1.规划期内财政可持续性发展和面临的财政风险

（1）中期财政收支预测困难

目前，我国经济增长速度正处于从高速转到中高速的一个转换期，由于受国内外错综复杂因素的影响，经济增长速度的预测只能局限在一个区间内，而准确的经济增速预测又是准确测算中期财政收入的基础，同时还要考虑未来经济结构的调整给财政收入带来的影响。而且我国连年度预算编制尚不科学准确，预决算偏离度较大，准确测算三年滚动预算的难度就更大了。中期财政规划发挥作用的关键就在于能把预测的收支项目具体化、量化和精确化，但目前还远远做不到这一点。从收入方面来说，由于我国税收改革的时间表和路线图还不明晰，这给财政收入中占比最大的税收收入的准确预测增加了难度。而作为地方主要收入来源的非税收入具有灵活性、不稳定性特征，对各地非税收入的准确预测则更加困难。再从支出方面来说，目前，政府间事权与财权划分还不够明确，中期财政支出规划需要预测国家经济改革对财政资金的需求，在此基础上确定未来几年财政支出的规模和增长速度，这一点也很难做到，因为这要求对每一项国家重大改革及重大项目逐一准确测算其资金需求不够现实，再加上各级政府对经济结构的调整及对项目轻重缓急的判断，都会影响到中期财政支出预测的规模和质量。

（2）专项转移支付规模具有不确定性

近几年，专项转移支付比重居高不下。专项转移支付的种类繁多、数额庞大，资金分配中存在一定的非规范性。专项转移支付资金很多都要靠地方政府去争取，给地方财政资金分配带来很大不确定性。由于专项转移支付一定程度上存在着透明度低、效率不高以及使用中缺乏有效的监督等问题，这样会使中期财政规划的实施大打折扣。另外，当前中央和地方职责仍存在交叉重叠，共同管理的事项较多，很多应该中央负责的事权下放给地方，中央该管的事情委托给地方去办，然后通过专项转移支付将资金划拨地方，客观上造成了事权不清，支出责任不明，行政效率低下。专项转移支付的“固化”和短期化，使中期财政规划灵活调节的财政资金作用很有限，必然会限制中期财政规划作用的发挥。为进一步规范专项转移支付制度，新《预算法》也明确规定要缩小专项转移支付的比例，逐步提高一般性转移支付的比例达60%以上，这样才能确保中期财政规划实施的统一性和有效性。

（3）财政资金的滚动效应难以体现

根据目前设计的三年中期财政规划编制要求，所谓三年滚动财政规划的关键，体现在“滚动”一词上，它是指第一年预算完成后，再将第四年的财政规划递补上来，与前两年形成一个新的三年滚动财政规划。但在实际收支运行中，真正的资金“滚动”应当采用什么方式，通过什么途径来实现滚动效应并没有具体的政策指导。如果三年后仍然存在赤字，无法实现收支平衡怎么办？也没有具体予以明示。《预算法》只规定了当年财政结余可以结转下年使用，但如果项目当年完成并实现了资金结余，那这部分结余可否支持当年其他项目预算资金的不足？如果不批准用于其他项目而将结余收回统筹使用，那势必重回以前老路，引导各部门各单位在项目执行中突击花钱，造成财政资金的大量浪费。

不仅如此，国务院发布的中期财政规划意见要求，凡是涉及财政资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接。各部门和单位编制三年中期财政规划，应该与各行业发展规划紧密衔接，如果不清楚各行业各部门在未来3～5年要干什么，那又如何准确测算未来三年的财政收支计划呢？国家层面的“十三五”规划刚刚出台，各行业的“十三五”规划有的还未制定完成，在此背景下要求先行编制各部门和单位的三年滚动财政规划有些不现实。这就使得一些部门和单位由于编制依据不足而“拍脑门”编预算，即使编成三年中期滚动预算，也与各行业发展的整体规划是“两张皮”，避免不了在预算执行中追加预算的可能性，这又如何做到三年滚动财政规划的科学性和前瞻性呢？

