政府预算是政府受纳税人委托，代理负责配置公共资源的职能，并向其提供的一揽子公共产品和公共服务的契约。党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确指出：“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。”法治经济不仅意味市场中的商业行为要依据法律，而且政府行为也必须以法律为依据。2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》，提出到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。由于市场经济需要建设法治国家和法治政府，为未来实施中期预算与年度预算联动机制提供了基本法律保障和组织保障。
（2）非公有制经济的壮大为预算管理改革奠定了经济基础
改革开放以前，我国的财政收入主要来自于国有企业上缴利润，政府直接占有生产资本，通过控制和垄断产品的生产和销售取得收入来源。虽然存在流转税等税收形式，但其实质上相当于对国有企业的利润征收方式。改革开放以来，党和国家不断完善支持和鼓励非公有制经济发展。《宪法》对非公有制经济的定位，从1988年修正案中的“社会主义公有制经济的补充”，修改为2004年修正案中的“社会主义市场经济的重要组成部分”，并规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”。党的十八届三中全会《决定》明确提出：“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”。占90%市场主体的非公有制经济组织解决了84%的就业问题，贡献了60%的国内生产总值、65%以上的固定资产投资以及66%的税收。随着国有企业上缴利润比重的下降，税收收入成为政府最主要的收入来源。在此背景下，党的十四大确定提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，“建设财政”逐渐向“公共财政”靠拢。党的十八届五中全会《决定》明确提出：“建立全面规范、公开透明预算制度，完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。”非公有制经济的壮大，为未来实施中期预算与年度预算联动机制创造了经济制度基础。
2.预算管理改革不断深化奠定了坚实的制度基础
（1）预算法律体系正在逐步健全
1991年，国务院颁布《国家预算管理条例》，为《预算法》的制定奠定了基础。1994年，第八届全国人民代表大会第二次会议通过《预算法》，国务院相应颁布《预算法实施条例》。《预算法》与《预算法实施条例》的颁布，结束了我国长期以来预算管理仅依靠国务院条例运行的尴尬局面，使得依法治财、依法理财有了重要的法律依据。2014年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对《预算法》总共82处内容进行了重新修订。新修订的《预算法》更加明确了立法宗旨，对预算管理职权、预算收支范围、预算流程以及法律责任等方面都做出了更加明确的规定，以适应国家治理现代化的目标。2015年，国务院提请十二届全国人大常委会第十六次会议审议《地方政府债务限额的议案》，标志着我国将逐步将地方政府债务的限额管理纳入法律范畴，为防范政府性债务风险构筑了更加坚实的“防火墙”。预算法律机制的逐步健全，不但有利于构建更加全面规范与公开透明的预算制度，而且为新一轮的财税体制改革寻找到一个良好的突破口，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。
（2）中期预算的相关配套改革正逐步到位
①建立了强大统一的预算权力核心机构(www.daowen.com)
财政部门成为预算编制的核心机构，为实施中期预算改革奠定了权力基础。在已经实施编制中期预算的世界各国中，财政部门在其中一般都居于核心地位。新中国建立以后，除了财政部以外，国家发展和改革委员会等各个部委都享有很大程度上的预算支配权。为了适应社会主义市场经济体制，我国逐渐将分散到各个部委的预算支配权收归财政部门所有，每年的各级政府部门的预算编制由本级财政部门领衔，采取“二上二下”的方式进行编制。2016年，财政部要求中央部门预算编制必须以项目库建设作为基础和前提，未纳入项目库的项目不能编制部门预算。
