的行径。外交部长伍廷芳指出，美国“支持和继续承认一个中国人民自己不承认的政府的政策在中国人民中产生了极坏的印象”，“这个所谓政府的垮台将是对美国威信的打击”。⁽³¹⁾1921年1月18日，军政府发布命令：“凡在军政府所属各省之海关，须从2月起，服从军政府之训令，听其管辖”。⁽³²⁾各国公使对此反应强烈。1月24日的公使团会议决定，命驻穗领事通知伍廷芳，“对现行偿还债务安排和海关行政管理的任何干涉都是不能容忍的”。英国公使艾斯顿告诉柯兰，果真军政府接管海关，英国政府将实行香港与广州间贸易禁运，并将派遣军队“保卫海关设施”，他要求美国采取一致行动。柯兰在1月26日给国务院的报告中说，“默认军政府接管海关，那就等于撤销对北京政府作为全中国政府的承认”，并为别处同样插手海关、使之分崩离析开创了先例。他建议与各国采取联合行动，“保卫海关”。国务院批准了他的建议，并表示，如有必要，可以使用武力。⁽³³⁾

军政府在列强威胁面前没有动摇，它据理力争，要求把扣在上海的1920年关余250万两白银通过驻穗领事团交给军政府。2月10日，伍廷芳又致电外交团，重申“若不交款，必派人接收粤税关”的严正立场。⁽³⁴⁾

各国驻穗领事态度稍有松动。英、法、葡等国领事倾向于把关余用于治理西江。美国领事主张在广九铁路终点新建一个深水港，外交团倾向于同意领事们的意见。问题看来可望解决了。但美国国务院却坚决反对这样做。国务卿柯尔比在2月8日对柯兰的训令中坚持说，不经北京政府同意，各国无权将关余交付广州军政府，美国政府“只承认北京政府，不能考虑什么北方南方的问题”，并以此作为柯兰在关余问题上的“指导”方针。由于美国的坚持，外交团和各国政府也重又采取阻挠立场，使关余问题未得解决。北京政府为此“对美国感谢万分”。⁽³⁵⁾

1921年5月5日，孙中山宣誓就任非常大总统。当天，他发表对外宣言，要求各国承认广州革命政府“为中华民国惟一之政府”。孙中山还特地给美国总统哈定写了一封信，让驻华盛顿的代表马素连同宣言一起转交美国政府，同时也请美国驻广州副领事普赖斯转交。他在信中又一次称颂美国是“民主之母，是自由和正义的捍卫者”，希望美国政府承认广州政府，支持中国人民反对北洋军阀及日本帝国主义的斗争，并恳切表示，“中国现正处于其生存最危急的时刻，民主是获胜还是失败在很大程度上取决于美国的决定”。⁽³⁶⁾

密切注视南方事态发展的普赖斯1921年春向国务院报告说，广州革命政府领导人“工作努力、忠诚”，“思想开明”，“他们在行政管理工作方面所做的比北京任何集团在过去6年间所做的更值得引起外国人的尊敬”，“这个政府获得成功的前景比以往任何时候都更光明”。他建议政府对其采取同情态度，并称这是“每一个在华南的美国人的感情”。孙中山宣誓就任非常大总统后，普赖斯又于5月7日报告说：“我相信，在这个群体身上——不仅是一个孙中山，而且是华南一大批支持民主原则和事业的人们身上——寄托着中国惟一的希望。”⁽³⁷⁾他把孙中山致哈定总统的信连同他5月7日报告一起寄送国务院。

但这种看法在美国驻华外交官中毕竟是凤毛麟角，驻华公使柯兰、驻广州总领事伯格霍尔兹都表示反对。他们认为孙中山的作为并非出于爱国主义的目的，而是为狭隘的个人动机所驱使，他们把他领导的政府看成是阻止中国南北和解统一、妨碍贯彻美国政策的地方派别。⁽³⁸⁾普赖斯的报告更使国务院恼怒。它把孙中山的信退还给伯格霍尔兹，并责成其教训普赖斯：“对于一个反对美国与之有友好关系的政府的组织”，美国政府不允许领事馆为其“充当官方的通讯渠道”。⁽³⁹⁾美国政府对广州革命政府完全采取了一种轻蔑的漠视态度。(www.daowen.com)

