公共预算就是要确保政府花好人民的钱。对于任何政府而言，建立一套有效的预算制度和程序，一方面满足法定控制（人民授权立法机关监督政府开支）的要求；另一方面有效地支持政府施政，都是一项极富挑战性的课题。改革开放以来，随着我国经济社会的急剧转型和预算规模的迅速扩展，中期财政规划这一课题更加现实地摆在了各级政府面前。政策制定者、研究人员甚至普通公民都应关注和思考预算问题，尤其需要思考怎样制定预算才能更好地应对挑战和抓住发展的机遇，提升政府施政能力和治理质量。

20世纪90年代以来，发达国家纷纷采纳了将年度预算置于中期（包含下一财政年度在内的未来3～5年）支出框架（MTEF）之下的体制，即中期基础预算的体制或中期财政规划体制。经过多年努力，目前发达国家的中期财政规划已经普遍制度化了。其中许多国家还采用长期的财政评估，包括代际会计、环境会计和或有负债计量技术等方法，来弥补中期财政规划在“长期”（通常在10年以上）视角上的不足。在发达国家示范效应和世界银行等国际机构的推动下，许多发展中国家也纷纷引入中期财政规划，一些转轨国家（例如俄罗斯和乌克兰）也加入了这个行列。从发展趋势来看，采用中期财政规划体制的国家将越来越多，这样的思考要求我国超越年度预算的框架。基于法定控制目的，预算在传统上是年度性的，但年度预算体制存在固有的局限性：在预算与政策之间难以建立直接联结机制，导致预算资源的分配不能准确反映政府政策重点和优先性。实践证明，除了基本的合规性外，我国年度预算体制对于促进公共支出管理的其他所有目标都是不充分的。

中期财政规划体制具有坚实的理论基础。广泛的实证研究表明，政府要想实现意欲的成果，技术上的健全性和政治方向的正确性必不可少。为此，以下几个基本的前提条件必须从发布预算指南到预算草案提交立法审批过程中得到满足：采纳中期支出框架（MTEF），早做决策和建立硬预算约束。满足这些条件通常要求引入全面和正式的中期财政规划。同时，年度预算体制也必须建立多年期视角。比如年度预算中的资本性支出、民生支出、债务利息支出等财政支出的影响需要多年才能完全展现出来，采用中期财政规划尤其合适。

引入中期财政规划的变革并非只是简单地将“中期”概念加到年度预算体制上。从别国的经验来看，成功地引入中期财政规划体制并不容易。国外实施中期财政规划这项改革的国家积累了许多经验教训，可以为我们所借鉴和汲取。有些国家做得非常成功，有些国家做得效果要差一些。总体而言，成败得失固然取决于一国的具体国情，但需要注意的是，不能将中期财政规划当作纯粹的技术方法，不能为了引入而引入。我国正在做积极的探索和实践中期财政规划，就我国的现实而言，中期财政规划改革需要瞄准公共预算中最重要的两个部分：预算的程序、预算的全面性与透明度。首先是预算准备过程的基础工作，包括高质量的宏观经济与财政政策筹划、制定中期支出框架、建立预算限额与财政约束规则、政府内部的协调与冲突裁决机制和良好的预算指南。我国在预算执行阶段产生的一些问题，在很大程度上都是由于预算准备过程的基础工作不到位产生的。加强这些基础工作的努力可以被概括为预算程序的集中化。包括经济合作与发展组织（OECD）成员国、欧洲转轨经济体、拉美国家和美国的州级政府在内的广泛的实证研究证明，要想改革支离破碎的预算程序和促进财政纪律，预算决策程序的集中化是必要的，并且是最有效的。成功引入中期财政规划体制也高度依赖于预算的全面性和透明度，预算的全面性是透明度的前提条件，两者形成了预算过程最重要的环境性的制度因素。多年来，为促进预算的全面性，中央政府推动了许多改革，包括预算管理制度改革、税收制度改革、财政体制改革（中央与地方事权与支出责任划分改革）等。这项改革虽然存在困难，但是从中长期的观点看，这项改革还将为深化和推动更全面的公共财政管理改革铺平道路。同时，引入中期财政规划改革将巩固现有的改革成果，提升各级政府的预算能力和施政能力等。我国实行中期财政规划的必要性，具体可以体现在以下几个方面。

