1914年8月，第一次世界大战爆发，德、法、英、俄等国相继投入战争。它们忙于在欧洲的生死拼杀，无暇顾及中国事务，欧美列强和日本共同控制中国的局面被打破。日本乘机加紧扩张在华势力，妄图实现独霸中国的野心。美国迟至1917年4月才参战，它也想伺机在华攫取更多利权，美、日的竞争更形激烈，但每到关键时刻，美国总是向日本让步。

欧战的爆发使袁世凯惶惶不安。他担心日本对中国进行新的侵夺，担心战火蔓延到中国。威尔逊执政后采取的一些措施给了他虚幻的希望，1914年8月3日，他向当时中立的美国政府提出，希望美国劝告各交战国不在包括租借地在内的中国领土和附近水域进行敌对军事活动。⁽³⁹⁾8月6日，袁政府正式宣告“中立”，并公布《局外中立条规》24条，与此同时，外交部又向美国总统和日本首相正式建议，由中、美、日3国出面，要求交战国“限制战区，保全东方”，使“战祸不至及于东方”。⁽⁴⁰⁾

美国对中国上述建议的反应是小心翼翼的。8月7日下午，布赖安接连拍了3份电报给驻华代办马克谟，起先表示，“国务院授权公使馆参加将所有外国人在华居留地（不包括租借地）中立化的安排”，接着又改口说，“国务院正对此事给予审慎考虑”。⁽⁴¹⁾

美国政府尚在犹豫观望，日本却已作出了强硬反应。8日，大隈重信首相接见中国公使陆宗舆，责问中国政府是否想联美反日，公然声称：“日以英国同盟关系，如东方有战，日本不能中立。总须东方德舰灭尽，海面方告和平。”⁽⁴²⁾日本并把第二舰队开到山东附近海面。10日、13日，驻华公使小幡酉吉两次到外交部责问：“贵国政府以关系东方和平问题，不先与日本电商，而先商之美国，政府甚不满意”，说这是中国政府的“不友好行为”。⁽⁴³⁾此外，日本还唆使在东北的日侨寻衅闹事，制造混乱。在日本政府坚决反对下，中国政府被迫撤销原议。

日本以英国盟国资格，于8月15日向德国发出最后通牒，要求德国舰队立即撤离日本海及中国海，不能撤退的解除武装，并在9月15日之前无偿无条件将胶州湾交给日本官宪，以备将来交还中国。日本限德国在8月23日答复最后通牒，否则日本将采取必要手段。⁽⁴⁴⁾

日本发出上述最后通牒的当晚，加藤外相接见美国大使葛士礼，信誓旦旦地保证：“日本没有任何自私的目的”，“不在中国寻求任何领土扩张”。美国政府在8月19日的答复中重申了在华门户开放、机会均等的原则，并要求日本一旦因中国内乱需要采取行动时，履行《罗脱—高平协定》，事先与美国政府商议⁽⁴⁵⁾。

日本向德国发出最后通牒后，其图谋已昭然若揭。中国政府想与德国直接交涉交还胶州租借地。这本是中国领土，是德国强占去的，中国政府这样做是理所当然的事。但日本竟以“中国既守中立、自无预战之理”为由，坚决反对中德直接交涉。⁽⁴⁶⁾袁世凯转而向美国求助，希望美国代收胶州湾。布赖安怕招麻烦，认为“这将挑起战争而不是避免战争”，拒绝了中国要求。⁽⁴⁷⁾袁世凯政府为阻止日本侵夺胶州湾所作的软弱努力完全失败，只好认可了日本对德最后通牒。

8月23日，最后通牒到期，德国未予答复，日本对德宣战。9月2日，日军2万人在龙口等地登陆，迅速占领了包括济南在内的大片土地，控制了胶济铁路全线。日军不断扩大侵占区域，使袁政府对日本企图愈来愈不放心。10月1日，交通总长梁敦彦往访芮恩施时明确地说：“日本军阀并不以攻陷青岛为满足，而是要利用这个机会在中国内地获得政治上、军事上稳固的地位。”翌日，袁世凯在接见芮恩施时也表示，日本人有一个明确的长远的计划，即利用欧洲危机，进一步奠定控制中国的基础；通过对港口和铁路的占领而控制山东，是这个计划的基石。袁世凯希望威尔逊总统同英国政府会商，进行斡旋，约束日本把军事行动限制在攻占青岛所需要的范围。⁽⁴⁸⁾袁的请求为美国政府断然拒绝。国务院顾问蓝辛在11月4日给芮恩施的指示中说：“美国如因中国领土完整的问题而卷入国际争执之中，那真是愚狂之极。”⁽⁴⁹⁾蓝辛的话十分简明而坦率地道出了当时美国对华政策的一个原则：倘有国际纠葛，美国便会从它历来标榜的门户开放政策后退的，这个政策是经不住风浪考验的。