全国人大常委会财经委与预算工委的设立，加强了预算管理与财政监督能力。在计划经济时期，我国的国家财政管理与监督职能分别被划分到财政部门、国家计划部门、劳动人事部门、商业和外贸部门，建立中央、省（市）和县（市）三级预算管理体制。根据1951年政务院通过的《保守国家机密暂行条例》的有关规定，国家财政计划和国家概算、预算、决算均属于国家机密，国家财政计划的审查批准采取“三榜定案”的方式。1983年，全国人大常委会财政经济委员会设立。1998年以后，全国人大与部分地方人大相继在人大常委会设立预算工作委员会，负责审理政府部门的本级政府预算与部门预算。人大常委会财经委或预算工委对预算草案提出审理意见，财政部门汇总人大常委会财经委或预算工委的意见，最终提交立法机关批准实施，加强了预算管理与财政监督能力。
②预算硬约束的改革不断落实
随着“分税制”改革的不断深化，我国还从1999年起开始实施部门预算编制、国库集中收付制度、政府采购制度、“收支两条线”和政府收支分类改革。通过一系列改革，曾经长期游离于预算程序之外的公共资金逐渐纳入财政预算管理，我国在硬化预算约束机制等方面取得了重大进展。2003年，中央政府与部分地方政府开始组织项目支出绩效评价试点，地方层级出现公民参与式预算，一种约束财政权力使用的社会控制形势开始形成，我国初步建立起一套编制有标准、执行有约束、绩效有考评的较为科学规范的现代预算管理制度。国家基本预算能力显著加强，政府立法和财政监督逐步发展起来。在预算编制方面，财政部于2008年制定《中央部门预算管理工作规程》，预算编制周期由改革前的4个月扩展到9个月。2014年，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）将税收优惠政策、非税收入、财政优惠政策的审批权收归国务院所有，有利于稳定宏观经济政策，维护市场经济秩序。
③跨年度预算平衡机制正式建立
2006年中央预算稳定调节基金建立，2008年中央预算稳定调节基金得到进一步完善，明确规定“年度中央超收收入，除依照法律法规和财政体制规定增加当年支出，以及用于削减财政赤字，特殊一次性支出等必要性条件外，原则上不再安排当年支出，转入预算稳定调节基金，在以后年度通过预算安排使用”。2014年，我国重新修订了《预算法》，不但明确提出建立跨年度预算平衡机制，要求一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算与社会保险预算全部纳入预算，预算内容定期公开，并且对预算分类以及预算支出情况绩效评价以立法形式做出了严格的规定。前期一系列预算改革，为未来实施中期预算改革奠定坚实的政治制度基础。
3.日益增长的预算规模提供了基本保障
雄厚的财政实力才能为中期预算改革成功奠定坚实的经济基础。“一个富国—有更大的能力来消化和克服不确定性—能够比穷国更好地承受充满不确定性的生活”。随着国家工业化的推进，以及国家财力的逐渐强大，中期预算已成为世界各国经济社会发展的必然选择。根据世界银行的数据，2014年世界平均收入已经达到10721美元，接近一半的国家进入中等收入行列。同期，在全球192个国家和地区中，全世界只有49个国家和地区尚未从法律层面实施中期预算，而尚未从法律层面实施中期预算的国家基本上都是尚未实现工业化的发展中国家。
如果未能及时进行财政改革，政府拯救危机可作用的政策空间势必将越来越有限。尽管部分石油输出国组织（OPEC）成员国依靠得天独厚的自然资源，发展石油加工或休闲旅游，人均GDP已接近欧美发达国家水平，但是对自然资源的过度依赖正使得这些国家逐渐陷入“资源诅咒”的陷阱。Stiglitz（2012）认为，“人均GDP不能充分表达社会中绝大多数公民的实际生活——并且从根本上讲，也不能充分显示经济的实际运行情况”。沙特阿拉伯2014年的经济增长率仅为3.5%。在国际原油价格总体低迷的背景下，沙特阿拉伯2015年财政预算赤字高达3670亿里亚尔（约合979亿美元）。此外，塞浦路斯2015年政府债务比例高达108.9%。为此，国际货币基金组织呼吁沙特阿拉伯、塞浦路斯等政府进行财政改革，尽快降低政府的财政风险。
得益于改革开放以及相对稳定的国内外环境，我国从1978年到2015年的实际经济平均增长率达到9.7%，人均GDP已经接近中高等收入国家的水平。我国31个省、直辖市、自治区中，除了西藏、新疆、海南三个省区尚处于工业化前期以外，中国总体上已经进入工业化中期的后阶段。根据国家工业化发展的任务要求，我国预计到2020年要实现工业化的目标。在国民经济保持中高速增长的背景下，1994年我国开始实施“分税制”改革，财政收入占GDP比重与中央财政收入占全国财政收入比重出现显著提高（见图3－2）。国家财政实力不断壮大，政府宏观调控和公共保障能力进一步增强。根据国家财政部与统计局公布的统计数据，2015年，中国一般财政收入152216.65亿元，中央一般公共财政收入69233.99亿元。财政收入占国内生产总值的比重为22.5%，中央财政收入占全国财政收入的比重为45.5%。日益增长的预算规模，为我国未来实施中期预算与年度预算联动机制提供了基本保障。
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