1922年春，日本在华盛顿会议上的暂时退却和张作霖在直奉战争中的失利接踵发生，美国感到由直系军阀统一中国的前景“比以往任何时候都好”。这时孙中山正争取利用北洋军阀的内部矛盾，联络皖、奉，共同对直，准备进行北伐，美国更是把孙中山及其政府看作眼中钉了。驻华公使舒尔曼认为孙中山“不可能成为一个负责任的国务活动家”，他在5月20日向国务卿许士报告说：“孙最近的政治、经济和军事行动特别狂热，他的自负和自信几乎无限膨胀”。许士把这一报告转呈哈定总统。此后直到孙中山逝世的近3年中，在美国外交官向国务院汇报孙中山言行的报告中，充斥了“部分精神失常”、“精神崩溃了”等恶意的攻击性说法。远东司司长罗赫德从这些报告中得出结论：“孙中山是中国统一道路上的严重障碍。……我怀疑，是否能提出某种使孙中山满意的解决麻烦问题的办法”。⁽⁴⁰⁾

由于孙中山对北方军阀采取不妥协的态度，美国希望广州革命政府内部的力量对比发生变化：孙中山的力量削弱，陈炯明的势力增长，最后取而代之。1922年6月16日，陈炯明发动武装政变，炮击观音山孙中山住处粤秀楼。美国外交官和国务院幸灾乐祸，分外高兴。舒尔曼和国务院都指望陈炯明能把孙中山这个“中国重新统一的突出障碍”排除掉，如果陈炯明做不到，就由北京政府采取措施。⁽⁴¹⁾

孙中山历尽艰辛，备受挫折，但国民革命之志却未尝动摇。在他困难的时刻，共产国际和中国共产党向他伸出了援助之手。1923年1月，苏俄政府特使越飞飞抵上海，与孙中山进行会谈，并发表了《孙文越飞宣言》。宣言的发表，标志孙中山由寻求西方大国的援助转向寻求苏联的援助。2月，孙中山返回广州，第三次在广州建立政权。美国指望落空。

1923年9月，广州革命政府再次提出收回关余问题。9月5日，外交部长伍朝枢通过英国驻广州总领事杰弥逊向公使团发出备忘录两件，一为申述要求关余之理由，一为述明将来之用途。备忘录说，北京政府权力，不能及于全国，“今以由西南各省所收之关税，诿诸其敌，不用于本境各种建设之用，诚属不可忍之事”，“关余之处分，全属中国内政问题，非列强之权限所能及”，要求公使团立刻同意把关余交与革命政府，并将1920年3月以来扣押的关余一并交付。⁽⁴²⁾备忘录还申明，关税之款项，将用于广州市政建设，修筑粤省公路，改革币制，保护河流等事业。舒尔曼建议外交团实行拖延，并称“陈炯明重新执政的可能性仍然存在”。国务卿许士同意舒尔曼的看法，他在10月20日的训令中说，“外交团只是受中国被承认的政府的委托来处理关余的”。⁽⁴³⁾外交团居然3个月不给广州政府答复，同时，外交团却在反复讨论应付广州政府可能采取的措施的种种办法。最后，各国公使一致主张在广州海面举行海军示威，以炫耀武力来阻遏广州政府将海关收回自办。12月1日，公使团电告驻穗领事团警告孙中山，“一、任何方面如有干涉中国海关之事，本外交团均不予以容纳；二、如有上述事情发生，本外交团即当采取相当强迫手段，藉凭办理”。⁽⁴⁴⁾

