根据国发〔2015〕3号文件明确提出，中期财政规划是中期预算的过渡形态。现行实施的中期财政规划改革，是为未来实施真正意义的中期预算，包括中期预算与年度预算联动机制进行必要的前期探索。然而，我国中期财政规划改革并未完全达到预期的效果。尽管财政部印发了《财政部关于贯彻落实国务院决策部署，推动地方实行中期财政规划管理的通知》（财预〔2015〕38号，以下简称财预〔2015〕38号文件），同时在《关于印发〈中央对地方专项转移支付管理办法〉的通知》（财预〔2015〕230号）中明确要求“专项转移支付实行中期财政规划管理”，但是全国各省对落实国发〔2015〕3号文件的重视程度差距非常显著。部分省级政府在国发〔2015〕3号文件印发一年以后，仍然未能公开出台编制中期财政规划的专门文件。未能出台公开的专门文件的地方政府主要存在两种情况。一种是由省级财政部门与少数的政府职能部门协调，印发类似于《关于编制2016年省本级部门预算和2016～2018年中期支出规划的通知》的政府文件，在本部门试行三年滚动规划，以此作为对国发〔2015〕3号文件的回应。另一种是由省级财政部门组织部门内部学习国发〔2015〕3号文件，但对是否实施中期财政规划仍然持观望的态度。

由于我国片面依靠行政机关推动中期预算改革，加之存在着预算透明度不够高、税收的法律约束力不够强、若干尚未完全脱钩的重点支出对预算支出的硬约束等问题，导致中期财政规划实际改革成效低于预期，为我国未来能否成功实施中期预算与年度预算联动机制增添了不确定性。只有认识并解决这一系列问题，才能确保中期预算与年度预算联动机制的成功实施。

1.现行的预算管理程序难以支撑联动机制的构建

我国预算编制和审批时间过于短暂。根据我国现行的预算流程设计，财政部门和上级政府部门在已经审批各个部门所编制政府预算的前提下，再将所有部门预算汇总成预算报告提交本级人民代表大会审批，是一种“自下而上”的审核过程。当本级人民代表大会批准预算报告后，预算资金应按照预算编制的要求如数下拨，财政部门和上级政府部门的主要任务，应该是协同人大和审计机关严格监督预算资金合规性，并在此基础上实施预算绩效考核。然而目前我国预算编制和审批时间过于短暂。一是预算编制时间过短。根据2015年修订的《预算法实施条例》（修订草案征求意见稿）的规定，虽然预算申请的时间已提前到上一个预算年度的6月份，但是预算准备时间与发达国家（美国、英国预算编制时间接近一年）相比，仍然存在着巨大的差距。二是预算审批时间过短。我国各级人大代表一般只能在短短几天的会期内，对财政部门的预算报告及其他政府部门的工作报告进行审阅和表决（美国和英国分别为8个月和5个月），而人大代表不可能有精力在短时间内认真审阅预算报告的所有内容。我国中央和地方大量的项目都是以年度决策为主，缺乏中长期决策的有力支撑，加之在短暂的预算编制和审批时间内，部分项目更侧重于考虑争取预算资金的支持，在缺乏战略指导与前期科学论证研究的情况下制定与批准。由于前期预算工作准备不足，为了保障预算资金在执行过程使用的合规性，导致预算执行过程中，再由享有一定的预算二次分配的权力部门间进行“层层批示”，项目资金呈现一种“自上而下”的审核过程。各级政府官员日程繁忙，没有充分的时间审查批示的项目；但如果各级政府官员未能及时批示，又会延误预算资金的拨付。这种弊政在一定程度上加剧了财政资金沉淀与“年底突击花钱”的问题。

“二上二下”的预算编制程序加剧了部门利益之争。我国部分政府职能部门采取的是“二上二下”的预算编制程序，现行的预算审批的流程是各政府部门预算报财政部门审查，下级政府部门预算报上级政府部门备案，预算申请缺乏战略指导。一些政府职能部门是在既没有掌握政府政策重点或细节，也缺乏预算资金限额约束的前提下进行预算申请。政府职能部门通常根据经验，判断财政部门肯定会采取削减预算的行为，因此都会留出40%甚至更高的富余编制部门预算。财政部门与其他政府职能部门之间这种“猫鼠游戏”的博弈，不但造成预算资金在使用上存在严重的浪费，而且加剧了政策制定者之间陷入狭隘的部门利益之争。一方面，各个部门都存在追求部门利益最大化的动机。一些部门在预算“层层批示”的过程中，对资金分配展开激烈争夺。个别部门官员甚至会滥用批示权，擅自设立名目截留预算资金，致使不少基层政府经常直到下半年甚至年底才得到预算资金，许多项目难以按时启动，许多上级的政策因此无法及时落实。另一方面，“猫鼠游戏”的博弈严重挫伤了政府部门之间进行合作的动机与诚意，一定程度上导致国民经济和社会发展规划、立法规划、中期财政规划、土地资源规划、城乡建设规划、生态文明规划之间“各自为政”，甚至在时间上都不能保持同步。在国发〔2015〕3号文件出台前，全国大部分地方政府的财政滚动计划的探索和项目库建设陷入了“囚徒困境”，甚至沦落为财政部门与少数政府职能部门的“独角戏”。即使国发〔2015〕3号文件出台后，仍有部分省区对中期财政规划采取观望的态度，严重削弱了改革的效果甚至政府的权威。

