1.从“财权与事权相匹配”到“事权与支出责任相适应”

党的十八届三中全会对新一轮整个财税体制改革做出重要部署，到2020年，要在重要领域和关键环节的改革上取得决定性成果。按照中央的统一部署，作为新一轮财税体制改革的开局之年，2014年着重推进税收制度改革和财政体制改革。在财政体制方面，要建立事权和支出责任相适应的制度，转变政府职能，合理界定政府和市场边界。而税收制度改革和财政体制改革，正是预算制度改革的基础。

自1994年分税制改革以来，我们奉行的一直是“财权与事权相匹配”这条原则，即从中央到地方，让每一级政府通过拥有“财权”去履行自己的事权（也就是各级政府的职责）。在党的十七大报告中，财税体制改革问题使用了“财力与事权相匹配”的提法，十八届三中全会进一步提出了“建立事权和支出责任相适应的制度”。从“财力”到“支出责任”这一提法的改变，说明党对财政问题进一步强调了在事权落实过程中责任的重要性。也就是说，各级政府部门在落实事权时，要更好地以财力为保障。这一提法的改变，将保证各级政府在事权的执行过程中，事情会做得更好，执行力更高。

在现代市场经济和分税制财政体制运行过程中，要使每一级政府都拥有相对稳定的财权，并与其事权相匹配，至少需要如下条件：（1）各级政府之间的事权能够划分清晰，共担性的事权少，而且相对稳定；（2）每一级政府通过自己拥有的财权可以获得相应的财力，也就是每一级政府都有足够的财源和税源；（3）有足够的税种在各级政府之间分配，共享税少。只有同时满足上述条件时，按照“财权与事权相匹配”原则设计的财政体制才能持续运行下去。

由于历史发展等多方面的原因，不少西方国家各级政府之间尽管有共担事权，但划分相对清楚。从中国的现实国情来看，第一，在收入、特别是税种的划分过程中，客观上存在财权和财力向中央上移的过程。这倒不是因为中央自利，而是构建全国统一的市场环境、推进宏观调控的客观需要；而很多具体事权却是需要地方作为政府公共服务的神经末梢向社会民众提供的，这客观上就会造成地方财政的收支困难。第二，事权的清晰界定存在困难。一是事权执行起来内容庞杂，很难通过穷尽列举。各种事权在各级政府之间难以清晰地划分，往往是你中有我，我中有你，机械地把某一项事权归为某一级政府，实际上无法做到；二是很多事权需要多级政府之间协同共担；三是新增事权层出不穷。在市场化改革和工业化发展的这个大背景下，政府与市场的分工在不断地发生变化，政府面临着许多不确定性的事权需要政府去履行，而这些不确定性的事权很难静态地按照理想化的模式在各级政府之间做出清晰的划分，往往是需要各级政府来共同承担。

分税制改革并没有对政府间事权和财政支出责任划分的格局做出根本性改变，沿用至今的中央与地方事权与支出责任的划分难以适应发展的需要。比如，外部性较强的跨区域生态环境保护与污染治理，空气、水、土壤等资源性公共产品和社会制度、标准规范等制度性公共产品的供给等应由中央作为责任主体；区域性基础设施建设，地方公共产品提供等应由地方作为责任主体；中央与地方在事权、支出责任方面存在着“缺位”“越位”与“错位”问题等等。事权与支出责任的划分不科学、不规范，一方面压制了地方政府提供公共产品的积极主动性，另一方面也消减了地方政府在地方事务上的财力。在这种情况下，要建立1994年分税制所提出的“财权与事权相匹配”的财政体制难度很大。

2007年召开的党的十七大提出“财力与事权相匹配”，是考虑到了地方财政收入不足，试图通过上级转移支付来补足地方财力，以与地方事权相匹配。然而，既然各级事权难以界定清楚，难免财力与事权相匹配也就缺乏了根基。这样，党的十八届三中全会将政府间财政关系支出责任划分的重心放到了“事权”上，让支出责任、财力都跟着事权走，客观上秉承的也是“以支定收”的基本原则。

推进预算管理制度的改革，打造“透明预算”，提高资金使用效率，成为预算制度改革的“重头戏”。在2014年，预算管理制度的改革要深入推进政府和部门预决算公开，实行中期财政规划管理，改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制和定位清晰、分工明确的政府预算体系，并建立权责发生制政府综合财务报告制度。针对“实行中期财政规划管理”，编制三年财政规划，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，要研究政策目标、运行机制、评价办法，并强化其对年度预算的约束，提高财政政策的前瞻性和可持续性。

2.“稳定税负”与我国预算审核重点的转移

党的十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。其中，“稳定税负”是我国预算调控方式转变的内在要求。

（1）“稳定税负”与我国预算审核重点的转移

我国预算审批通常包括收入、支出和收支平衡等三个方面，但核心是收支平衡，而非支出规模和政策。而如果预算审批以收支平衡为重点，那么就要求每年的财政收入必须完成预算安排，否则就会造成财政赤字扩大。这样一来，一方面会导致按照预算设定的任务课税，而非依法征税；另一方面，会导致宏观调控的“顺周期”问题，即当经济比较热的时候，完成收入的任务比较容易。财税部门会倾向于少收，藏富于民进一步导致经济过热；而当经济遇冷的时候，收入任务加大，财税部门又会加大征收力度，加速经济的下行，客观上未能发挥财税政策“内在稳定器”职责，不能熨平经济波动，反而加大了经济的波动。为此，十八届三中全会提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。也就是说，今后预算审核的重点应该是支出的弹性调节为主。绝对税收的规模将不再单纯是预算确定的收入任务，而是要贯彻税收法定原则，实行依法征税。