在日本出兵山东的同时，英国也于9月23日派兵1500人在青岛附近崂山登陆。11月7日，日英联军攻占青岛。胶州湾在被德国占据16年之后，又陷入日本侵略者的蹂躏之中。

夺取山东不是日本参战的最终目的。欧战爆发以来，日本朝野上下、军政各界对于如何利用“天祐”扩大在华利益设计了种种方案。大隅政府把这些侵略计划归纳成臭名昭著的“二十一条要求”，于1915年1月18日由驻华公使日置益直接向袁世凯提出。

日本的要求共分5号。第1号共4条，要求允许其继承德国在山东的权利，并加以扩展；第2号共7条，要求将旅顺、大连租期和南满、安奉两铁路管理期限延长到99年，并承认日本在南满和内蒙古东部的优越地位，实际上是要把那里变成日本的殖民地；第3号共2条，日本在所谓“合办事业”的幌子下要求霸占汉冶萍公司这个中国最大的钢铁企业；第4号1条，要求中国承诺所有沿海港湾及岛屿均不让与或租借给他国；第5号共7条，内容最广，包括要求中国中央政府聘请日人充当政治、财政、军事顾问；中日合办警政，合办兵工厂，日本取得由武昌到九江、九江到南昌、南昌到杭州、南昌到潮州等的铁路建筑权；日本在福建省内享有建设铁路、矿山、港口的优先权，等等。“二十一条”表明，日本一方面要全面控制中国中央政府，另一方面要进一步巩固和扩大其在满蒙、山东的势力，并以福建为基地，在南方各省进行扩张。自鸦片战争以来，中国备受列强侵夺，但一次就向中国提出如此之多的苛刻要求，这在中国近代外交史上是没有先例的。“二十一条”的提出，赤裸裸地暴露了日本独霸中国的野心。

“二十一条”对袁世凯犹如晴天霹雳。当时他正秘密策划帝制，原也打算暗地里让给日本一些利益，以换取其对帝制的支持。但日本却提出如此狂妄的侵略要求，这使他十分为难。他既不敢断然拒绝，也不敢一口应承，一时手足无措，进退失据。袁世凯认为，日本如此无视欧美列强利益，它们是不会袖手旁观的，就把解决问题的希望寄托在国际干涉上。日本要求将“二十一条”内容保密，袁政府却故意把它泄露出来。1月21日，袁政府首先向芮恩施透露了要求的主要内容。以后，外交部参事顾维均在每次中日谈判后都立即跑到美国使馆（为避人耳目，他走使馆后门），向芮思施转达谈判情况，希望美国出面干涉。别的中国官员也常向芮恩施通报情况，芮恩施建议中国官员在谈判中进行拖延，以争取世界舆论；在一些具体的小问题上可作让步，但问题要谈得越具体越好；并提醒中国官员不要牺牲太多，尤其要坚决反对第5号要求。

“二十一条”的内容在美国报刊上披露以后，美国公众舆论强烈谴责日本政府的“背信弃义的罪行”，并认为这是日本在南满的渗透，拒绝诺克斯满洲铁路中立化的建议并占取山东这一系列事态发展的必然结果，日本的政策与美国主张的门户开放的整个概念是背道而驰的。

美国政府对中国事态十分关注，行动上却极为小心。1月25日，威尔逊与白宫助理豪斯、蓝辛讨论“二十一条”问题。豪斯的意见是有代表性的，他说：“可能因此产生麻烦，我建议要极为谨慎。目前我们还不能为了中国的门户开放去与日本作战。”⁽⁵⁰⁾这种意见同日本占领山东时蓝辛的表态如出一辙。

芮恩施比美国决策者更急于采取行动。他认为“二十一条”威胁中国的独立、美国的利益和门户开放政策，日本是在寻求对中国行政和经济发展的控制，而由于日美之间长期不睦，日本在华势力的增长对美国利益的危害将大于对其他国家的影响。他向国务卿提出两点建议：（1）让中国把“二十一条”正式公开通知美国政府，他相信，只要美国保证承担把事情公开而引起的“道义和政治上的责任”，中国是乐于这样做的；（2）美、英两国取得谅解，迫使日本缓和其行动方针。他认为作为日本盟国的英国在此事中具有关键作用，英国为了自身利益是会支持美国反对日本在中国建立霸权的。他还建议向英国打听日本要求的确切内容。⁽⁵¹⁾

