1.我国编制三年滚动预算的探索

在预算编制工作方面，我国政府一贯施行年度预算制度。在现代财政预算制度下，我国严格遵守预算的年度性，按预算年度编制政府预算，当年预算只覆盖同一预算年度，每一预算年度都得重新编制预算，并在预算中必须列明整个预算年度的所有收支项目。在执行过程中，预算拨款也只能用于已批准的预算项目，以此有效地约束政府部门的行为。

随着政府规模的扩张和宏观调控程度的增长，年度预算制度受到较大的挑战。在西方，受到20世纪30年代经济危机的影响，凯恩斯主义对经济的影响加深，使得年度预算制度越发不能适应经济的变化。而在我国，全新的预算实践，例如各类社会保障项目的开展、大型基础设施的建设，其时间跨度往往超过一个预算年度的范畴，并不能随意终止。可见，在预算拨款的连贯性、持续性和完整性等方面，年度预算制度并不能很好地满足政府财政职能的要求。同时，年度预算制度的关注点偏重于控制性，由于计划性的欠缺加上“短视”的效应，使得预算在安排过程中与经济的发展脱节，限制了执行机构在支出方面的主动性和积极性。尤其是近年来，我国财政收入中出现了所占比例较大的不稳定收入，如地方政府投融资平台债务、土地出让金，加大了财政的风险，亦不利于财政的公开透明，使得财政资金使用的效益不高。

20世纪90年代，我国开始推行部门预算制度。1998年，河北省在全国率先提出并进行了以部门预算改革为核心的预算改革，一个部门一本预算，改变了过去传统功能预算的编制方法。实行部门预算制度，即是将政府各个部门的财政性资金、部门所属单位收支全部纳入预算编制，囊括行政单位的预算和事业单位的预算，涵盖一般收支预算和政府基金收支预算，同时也将基本支出预算及项目支出预算包罗其中。虽然与传统功能预算相比，部门预算制度并不改变资金分配权限，但是部门预算制度扩大了预算编制的范围，并将预算编制精细化，切实将部门预算编制与社会效益结合起来。鉴于部门预算制度的优势，财政部逐渐高度重视河北省推行的部门预算改革模式，各地财政部门也开始效仿起来。

1999年6月，在第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上，审计署代表国务院做了《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》，详尽地分析了政府财政预算中存在的问题，并提出了相应改革意见。1999年7月24日，财政部向国务院报送《关于落实全国人大常委会意见改进和规范预算管理工作的请示》，经国务院批准后，财政部在广泛征求部门意见的基础上，提出了《关于改进2000年中央预算编制的意见》财预也要求我国预算管理体制进行合理变动，部门预算制度的提出从根本上符合相关变化，满足建立完善公共财政框架的需要。因而，在中央政府的推动下，我国形成了引入部门预算制度、推动预算制度改革的大环境。2001年，财政部连续印发《中央部门基本支出预算管理试行办法》（财预〔2001〕330号）和《中央部门项目支出预算管理试行办法（财预〔2001〕331号）》两项规定，以中央政府部门为对象，对部门内部机构的职能进行调整，将部门支出划分为基本支出和项目支出两个部分，并对政府预算的科目进行一定调整，基本构建出我国部门预算改革的框架，初步实现了职责范围明确、各项收支清晰的目标。2005年，财政部制定了《中央部门财政拨款结余资金管理（暂行）规定》（财预〔2005〕46号）、《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预〔2005〕86号）等，要求进一步推进基本支出和项目支出的改革，加强财政拨款结余资金的管理和部门预算绩效考评工作。2006年后，我国加快部门预算的改革步伐，不断深化现有的制度体制，并进一步规范当前的管理制度，促进我国的预算制度往科学化、合理化方向发展。