美国代办贝乐积极主张“用除了战争的一切手段”去阻吓广州革命政府，维护海关现状。美国驻华陆海军武官支持他的看法。12月5日，贝乐在给国务院的报告中论证美国参加海军示威的必要性说，如果美国不参加这一联合行动，那就不但显得美国甘愿比其他大国起次要的作用，而且会使孙中山相信，美国政府对他要求关余的主张是同情的，而如果他意识到没有国家同情他的要求，他就会放弃把海关收回自办的主张。⁽⁴⁵⁾远东司司长马克谟全力赞同贝乐的看法，他在给许士的备忘录中说：“通过采取与英国无疑将要采取的步骤远远不同或远为软弱的措施，默认美国对这一问题兴趣较少，这是不明智的。”⁽⁴⁶⁾事关重大，许士不敢自作主张。他12月5日致函柯立芝总统，向他报告广东的形势和外交团的意见，并称“显示武力将足以达到维护中国海关完整的目的”，请求总统批准与其他大国一起行动。柯立芝立即照准，让他与海军部商办调集军舰。⁽⁴⁷⁾

于是，美、英、日、法、葡等国纷纷往黄埔集结军舰，其中以美舰最多，达6艘。12月14日，17艘外国军舰驶进广州白鹅潭示威，对孙中山大元帅府进行直接的武力恐吓。列强耀武扬威，剑拔弩张，形势骤趋紧张。17日，孙中山发表《致美国国民书》，他悲愤地说，中国革命者以美国为鼓舞者和榜样，推翻专制腐败政府并在中国建立了共和国。中国革命党人曾热切期望有一个美国的拉法叶特来为中国的正义事业而战斗，但如今来的却是一个美国舰队司令，他率领远较别国更多的军舰，驶入中国领海，妄图压垮中国的共和国。孙中山呼吁美国人民理解中国人民的革命事业，起而阻止美国这种助纣为虐的行径。两天后，孙中山又发表了致美国政府的抗议电：“我争应得关余，美舰压境独多，助恶长乱，深为公理惜”。⁽⁴⁸⁾既表示了他对美国的深深失望和强烈愤慨，也亮明了中国革命者维护主权、不畏强暴的严正立场。

列强的蛮横行径激起了广东各界人民的无比义愤。12月16日，广州召开请愿收回关余广东公民大会，与会者“一致表决誓为政府后盾”，希望孙中山“勿为强权所屈”，即日收回关余。翌日，广东总工会致电孙中山，谓“关余为我粤应有，以粤款整理粤政，外人实无干涉之权”。⁽⁴⁹⁾24日，广州工会联合会、新学生社等70余团体举行示威游行，并发表对内对外宣言，抗议帝国主义的暴行，坚决要求收回关余。同日，孙中山发表《关于海关问题之宣言》，历述关余问题的由来，抗议列强“集军舰于省河，实无异帮助北京政府，以压制本政府”，重申“北京政府系属非法，且为全国所弃，当然无权处分本政府辖境内之关税余款”。广州革命政府并饬令总税务司安格联，在该政府辖境内的海关税收，除按比例扣还以关税作抵的外债和赔款外，其余妥为保管，听候命令交付，并警告说，税务司倘不遵命，广州革命政府将另委派忠于职守之人为关税官吏。

在民族意识日益觉醒的中国人民和中国革命者面前，列强的武力威胁没有奏效。于是，适在中国南方巡游的舒尔曼出来充当“调解人”的角色。1924年1月5日，舒尔曼到达广州，并于当天与伍朝枢会谈两小时。次日，他会见孙中山、陈友仁、伍朝枢等。孙中山严厉谴责美国参加海军示威，表示已经作好反击各国联合干涉的准备，决心置个人生命安危于度外，不达目的，誓不罢休。一贯反对向广州革命政府交付关余的舒尔曼这时却装作好人，煞有介事地说，他非常希望能够避免冲突，海关总税务司安格联应当同意把关余用于治理西江，这项工程先前已经花去许多人力物力，如不继续加以完成，则会前功尽弃。他还说，如果允许广东接管海关，别的地方也会照此办理，这样互相影响的结果，海关就不完整了，支离破碎了。孙中山答应，如果安格联接受舒尔曼的建议，他放弃接管海关的要求。⁽⁵⁰⁾在舒尔曼的斡旋下，6月19日，北京政府命令安格联拨粤海关关余充作西江疏浚费用，孙中山派林森任广东治河督办事宜。

关余问题的胜利解决是中国民族民主革命力量面对强权不屈斗争的结果，它向全世界昭示，列强在中国为所欲为的时代已经过去，它们妄图以武力作后盾，将其意志强加于中国人民的企图是不能得逞了。