总统和国务卿接受了芮恩施的后一建议。2月2日，正是中日之间开始就要求举行谈判的那天，布赖安指示驻英大使佩奇进行探询。但佩奇一无所获。其实，早在1月22日，日本即将第1至4号要求通知了英国，但隐瞒了第5号要求。英国因此觉得日本要求没有严重损害英国利益。外交大臣格雷也愿意看到日本在中国获得一些利益，作为参加对德作战的报偿。他对日本要求内容严守秘密，不向任何国家透露，不同它们进行商讨。他还向美国表示，中国方面的说法是大大夸张了的，美国政府在形成意见前应直接从日本方面得到消息。⁽⁵²⁾

在英国态度影响下，威尔逊在2月8日给芮恩施的电报中说：

我觉得，直接对中国进行任何劝告，或者代表它直接干涉目前的谈判，实际上都将对它害多利少，因为这样做很可能引起日本的妒忌和敌意，而这种妒忌和敌意又首先会对中国发泄。⁽⁵³⁾

这又是威尔逊的一个代表作。他明明是怕干涉中日谈判给自己惹来麻烦，却说成是完全为中国方面着想，从而为自己的立场找到了冠冕堂皇的理由。

根据威尔逊的指示，芮恩施一面同袁政府密切接触，借以了解谈判情况，以防美国利益受到损害；另一方面又竭力避免在各种场合表示美国有干涉的意图。

2月17日，中国驻美公使施肇基将“二十一条”全文通知美国政府。美国决策者都同意日本对满洲的要求。远东司司长卫理认为，美国不应反对日本在满洲和山东的行动，它要为过剩人口寻找出路，而“日本移民浪潮转向满洲可以在某种程度上减轻对我们太平洋沿岸的压力”。蓝辛同意与日本作一笔交易的建议：以承认日本在南满、东蒙和山东的特殊利益、来换取日本同意加利福尼亚州禁止日本人拥有土地的法案，日本并重申信守门户开放政策。布赖安不如他们坦率，他同威尔逊一样，似乎是在为中国考虑，说：“对中国来说，如果通过在满洲作出让步而使得在国家其他部分的自由得到保障也是值得的。”⁽⁵⁴⁾

对于第5号要求，威尔逊认为这是与中国的政治统一和日本关于门户开放政策的承诺相抵触的，主张美国“十分坦率地”向日本表示异议，而且认为美国的抗议可以是“很有分量的”重要政策声明。但国务院不同意仅就第5号向日本提出抗议，而倾向于同日本达成一个有予有取的互利的安排。

3月13日，布赖安经威尔逊批准向日本发出一份冗长的照会，这是美国对“二十一条”的第一次正式表态。照会总的调子是客客气气的。布赖安回顾了从1899年海约翰提出门户开放照会到1908年达成《罗脱—高平协定》的历史，重申美国在中国有着“广泛的条约权利”和“不断增长的经济利益”。照会说，尽管根据美中两国的条约，美国有理由反对日本对山东、南满和东蒙的要求，但美国承认，“领土的邻近造成日本同这些地区之间的特殊关系”，因此美国对第1、 2号要求没有反对意见。(www.daowen.com)

接着布赖安指出，第5号要求的第4和第6条⁽⁵⁵⁾违反了各国在华工商业机会均等的原则。他说：“美国公民可能要求分享不仅福建省而且其他各省的商业发展的利益。如果把让与权方面的优先权给予某个国家，则可能引起对美国工商企业的许多严重不利，对此美国不能置若罔闻。”布赖安心里明白，日本的这两项要求正是直接针对伯利恒公司的三都澳计划的。对于第5号中广泛聘用日本顾问、合办警察等要求，布赖安指出：“美国对于一个外国取得对中国政治、军事和经济的统治不能置之不理。”⁽⁵⁶⁾

这个照会可以说是先予后取。美国在山东、南满、东蒙对日本作出让步，但要求日本不排挤美国在中国其他地方的利益。它同《罗脱—高平协定》一样是从门户开放政策的一个倒退，因为它起码允许日本独霸南满、东蒙和山东。威尔逊指示以绝密方式将照会通知中国及英、法等国。