税收法定决定了税法要具有稳定性和连续性。因为税法一旦确定，在一定阶段内就要保持其稳定性，不能朝令夕改、变化不定。如果税法经常变动，不仅会破坏税法的权威性和严肃性，而且会给国民经济造成不利影响。当然，税法的稳定性也不是绝对的。随着社会经济的不断发展和变化，税法也要进行相应的调整，而这种调整应与原有税法保持承续关系、因势利导。因此可以说，税法内在的稳定性、连续性就决定了我国从法律上确定了“稳定税负”的基本法理，从而使我国现代财政制度的“科学性”进一步得到强化。

（2）预算审核重点的转变与我国跨年度预算平衡机制的建立(www.daowen.com)

当然，预算审核的重点转变之后，预算的收支平衡状态在执行中有可能会被打破。经济过热时期，税基扩大，依法征税税收收入会增加；经济低迷时期，税基缩小，依法征税税收收入会缩减，税收收入的周期性特征会更加明显。尽管这会增加税收收入自身的波动，但无疑有助于宏观经济的平稳运行，这是财政宏观调控的真谛所在。为确保财政的可持续，就要建立跨年度预算平衡机制，一方面建立跨年度弥补赤字的机制；另一方面要建立中长期重大事项科学论证的机制。对一些重大项目不能政策一年一变，而要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。

3.预算审核重点的转移与我国的“财政管理观”

长期以来，我国财政学界曾经有着“以支定收”还是“以收定支”两种“财政管理观”的激烈争论，一方学者认为市场经济要首先按照社会公共需要界定政府职能，再界定财政支出规模，以此为基础确定财政收入的规模，因此应是以支定收（高培勇，2001）。另一方学者认为以支定收是自由资本主义时期的产物，不适合今天的中国，我国应实行以收定支（邓子基，2002）。

（1）国外主流财政管理观的形成与发展

国外学者对财政收入与支出的关系大体形成三种观点，即收入决定支出观，支出决定收入观，收入支出同步观（fiscal synchronize）。有人把第一种观点称之为弗里德曼假说，把第二种观点称之为巴罗假说（Raju，2004）。因为弗里德曼曾经说过，增税仅仅会导致更多的政府支出（Friedman，1978）。布坎南等人支持这种观点，认为赤字财政导致政府支出规模膨胀（Buchanan and Wagner，1977）。巴罗（1974）则认为，政府的高支出导致税收的上升。皮科克和怀斯曼（1979）支持这种观点，认为西方政治体制决定，政府先决定开支再去寻找筹集收入的方式。

“以支定收”原则在西方是伴随着市场经济的确立而逐渐形成和发展起来的，它的出现有其历史背景和必然性。在自由资本主义时期，市场处于快速成长过程中。私人财产、私有财产神圣不可侵犯的观念深入人心。在这种思想的主导下，整个社会必然要求将政府活动限制在尽量小的范围之内，也就是公共产品的供应范围之内。可见，“以支定收”的原则依据至少可以归结为两方面：一是“公共需要—公共产品—公共支出—公共收入”的逻辑构架；二是西方私有产权不可侵犯、财税这种公权力具有对私人产权进行侵犯的内在属性和冲动。以上二者相较，后一点可能是更为根本性的。

（2）预算审核重点的转移体现的是财政管理对于法律和市场的主动尊重

长期以来，我国计划经济年代经历了长期的“短缺经济”，政府财政能够从国民经济中汲取的财政收入是受到当时经济基础的严格制约的，而财政支出的需要又是相对无限的，因此，“以收定支”成为主导，众多的财政支出只能有选择地进行满足。

时过境迁，改革开放之后，我国财政收入出现了井喷式的快速发展。当然，这同样是以国民经济的蓬勃发展为基础的。当财政收入的扩张不再受到经济基础的限制的时候，强调“以支定收”的理念来限制财政支出是有其现实意义的。

我国当前强调将预算审核的重点转向支出和政策，是希望加强支出管理，做好不同支出项目之间的筛选、取舍和排序（priority），通过将支出审核纳入中期财政管理规划，进一步提高财政支出的科学性和效率。

在收入层面，“稳定税负”既是对近年来收入增长过快的社会指责的正面回应，更是发挥市场在资源配置中的决定性作用、实现财政经济可持续发展的内在需求。“以支定收”当前之所以不再受欢迎，是因为政府财政的建设目标不是“福利国家”，否则，“福利支出”的胃口将是永远无法满足的，最终将会牺牲市场经济的增长效率并最终累及整个国民经济。

这样，跳出财政视野的限制，政府财政收入的决定因素将不再单纯是财政支出，更重要的是税法和社会经济的综合发展状况。如果说改革开放之前，我国财政管理的“以收定支”，是受制于财政经济状况捉襟见肘的被动选择的话，那么新时期我国摒弃按预算任务筹集收入的做法，则是出于对市场和法律尊重的主动调整；至于财政收支之间的周期性平衡，则需要通过跨年度的中期预算平衡机制来实现。