1.增强预算的前瞻性

政府预算不仅仅是反映政府年度财政收支的计划，更是政府调控国家宏观局势的政策工具。面对日益复杂的国际经济环境和矛盾频出的国内政治经济状况，一个负责任、有远见的政府必须具备足够的前瞻性，保证财政资源在中长期内而不仅仅是一年内的合理分配。年度预算体制中，由于缺乏从整体上对某些多年期项目的成本收益分析，导致年度预算安排中，这些项目往往不能得到足够的重视，获得充足的资金分配。相反，那些短期内可预见收益的项目，却可得到充足的保证。现实情况是，与民生改善、公共服务、基础设施建设等方面的支出，其收益在时间和空间上都是十分分散的。而诸如工资、经费、公务员福利费用等从受益对象和收益时间上来讲都是十分清晰的。这种过于短视的预算安排，带来了极大程度上的资源浪费。中期财政规划的重要内容之一就是在中期预算框架下编制年度预算，与单纯的安排年度预算不同，中期预算通过对中期宏观经济状况的科学预测，估计当前财政政策下，未来财政收入、支出及债务情况。同时，通过对财政政策调整潜在影响的量化，对政府制定中长期政策内容和方向提供引导。可见，实行中期财政规划，政府才可以从公众的基本利益出发，更好地安排效益长远、不确定的公共支出。同时，基于有效和可靠的程序和方法，又能保证政府提前识别潜在风险，做到防患于未然。(www.daowen.com)

2.强化政策—规划—预算之间的联结化制

财政纪律、优先性配置和运营绩效是预算管理（重点是公共支出管理）的三个关键性目标。年度预算体制下，政府预算与政策脱节现象严重。由于无法形成严格的预算约束，财政纪律松弛；同时，由于缺乏中长期视角的考量，政府履行公共职能时不可避免会出现短视行为和逆向选择，大量的预算资金安排会偏离优先性和战略性重点的项目，预算支出的运营绩效更是无从谈起。中期财政规划，是要建立起政策—规划—预算之间的联结机制。通过科学的宏观经济和财政预测，形成准确的财政收入估计和严格的财政支出总量限制，确保预算收支与经济发展状况的一致性。值得注意的是，这里的总量限制并非要求每年政府需要把所有的收入全部用于安排支出。一旦由于不确定因素导致出现超收收入，预算单位应当根据未来一定时期内政策战略安排和优先性在支出部口和支出项目之间合理分配预算资金，避免资金在某一个年度内的过分使用。支出部门将获得比年度预算体制下更多的自由度去安排资金的使用，但这种自由必须是建立在能够保证预算资源得到妥善管理和有效使用的前提之下。

3.弥补现有预算改革推进中的滞后

纵观世界上其他国家进行财政管理改革，很多都是围绕着预算管理改革进行的。这些改革虽然形式各异，但目的都是为了推动预算的科学性、全面性和透明度，进而保证预算的绩效性。然而，年度预算体制下，只能成功带动这些改革的开始，要想确保这些改革能够全面实现，只有推动中期财政规划改革。首先，中期财政规划要求引进更全面的预算程序和方法。在预算的编制中，科学利用基线筹划法，把握财政政策对财政可持续性的影响，及时发现不利的支出趋势并尽早做出调整。预算审议过程还需要预算部门、支出部门和其他预算参与者积极参与，探讨确定最合适有效的预算安排。其次，许多重大项目都是长期的，中期财政规划可以将年度预算下人为割裂的项目完整性整合起来，建立健全项目绩效考评体系，全面监控和评估项目的执行情况，提高预算的管理和控制水平。

此外，中期财政规划改革还会带动其他预算领域的改革。首先是政府预算会计方面的改革。政府预算会计最早都是在现收现付制的环境下进行的，现收现付制会计无法追踪跨年度项目支出的财政影响，因而大大降低了财政政策影响预测的准确性，增加了财政风险管理上的难度。而引进权责发生制会计则是中期财政规划的内在要求。权责发生制会计与现收现付制最大的不同就是应收应付作为本期收入或者支出的标准。显然，要想确保财政的可持续性，全面考核政府在特定时期内的资源流入和流出，并依此制定科学的政策措施，必须促使政府会计核算方法向权责发生制的方向转变。