日本对这个照会并不买账。3月20日，日本外相加藤高明对美国大使葛士礼以眼还眼地说：“日本对福建特别敏感，因为它邻近台湾”；若干年前海约翰国务卿想在福建建一煤站，曾引起日本疑虑，近日伯利恒公司与中国签订了改建海港合同，日本更觉不安，日本反对任何大国在福建省建立基地的行动。他建议美日两国就福建省发表一项联合声明，以消除将来的麻烦。⁽⁵⁷⁾这可真是一个以攻为守的建议。

日本为了迫使袁世凯政府接受“二十一条”，居然调兵遣将，实行军事恫吓。3月中旬，南满增兵6000人，胶济线沿线增兵1200人，南满和山东铁路正常的交通运输一度中断，铁路专门用于军运。日军在济南加紧构筑新的防御工事，摆出一副开战架势。

处于困境的袁世凯政府仍然指望美国干涉。3月23日，袁世凯接见芮恩施，希望美国作出这样的表示：关于外国在华权益问题，无论根据条约、政策还是传统都与美国密切相关，若无美国参加是不能讨论的。芮恩施随即向国务院报告说，继续美国现今的政策，“可能使中国的感情急剧转变为反美，我们的在华影响会就此告终，我们援助中国政府或者维护我们在华权益的机会就会丧失殆尽”。⁽⁵⁸⁾

芮恩施的报告给威尔逊留下了深刻印象。同时与中国有切身利害关系的美国商业、传教、教育组织也纷纷要求美国政府干预中日谈判，保护它们的在华利益。威尔逊打算对日采取较为强硬的立场。但布赖安认为，发表批评日本的文件是不明智的，像传教士们建议的那种抗议行为会使美国行动受到怀疑，反而会使中国的事情弄巧成拙。⁽⁵⁹⁾3月26日，他针对日本外相20日的谈话，指示葛士礼向日本政府进行“解释”，表示美国无意在福建省建立租借地，美国同意中日间达成不割让福建省、不准任何大国在福建沿海建立煤站和海军基地的安排。但他对伯利恒的合同却讳莫如深。⁽⁶⁰⁾

日本为了使中国对美国的干涉绝望，故意散布说，指望美国采取任何行动都是徒劳的，因为布赖安“深受日本驻美大使珍田舍已男爵的影响，他没有说一句反对日本的话”。日本驻华公使日置益则对中国谈判代表讲到美国对黄种人的歧视，谈到美国的海军力量和“美国征服亚洲”的可能性，他暗示，中国政府如不同日本合作以抵抗美国的进一步侵略，那真是大错特错。⁽⁶¹⁾

布赖安的态度和日本制造的舆论使芮恩施感到吃惊。他在3月30日给国务院的电报中指出，如果中国人得知了布赖安3月26日通过葛士礼向日本作出的建议——日本人肯定会告诉中国人——他们将感到被美国出卖了。他认为与其以这种势必引起中国人对美国反感的方式进行干涉，不如消极地默认日本人的要求。

芮恩施的电报和中国事态的发展引起威尔逊的“极大关注”，他终于决定，“条件允许时”要积极行动。4月14日，他指示布赖安：第一，接见珍田舍已，对日本仍然坚持第5号要求表示关注；第二，通知芮恩施，美国没有默认日本要求。翌日，布赖安致电芮恩施，允许他非正式向中国方面表示，美国对于维护其在华义务和条约权利仍然利益攸关。16日，威尔逊指示布赖安同日本大使进行一次“十分坦率的谈话”，表明，美国把“如此严重违反门户开放原则、侵犯中国的行政和经济完整的事件看得十分严重”。27日，布赖安在与珍田舍已的有点激烈的谈话中表达了对日本在华增兵的强烈不满，并说，日本坚持要求合办汉冶萍公司是没有道理的。他指出，美国对中日交涉的沉默已经引起了对美国政策的猜疑与误会，暗示要公布所有与“二十一条”有关的函电。同日，布赖安又指示芮恩施向中国政府表示，对于中国抵制日本“过于严重损害其主权、行政独立、领土完整的要求，美国予以同情”。⁽⁶²⁾

5月4日，报上披露，日本将对中国提出最后通牒。6日，芮恩施证实了这一点。同日，布赖安采取了3项措施：首先，他致电日本首相大隈重信本人，希望中日两国政府“以耐心与友好的精神进行谈判”，“直到找到解决争端的某种友好办法”；其次，他以总统名义指示芮恩施，向中国政府作同样表示；第三，他吁请英、法、俄国政府与美国一起，对中日谈判进行联合干预，以免谈判破裂。翌日，美国政府发表一项公开声明，表示“无意放弃它与中国的任何条约权利”，并称，日本曾向美国保证，“日本无意妨碍中国的政治独立和领土完整”，“无意歧视其他大国与中国的条约，妨碍门户开放政策”。⁽⁶³⁾

