1.年度预算问题

尽管现代政府预算已经取得了很大进步，但预算中的许多方面仍未脱离原有的观念。而政府要提供有价值的服务，不能将预算仅仅视为防止资金盗用的一种机制，狭隘的控制无疑会妨碍创新、限制对民众需求的反应能力、增加服务的成本。

理论上可以将年度预算的缺陷概括为如下几方面：短视，因为只是审查下一个年度的支出；过度开支，因为未来年度的大额支付被隐藏起来（许多应由本年度承担的开支未包含于预算中——政府担保就是一例）；保守，因为边际变动并不能展现宏大的未来远景；狭隘，因为只是对规划进行孤立的审查，并不是将其未来成本与相关的预期收入进行对比。

年度预算这些缺陷导致诸多不良后果：一是削弱了预算与宏观经济的联系，限制了预算政策的宏观调控职能。预算源于宏观经济，而年度预算对宏观经济的预测仅以一年为限，这与许多相关五年或十年经济发展计划及政策脱节，为预算而预算。另一方面，“目光短浅”的年度预算在经济波动时往往难以有效发挥调控宏观经济作用。二是容易造成财政收支的波动，加大了财政风险。年度预算对未来可能的支出增长或收入减少因素考虑不足，特别是在地方财政级次上。比如，在我国各级地方财政收入中，有相当大一部分不具可持续性的资源性收入，如土地出让金，而现行体制下对这部分收入的使用及安排可能很少考虑较为长远的支出需求，而这部分收入如果用在了经常性支出方面，很容易变成基数，日后很难压缩。三是不利于预算透明度和民众参与度的提高。预算是一种政治程序和受托责任表达工具，显然，在“代理”制度下，年度预算不可避免地会出现“短期行为”和“逆向选择”等道德风险。

2.中期财政规划的优点

与实行年度预算制度相比，中期财政规划不仅可以有效解决预算管理前瞻性不足、预算安排与公共政策衔接不紧、预算平衡着眼于近期、财政政策顺周期和难以从更长时间跨度上实施绩效管理、防范财政风险不足等诸多缺陷，同时可以促进纵横双向公共经济权责配置合理化和经济社会发展规划科学化，从而引致财政管理机制的一系列进步与创新。因此，实施中期财政预算对构建现代财政制度和推进社会治理现代化具有根本性的战略意义。中期财政规划旨在依据更长时间跨度、经济社会发展趋势及其对公共物品的需求和财政资源可得量的预测，着眼于应对经济周期波动和实现跨年度预算平衡，在为相应的公共政策和发展规划提供财政资源保障的同时，也为政府各部门在规划期内各年度出台公共政策、推行重大改革和拟定财政支出预算提供必须遵守的预算限额约束；在有效控制财政支出增长的同时，致力于优化财政资源配置、提高公共经济绩效，增强财政政策的连续性、预算安排的前瞻性和财政运行的可持续性。

中期预算通过建立预算限额制度以约束财政总量，严肃财经纪律；在政府核心层实现基于政策优先性的资源分配，优化资源配置效率；在部门或机构层次上确保公共资源的有效运营，提高资源运用的运营效率。中期财政规划作为政府政策、规划与预算的联结纽带，与传统的年度预算体制相比，能够起到很好的沟通作用。从严肃财经纪律看，中期财政规划确定了资源总约束，让政策制定者认识到资源总量有限，出台政策需要限定在有限的资源额度内并做好长期规划而非随机或主观臆断。同时，通过中期视角的预算编制，考虑政府政策和规划的未来财政成本，可以使政策制定者出台的政策能够获得可预见的坚实的财政资金支持，确保政策落到实处。从资源配置效率看，中期财政规划将预算过程置于多年期的框架中，要求政府清晰、一贯地表达其政策目标和优先性，并且能够通过严格的支出审查机制来确保预算过程受到政策驱动而非收入驱动，促进预算资金有效分配于各项政策、规划。从预算资金的运营效率看，通过中期财政规划，可以清楚地看出维持当前政府政策以及引入新政策的跨年度成本，有效改善预算过程中的透明度和受托责任，为结果导向的预算奠定了基础。

与年度预算相比，中期财政规划是一种涵盖3～5年的、以结果为导向的预算制度，其实质就是在长期预测的总额控制内，根据未来社会经济发展的优先方向，在预算资金使用者间或直接在各项预算规划间分配预算资金，完成公共支出管理从“管理支出”向“管理结果”模式的过渡。其优势主要体现在以下几方面：(www.daowen.com)

（1）强化总量控制与财政纪律

中期财政规划的主要作用之一是为年度预算建立具有约束性的支出限额，确定政府未来几年预算收入总量、支出总量、盈余（赤字）总量和债务总量的限额，制定预算规模和结果变更的规则，实施自上而下的预算资金分配方式，从而实现预算资金总额控制。

（2）有助于优化预算资源的再分配机制

中期财政规划另一个主要作用在于向预算资金使用者和公众阐明政府的政策意图及其变动方向。在缺乏中期财政规划框架的情况下，为应对环境变化而需要迅速进行的支出调整，将倾向于削减在短期内易于削减（阻力较少）的投入和活动，例如公共基础设施的维护与保养支出。此类调整产生的主要问题是：支出调整并不以政府政策为基础，因而经常与政策目标和优先性发生偏离。通过阐明实施现行政策在未来需要安排的支出，中期财政规划使政府能够评估各项政策成本的有效性，从而决定这些支出规划究竟是本身“具有吸引力才被选择”，还是因为“有钱才被选择”。后一种情形普遍存在于我国各级政府的预算过程中，其典型特征是：支出明显受“收入驱动”（多收多支），预算的基本要义—以公共政策为导向配置公共资源—在这里消失了。

年度预算本身也可以在一定程度上实现与政策的衔接。但是，如果没有配合以中期财政规划的导向和约束，在纯粹的年度预算框架下，政府政策（例如教育政策和卫生政策）与预算资金配置之间的联结是脆弱的。即便负责制定和管理部门政策的政治家，在预算的早期阶段即制定并宣布部门政策，年度预算框架通常也不能成功地将实施这一政策所需要的资源安排到预算中，这种现象在我国年度预算实务中极为普遍。比如，政府经常宣布农村基础教育、基本卫生保健等是施政的重点，但所提供的预算资金仍未能够充分满足这些领域发展的需要。

（3）及早鉴别和确认财政风险

许多当前的政策或政府承诺隐含着导致未来开支或损失剧增的财政风险，但在年度预算框架下，由于这些开支不能在预算中体现出来，这些可能造成高昂代价的潜在风险在预算过程中就被忽略了。一旦潜在风险转化为现实的损失或支出责任时，采取防范措施为时已晚。因此，虽然预算的年度性从立法机关的角度讲是绝对必要的，但它不能使决策者在早期阶段就确认风险，并采取相应的措施防患于未然。相比之下，中期财政规划的一个突出优点在于把注意力导向当前政策的长期可持续性，使人们在早期阶段就能鉴别和明确那些不利的支出趋势，这样便于早做打算，及时阻止、减缓这些支出或为其筹资。