可是一直以来，我国的财政分配权并不集中，部门机构的职能受到限制，改革进程较为缓慢，并不彻底。虽然在部门预算管理模式下，财政部门实行了收支两条线改革，加大收支脱钩管理力度，逐步将预算外资金纳入预算管理范围，预算的完整性有所提高，在一定程度上控制住了预算外资金等非税收入管理的无序局面，但是在现行的部门预算管理体系下仍然有大量的资金没有纳入部门预算管理范畴，与部门预算提倡的完整性原则还存在着很大差距。而预算在编制过程中，仍没形成科学的零基预算编制模式，预算分配过程与宏观经济的紧密程度不高，约束力不强。预算编制过程暴露出的新问题，均影响了我国预算改革的健康发展。

20世纪90年代，为突破预算编制过程中的局限，西方国家开始采用新绩效预算的模式，并取得了相应成效。如新西兰，其于20世纪80年代中期开始对公立单位进行改革，克制了官僚主义的扩张，有利于制止财政资金浪费，实现财政收支平衡。显然，新绩效预算制度强调预算在产出上的效果，政府投入一定资金后，应当生产出一定的公共产品，达到相应的社会福利。因此，新绩效预算的推行，鼓励政府厉行节约，抑遏财政扩张的欲望，减少了腐败和浪费。尽管如此，我国的预算体制与西方国家的预算体制所处的发展阶段不同，所面临的问题不同，所处的预算环境也不同，我国目前的预算改革仍然无法从整体上借鉴新绩效预算。(www.daowen.com)

总的来说，以传统的年度预算制度为基础，部门预算制度的推行、收支两条线制度的促进、新绩效预算制度的实践，均是预算制度改善的突破之举。但在我国现行的预算体制下，预算平衡的任务却常常难以完成。中期预算则给我国深化预算制度改革带来新的思考模式。相对于传统的年度预算而言，中期预算通过对上年财政经济运行状况进行总结，分析预测了未来预算期内（多个预算年度）的财政经济形势，确定了各项社会事业的发展目标，延长了预算编制的时间长度，扩大了预算管理的范围，在保持我国财政政策连贯性的同时，强化了财政纪律，可以及时鉴别并确认财政风险。这并非是对年度预算的全盘否定，事实上，中期预算中包含了当前预算年度的年度预算，并服务于年度预算的编制。相对于新绩效预算而言，中期预算也强调预算产出的效果，并以追求政府预算的高效运行为目标，有助于改善预算对资源的分配情况，但中期预算加强了对预算的约束，更有利于防止预算的短视行为。因此，为在我国科学引进中期预算，2008年开始河北省作为省级试点，2010年安徽省芜湖县作为县级试点，开始编制三年期中期滚动预算。

2.我国中期预算改革与跨年度预算平衡机制初步建立

通过几年中期基础预算试点，我国2015年正式实施中期财政规划管理，编制三年滚动财政规划，让政府花钱更注重可持续性和前瞻性。

《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）正式颁发。文件明确要求实行中期财政规划管理，由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性。中期财政规划管理好处不少，让政府眼光更长远，而凡涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接，这将破解此前规划和预算“两张皮”的现状。

中期财政规划主要包括四部分内容：预测现行政策下财政收支、分析现行财政收支政策问题、制定财政收支政策改革方案和测算改革后财政收支情况。财政部已经牵头编制全国中期财政规划，拟定了路线图和时间表，做好今后年度的三年全国财政规划的滚动更新，并指导各部门和地方开展中期财政规划管理工作。中国社科院财经战略研究所财政研究室主任杨志勇认为，“财政的本质是中长期的制度安排，财政支出也要有更长远的眼光精打细算。没有中期规划，就无法从根本上解决财政支出控制问题”。按照三年滚动方式编制，能弥补年度财政预算的缺陷，财政资金的安排更有针对性，使用效益会更高。此外，三年滚动预算编制也在改变经济发展规划和财政规划不太衔接的局面，促使各部门统筹谋划未来三年要干的事，并用更长时间细化以后年度预算，从而提高工作绩效。