（4）绩效评价薄弱，影响中期财政规划的有效性

中期财政规划不仅提出具有约束力的三年预算总量框架，还提出了政府及各部门未来几年内预算的编制与执行需要遵守的支出限额，这就要求各级政府必须在预算限额内提出全面、完整的产出目标，并实行全过程绩效评价管理，才能保证中期财政规划实施的规范性和准确性。但长期以来，我国绩效预算的理念尚未真正树立，“重预算、轻决算”，重过程、轻结果的现象还相当普遍，绩效评价结论应用效力下降。近年来，我国在预算绩效评价方面已经进行了大量的探索，也取得了一些成效，但目前面临的关键问题是中长期的绩效目标明确设定的很少，一般政府或部门都将其视同宏观战略目标，常用本地区、部门的总体规划目标取而代之，导致实施方案不科学、收支管控措施不严密、资金安排不合理，很难对年度及中期评审做出科学合理的判断，使中期财政规划的准确性受到严重影响。

由于财政资金使用一般不以追求经济效益为目的，而社会效益又不像经济效益那样可以通过经济指标来量化和度量，评价者往往会避重就轻，将评价的重点放在难度小、易于开展的一些公共服务项目上。事实上，由于绩效评价涉及面广，评价对象也要求更加宽泛，需要从专业角度考察项目执行的科学性和准确性，而目前在绩效评价管理制度尚未建立、绩效评价指标体系尚不完善的情况下，如何能为中期财政规划的准确实施提供技术支持还有待考察。

（5）现行政府综合财务报告不能为中期财政规划提供制度保障

权责发生制的政府综合财务报告作为财政制度的重要组成部分，将为中期财政规划管理提供制度保障，而我国现行的政府财务报告还不能担当起反映政府受托责任业绩报告的重任。虽然2015年财政部制定了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的时间表和路线图，但目前只是建立起政府综合财务报告制度改革的框架体系，2016～2017年开展政府综合财务报告编制试点工作。我国也曾于2014年在全国推行政府资产负债表试编工作，但资产负债表试编结果也仅供财政系统内部掌握，不对外披露。现行的政府财务报告还主要以收付实现制为基础进行编制，存在着政府的资产、负债情况反映不够全面完整，无法做到客观真实地确认每个会计期间的财政收支情况，财政总预算会计报告和行政事业单位报告自成体系、互相割裂。除了预算收支决算报告以外，与政府财务信息相关的信息显得碎片化、分散化，编制的政府财务报告显得单薄无力，无法真实反映政府提供公共服务的规模和质量，不能充分反映财政资金营运绩效。我国现行政府财务报告还无法在政府与社会公众之间架起一座信息沟通桥梁，不能发挥其对中期财政规划的长效约束效应，也就不能将政府的财权关在预算的“笼子”里，导致公共利益受到损害。因此，实施中期财政规划的同时必须加快权责发生制的政府综合财务报告制度改革的步伐。(www.daowen.com)

2.规划期内财政可持续性发展和面临的应对措施

实行中期财政规划管理，编制三年滚动预算，是我国深化财税体制改革，提高财政政策前瞻性、有效性和可持续性的一项重要举措，同时也是一项复杂的系统工程，应充分考虑中期财政规划改革的艰巨性和复杂性。在中期财政规划改革过程中，要充分借鉴发达国家成功经验，坚持继承发展和制度创新，坚持公开透明，便于社会公众的监督，强化中期财政规划对政府收支的约束力。

（1）准确的收支预测是中期财政规划实施的关键

作为一项财政政策和管理工具的中期财政规划，其成败在很大程度上取决于政府财政收支的预测能力。中期财政规划编制的中心环节都是围绕收支预测展开的，而宏观经济状况的预测又是对财政收支进行科学预测的前提。现阶段，可以先由财政部牵头，对经济进行一个总体预测，并将经济预测值反馈给税务部门，税务部门再将这些宏观经济变量预测值输入税收收入预测模型，使得财政部门与税务部门预测口径一致。

目前世界各国测算中期财政收支的方法很多，大多数国家都采用过经验判断法、简单回归方法、复杂时间序列与结构性宏观经济模型等，或是上述几种方法的组合。国外一些专家经研究发现，简单回归方程与经验判断的结合，比其他时间序列或者复杂的计量方程要准确，这两种方法的结合也比较符合中国目前的国情。随着计算机和各种统计软件的广泛使用，各级财税部门财政收支数据的统计变得便利，可以及时获得财政收支月度、季度和年度数据，这为运用计量模型准确预测未来三年的财政收支提供了重要依据。但同时也应看到，财政部门能否在规定时间提供全面、真实的财政收支信息是做好中期财政收支预测的关键环节，这就要求加强财政部门预测人员的预测知识和方法的培训，在大数据的背景下，提高财政收支预测人员软件编程能力和灵活处理数据能力，使得准确预测收支变成可能。从国际上看，中期财政规划的核心是支出限额控制，解决了财政支出的限额控制问题，中期财政规划才能落地生根。中期财政支出预测应本着实事求是的原则确定预测目标，使预算支出总量更加可信，并应依靠应急储备金来应对可能的收入不足和合理的超支。中期财政规划要确定中期财政支出限额，需要测算为达到中期财政政策目标所需的财政支出数，有必要建立动态的财政支出体系和财政支出限额机制，来增强政府预算的约束力。