2.我国目前的预算透明度难以支撑联动机制的构建

公开透明的预算，不但有利于更好地向民众反映政府即将或正在实施的公共政策，同时也是确保中期预算与年度预算联动机制能否成功运行的关键。2014年修订后的《预算法》以法律形式确保预算的公开透明，行政机关须向立法机关提交一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和国有资本经营预算，在形式上基本实现“全口径”预算，这使得我国的预算公开透明有了较大改进。但是，由于我国历史上对预算透明度改革欠账较多，即使由财政部制定的《政府收支分类科目》每年都在预算透明度取得一定突破，但直到2016年，收入科目和支出科目的“类”仍尚未编制齐全。国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险基金预算更像是一种“备案制”，“财政专户”继续游离于预算程序。我国较低水平的预算透明度主要表现在以下两个方面。

（1）财政部门、审计部门与政府职能部门之间信息不对称

一是相对低下的预算透明度限制了财政部门监督的能力。在1997年国家保密局和财政部联合制定的《经济工作中国家秘密及密级具体范围的规定》中，将“反映财政、金融运行形势和专题研究的统计报告”定为机密。虽然2008年颁布的《国务院信息公开条例》和2014年修正的《预算法》，使得我国的预算公开透明有了较大改进，但是我国的预算透明度同西方发达国家相比，仍然处于较低的水平，财政部门难以对各支出部门形成有效的财政监督机制。在上海财经大学公共政策研究中心从2010到2015年对全国各省341个单位预算透明度的评估中，大部分单位的得分均未超过30分（满分被指数化为100分）。二是预算外资金的存在限制了财政部门的监督能力。党的十一届三中全会确立了“以经济建设为中心”的指导方针。为了发展商品经济（市场经济），我国财政职能与经营性国有资产所有者职能逐渐分开运行，财政从国有经营性资产投资管理领域退出，成为社会主义市场经济条件下财政的一个特色。虽然改革成功调动了市场各个经济主体的积极性，但是却未能对新中国成立初期便已存在“预算外支出”建立起有效的财政监督机制。即使预算外支出在2012年已经取消，但是一些部委和地方政府利用权力下放的机会，依然保留着大量长期游离于预算程序的政府性基金和“财政专户”，成为财政监督的“死角”与滋生公共权力“寻租”的温床。三是行政主导的审计监督模式限制了审计的法律效力。《宪法》第91条第1款规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”第91条第2款规定：“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”在行政主导的审计监督模式下，审计机构的人事任免权与审计程序由本级的行政机构领导所决定，审计结果披露也受到了严格限制，严重弱化了立法机关的监督权。(www.daowen.com)

（2）立法机关与行政机关之间存在着信息不对称问题

我国每年召开人大会时，部分人大代表审议预算报告时经常无从下手，导致有效的监督和审查无从谈起。一是预算具有很强的专业性，而人大代表来自于各行各业，对于非专业的人员审阅存在困难。改革开放以来，我国虽然在各级人大常委会下设财经委，部分人大常委会还下设预算工作委员会，但是仍然难以完全胜任预算的审议工作。二是预算报告尚不全面。虽然行政机关须向立法机关提交一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和国有资本经营预算进行审批，在形式上基本实现了“全口径”预算，但是距离真正的“全口径”预算还存在着一定的差距。一方面，立法机关审批预算报告仍然比较“笼统”，其中经济分类科目只编制到“款”；另一方面，国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险基金预算更像是一种“备案制”，“财政专户”继续游离于预算程序。

3.税收的法律约束力不够强成为构建联动机制的阻碍

税收是一般公共预算收入的重要组成部分。如果税收缺乏足够的法律约束力，不但波动的财政收入及其对国民经济产生的扰动会严重阻碍中期预算的预测准确性，而且会严重偏离依法治国的战略目标。

洛克认为，“未经人民自己或其代表同意，决不应该对人民的财产课税……立法机关不应该也不能把制定法律的权力让给任何其他人，或把它放在不是人民所安排的其他任何地方”。《立法法》第8条第6款规定：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律。”第10条第1款规定：“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。”第10条第2款规定：“授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。”

依据第六届全国人大常委会第七次会议以及第六届全国人大第三次会议的决定，国务院不但承担了大部分税收立法的职责，而且还负责为《预算法》和其他相关财政支出的法律起草实施条例。虽然我国已经颁布《税收征收管理法》，然而我国行政机关的税收立法权尚未完全交还立法机关，甚至没有具体的改革时间表。迄今为止，只有个人所得税、企业所得税法、车船税等6个税种是依据全国人大及其常委会制定税收法律开征，其余均由国务院“立规”开征，有些税收所依据的暂行条例时间已经超过20年，《城市建设维护税暂行条例》甚至已经超过30年，进出口关税更直接被命名为《进出口关税条例》。

由于行政机关的税收立法权迄今尚未完全交还立法机关，行政机关经常在未取得立法机关明确授权的情况下，直接实施税收制度改革。譬如国务院曾经以“改革试点”的名义，未经全国人大审议批准，便通过《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2010〕15号）以及2011年国务院第136次常务会议，授权上海、重庆等部分城市对个人住房征收房产税。这些现象看似是政府及时实施了宏观经济调控政策，事实上却严重背离了2009年全国人大常委会废止《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》。甚至对于已经颁布法律的税种（包括企业所得税、个人所得税、车船税），部分政府部门仍然在未取得立法机关明确授权的情况下，通过召开政府常务会议或制定政府文件等举措，直接实施结构性减税、税收优惠等财税政策。