但当时的国际形势却对日本有利。德军在欧洲战场节节获胜，协约国处于不利地位，它们正指望日本多为大战出力，而日本又以日德和谈对协约国进行威胁，引起它们惊恐，它们自然不敢以联合干涉中日谈判来开罪日本。美国倡议遭到拒绝。

但它们自然也不希望中日谈判破裂。5月4日，英国外交大臣格雷致电日本外相加藤高明，表示日本如因第5号条款而与中国发生破裂，英国公众舆论将认为日本违反英日同盟精神。6日，格雷又要求日本在一旦对中国使用武力之前先与英国商量。⁽⁶⁴⁾

5月7日，日本公使日置益向袁世凯政府提出最后通牒，要求对日方最后修正案的第1至4号及第5号中已获协议的关于福建的换文，不加更改，即行允诺，第5号其他各款，“日后另行商量”，并限5月9日答复。主要由于中国人民的反对，也由于美、英等国的压力，日本被迫暂时放弃第5号要求。

英、法、俄感到如愿以偿，便一起劝说中国接受日本要求。袁政府指望列强干涉落空，又深恐得罪日本，做不成皇帝，决定对日屈服。5月9日，袁政府接受最后通牒。13日，它向各国宣布交涉始末，表示中国接受日本要求系出于被迫，如果因此使门户开放、机会均等原则受到影响，不是中国责任。

威尔逊与布赖安获悉中国政府接受日本最后通牒后，都感到松了一口气。

5月11日，布赖安向日本和中国政府发出同文照会，其中说：

美国政府知照日本帝国政府，对于中日两国之间已经或正在谈判之中的任何协定或保证，如有损害美国的条约利益或美国公民在中国的利益者，或损害中国的政治或领土完整者，或损害被统称为门户开放政策的与中国有关的国际条约者，美国政府均不能予以承认。⁽⁶⁵⁾

美国的这个照会是很值得玩味的。它至少有这么几层意思：第一，美国仍然在维护门户开放政策，美国知道，中日之间即将签订的协定是违反门户开放政策的，因此美国对此不予承认；第二，美国反对日本对中国的单方面掠夺，但除了表示一个态度，美国别无他法，如今美国把它的“不承认”态度昭告全世界，这就保留了日后一旦有机会美国可以以实际行动来进行反对的理由；第三，这个照会既是说给日本政府听的，也是说给中国政府听的。它警告日本，不可贪心不足，掠夺太多；它也告诫中国，不可让步太多，不但损失了国家主权，而且违反了门户开放原则，违反了中国与列国订立的条约。

5月15日，美国政府又向中日两国政府发出同文照会，声称：“正在谈判中的任何条款，凡经中国政府承认而对外人在华地位有所变更者，当然应该知照美国政府，使美国得以分享根据最惠国待遇自然增长的特权。”⁽⁶⁶⁾这个照会表明，美国政府还要分享日本的侵略成果，而在19世纪，美国便是常常这样分享英国和其他大国通过战争或别的手段从中国夺得的权益的。

5月25日，中日两国在北京签订了两个条约，互换了13件照会，总称为《民四条约》或《中日新约》。这是日本妄图灭亡中国的一份罪恶记录，也是袁世凯政府出卖民族利益、投靠日本帝国主义的可耻证据。中国人民反对“二十一条”的斗争至此达到高潮，各界群众采用各种形式表示抗议，坚决要求废除这一丧权辱国的条约。这些卖国条约的签订从反面教育了人民，促使了中华民族的觉醒。

在关于“二十—条”的整个交涉过程中，袁世凯政府特别寄希望于美国的干涉，结果却令人失望。美国的态度前后有所改变，但它的总原则是不因中国问题而卷入国际争端。美国在决定其立场时有两个考虑：一是借此调整美日关系，二是尽可能保护并扩大美国在华利益。为了这后一目的，它也曾对日本的某些要求表示过软弱的反对。美国的态度对交涉产生了两方面的影响：一方面它怂恿日本坚持其对南满、东蒙和山东的要求，助长了日本的侵略气焰；另一方面，它同其他因素结合起来，迫使日本暂时取消了第5号要求的多数条款。中日《民四条约》的签订是日本朝着建立在华霸权的方向跨出的—大步，美国对于日本取得如此之多的新的特权是不甘心的，美日在中国的争夺有增无减。