1.文本内容的演变趋势

按照法律规定，中期预算报告主要围绕预算收支和赤字等展开，以及一些影响长期预算的重点因素和预算支出重点领域。

1976年第一份五年预算的正文内容包括3部分。第一部分是未来五年概览，第二部分是未来五年联邦支出总额和按照功能分类的支出构成（包括国防、福利、转移支付），第三部分是税收。概览主要是预算情景假设，包括经济形势展望（增长、通胀、就业等目标设定）、预算收支概览、充分就业预算、政府收支构成等。1976年经济形势预测共模拟了两个场景：第一个场景是平均经济增长率为6%，失业率下降到4.5%，年度通胀率为6%～7%，名义GNP年均增长13%。第二个场景是平均增长率为5%，1981年失业率下降到6%以下，通胀率略低于第一个场景，名义GNP年均增长11%。随后介绍了场景模拟采用数据的来源：经济增长率的数据是按照第二次世界大战后5年增长率的均值计算，通胀率和失业率略高于过去30年的平均值。

1992年的五年预算报告（1993～1997）包括5部分，分别是经济展望、预算展望与预算过程、支出展望、收入展望和促进经济复苏的财政货币政策。

1996年的第一份长期预算报告包括3部分，分别是经济展望、政策和政策影响。第一部分论述了老龄化的到来及其对预算的影响，第二部分是降低社保和健康支出增速的政策建议，第三部分则是个体选择和政策对长期预算的影响。

2014年长期预算报告包括7部分，分别是预算展望、健康项目展望、社会保障展望、联邦政府其他非利息支出展望、预算收入展望、不同财政政策对经济和预算的长期影响和长期预算展望的不确定性。

2.2015年联邦中长期预算报告主要内容（The 2015 Long－Term Budget Outlook，CBO）

2015年中长期预算报告的框架与2014年相同，正文由7部分组成，即7个章节。第一章：预算展望；第二章：健康项目展望；第三章：社会保障展望；第四章：其他非利息支出展望；第五章：收入展望；第六章：不同财政政策对经济和预算的长期影响；第七章：长期预算展望的不确定性。主要内容概括为以下几个方面。

（1）未来十年中长期预算状况

报告认为，美国经济将逐渐从萧条中走出，政府之前采取的一系列针对经济衰退的政策措施以及税收和财政支出相关法律的变革协同发挥作用，将使赤字率在2015年达到2.7%，为2007年以来的最低值。然而在接下来的十年，人口老龄化、人均医疗成本的增加、《平价医疗法案》带来的受益人数和保险金的增加，这些都直接造成财政支出的增长。政府赤字率短时间内不会发生显著变动，在最初五年可能会保持当前水平，但五年后会有所增长，十年之后可能达到4%，赤字总额将达到74000亿美元。未来五年内联邦政府债务率保持在73%～74%之间，随后由于赤字率的增加，导致2025年联邦政府债务率上升到78%的水平。

（2）2040年中长期预算状况

受人口老龄化和医疗成本增加的影响，联邦财政收入将出现入不敷出的现象，造成联邦预算账户持续不平衡。到2040年，联邦债务率将达到第二次世界大战后的最差水平，与1945年和1946年的水平相当。债务率的增加以及边际有效税率的增加将使经济产出额低于预计，而利率高于预计。这些宏观经济效应反过来会影响政府预算执行效果，导致联邦财政收入降低，并增加应付利息额。联邦财政支出占GDP的比重将从2015年的20.5%增加到2040年的25.3%。表现为以下几个方面：

一是社保支出和政府医疗支出显著增加。《平价医疗法案》的出台增加了参保者的人数和保险金额。2040年，这一方面的支出为GDP的14.2%。

二是联邦政府利息支出将在2040年增至GDP的4.3%，这主要是由于债务率的增加。而这一数值在过去50年的平均值为2.0%。

三是其他方面的开支将在2040年下降到GDP的6.9%，低于过去50年11.6%的平均值。

联邦财政收入占GDP的百分比也会有所增加，但增幅会远远低于支出。在2040年，联邦财政收入占GDP的百分比将会达到19.4%，高于过去50年17.4%的平均值。增加的原因主要在于劳动者收入的增加幅度要高于通货膨胀率，带来税收收入的增加。

因此，如果不考虑期间的政策调整，那么到2040年赤字率将达到5.9%，比1947年至2008年期间的任何一年都要高。这将导致债务率在2040年达到103%，仅次于1945年和1946年的水平。如果考虑期间的政策调整，赤字率预计在2040年达到6.6%，债务率则会达到107%。

（3）联邦债务持续增长的负面影响

政府债务率越高，财政风险越大，可能使投资者怀疑政府削减债务的意愿和能力，也直接导致政府借款利息成本的增加。这种财政危机会给决策者制造许多困难，并给国家带来负面影响。即使不发生危机，如此高的债务率也会给经济和联邦预算造成极大的负面影响：