（2）建立中长期重大项目的科学论证机制

建立中长期重大项目论证机制是推进中期财政规划科学化和制度化的重要举措，针对一些重大项目支出政策不能一年一变，重大项目的实施要有连续性和长远考虑。实施中长期发展规划，不仅要明确财政可持续发展的中长期目标，更要优先考虑重点领域和重点项目的投资，在此基础上估算规划期的总资金需求。近年来，中央在教育、农业、社会保障、医疗卫生、扶贫、就业、环境保护及自然灾害救济等重大项目上安排了大量资金，并实行专款专用，这对强化重大项目资金管理和决策管理提出了更高的要求。有关部门应会同财政部门建立中长期重大事项科学论证机制，通过实行中期财政规划管理，使重大项目论证更加科学规范，减少项目支出的“碎片化”和随机性。中期财政规划管理强化了对年度预算的约束性，增强了财政政策的前瞻性和可持续性，十八届三中全会提出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项”，避免了财政支出结构的固化僵化，增强政府统筹安排财力的能力。下一阶段随着中期财政规划改革的不断深入，还要进一步清理、整合、规范专项转移支付中的重大项目，逐步取消竞争性领域的专项拨款，大力压缩专项转移支付规模，提高一般性转移支付比例，建立专项转移支付资金竞争性分配改革，建立起“多中选好，好中选优”的重大项目优选机制，增强对中长期重大事项的宏现控制。

（3）多渠道筹措财力资源

在2016年包头市预算总财力140.78亿元当中，市本级公共财政预算收入形成的财力只有42亿元，转移性收入财力所占比重超过70%。在增收困难、民生支出刚性扩张的压力下，应当大力争取上级转移支付资金，化解收支矛盾。各级政府和各部门要认真学习研究上级相关扶持政策，使本市的支出尽量与上级的专项能够对接，抓住国家实施京津冀协同发展和重点实施“一带一路”战略以及中俄蒙经济走廊的契机，大力争取各类转移支付补助和政府新增债券额度。

（4）实施财政资金问责机制和绩效评价

绩效问责与评估机制作为政府绩效的重要组成部分，是中期财政规划实施的重要保障，直接反映着中期财政规划的运行效率。中期财政规划对部门财政资金统筹使用具有约束和保障作用：未列入中期财政规划的项目，原则上不得列入年度预算；对中期规划期内可能出现的财政运行风险进行风险评估，建立债务风险预警和应急处置机制。财政资金花的是纳税人的钱，应本着“花钱必问效，无效必问责”的机制。中期财政规划的编制要坚持问责机制和绩效管理，使财政资金在中期财政规划的编制、执行和监督全过程都植入“绩效”理念。建立预算评审机制，将预算评审实质性嵌入中期财政规划管理流程，推进绩效考核结果与部门单位预算编制挂钩，完善财政资金绩效问责和激励机制。“责任重于泰山”，要将重大项目量化、具体化，强化行政问责机制，将绩效评价结果纳入对单位负责人经济责任审计范围。只有财政资金绩效问责追究到位，才能对部门和单位领导形成触动和震慑。预算编制、执行中，对由于决策失误造成财政资金重大损失的实行责任追究，对违反财经法律法规的，视情节给予行政处分或追究刑事责任。中期财政规划实现的前提需要建立稳定的财经秩序，而近年来，财政管理中仍然存在着财政资金使用不合法、不合规、考核绩效差等诸多问题，严重扰乱了财政经济秩序。为了进一步规范财政收支行为，必须推行行政问责和财政绩效考评机制，这是提高政府执行力和公信力的必然要求，也是落实中期财政规划的重要保障。

总之，中期财政规划管理是一项政策性、敏感性和技术性都很强的改革，不仅涉及面广，而且也关系到不同利益主体之间的博弈。中期财政规划改革应按照循序渐进的原则，要有计划、有步骤地向前推进。编制中期财政规划，应把握统筹当前与长远利益、坚持问题导向、实施滚动调整和强化约束机制四项原则，以提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性。