一是从长期来看，巨额的联邦债务将会使资金从私人投资领域逃离，因为国民的储蓄大部分被用来购买政府债券，而不能用于私人投资领域。这会导致产出和收入的降低（尽管会降低，但是由于生产效率的提高，人均产出和收入仍会高于当前水平）。(www.daowen.com)

二是联邦政府的利息支出会不断攀升，这就要求政府增加税收，减少社保和公共服务支出，或者双管齐下，将赤字和债务控制在目标水平。

三是巨额债务会限制决策者使用税收和支出政策工具来应对经济下滑或者财政危机等一些预料之外的局面。这会导致这些局面对经济和人民的生活产生更大的负面效应。此外，如果债务过高，那么国防开支也会受到限制。

四是财政收支政策调整对联邦债务的影响。报告中的大部分预测都是基于以下假定，即联邦税收和支出政策不发生大的调整。如果税收和支出政策发生调整，则会对预算和经济表现产生很大影响。国会预算办公室分析了三个情景，分析如何通过税收和支出政策的调整来对商品和服务的需求产生影响，进而影响整个经济。一是扩张性财政政策，增加支出短期会扩大需求，从而增加产出和就业，但会扩大政府赤字和债务规模，中期内的负面影响可能会被较低的边际税率所抵消，但长期会降低产出。另外两个是紧缩性财政政策，短期会减少需求，从而降低产出和就业，但中长期可能会减少政府赤字和债务负担。

在扩张性财政政策情景下，联邦政府财政收支占GDP比重会保持在现有水平。从长期来看，经济产出会降低，利率会升高。国会预算办公室预计此情景下的联邦政府债务率会在2040年达到175%。

在第一种紧缩性财政政策情景下，政府赤字在2025年预计比之前的基准预测少20000亿美元。之后，每年赤字率都会同比例下降。长期来看，这个情景下的经济产出会更高，利率会更低。国会预算办公室预计此情景下的联邦政府债务率会在2040年达到72%，接近2013年的水平。

在第二种紧缩性财政政策情景下，预测的赤字总额在2025年会比之前的基准预测少40000亿美元。到2040年，债务率会降到39%。与第一种情景一样，长期来看，这个情景下的经济产出会更高，利率会更低。

（4）中长期预算的不确定性分析

即使未来税收和支出政策都不发生调整，毫无疑问，预算执行结果也会与预计的情况有出入，这与经济、人口和其他一些要素的变动有关。

为了说明预测的不确定性，国会预算办公室分析了四个要素的变化对预测结果的影响情况。这四个要素分别是未来的死亡率、生产效率的提高、联邦债务利率、联邦医疗卫生支出。在上文所述的基准预测中，国会预算办公室预计联邦债务率在2040年会达到107%。这四个要素的变化程度主要参考它们过去的变化程度以及未来可能发生的变化。例如，在过去的几个25年内（1950～1974、1975～1989、1990～2014），全要素生产率的平均增长率的浮动不超过1个百分点。因此，国会预算办公室预计接下来的25年中（2016～2040），每年的全要素生产率增长率为0.8%，或者为1.8%，比基准预测中1.3%的全要素生产率提高或者降低了0.5个百分点。预测结果如下：

一是如果四个要素中只有一个发生变化，那么25年后，联邦债务率会在比基准预测低18个百分点到高23个百分点的范围内波动。

二是如果上述四个要素同时朝着增加赤字的方向变化，但是变化幅度仅为上述情形的60%，那么25年后，联邦债务率会比基准预测的数值多37%。相反，如果四个要素同时朝着减少赤字的方向同幅度变化，那么25年后联邦债务率会比基准预测的数值少31%。

这些预测并没有包括所有可能的情况，也没有覆盖其他一些影响因素，例如经济萧条、大的战争或者出生率的变化等。然而，这份报告涉及了影响联邦收支的一些关键因素，并得出了重要的结论，即如果现有法律制度不变，那么25年后，联邦债务率水平会比现在更高。

（5）调整财税政策的时机选择

联邦财政的不可持续性给立法者和执行者带来了极大的挑战。除非医疗项目和社会保障项目可持续，否则未来医疗和社会保障支出占GDP的比重将远远高于过去。联邦财政支出整体水平不断提高，财政收入会有所增长，但支出的增长会超过收入的增长，带来财政赤字的增加。再过几年，联邦债务率的增长将超过经济增长，这会给经济带来负面影响。从中长期来看，立法者必须对现行税收政策和支出政策做出调整，比如减少福利项目的开支，增加财政收入，或者多项措施共同发力。政策调整的幅度主要取决于立法者所认为的联邦债务率的合理水平。

如果立法者的目标是到2040年将联邦债务率降到74%，那么从2016年起，每年增收减支的额度就需要达到GDP的1.1%。但如果目标是达到过去50年中38%的平均水平，那么从2016年开始，每年增收减支幅度需要达到GDP的2.6%，例如，2016年为4800亿美元，约人均1450美元。具体措施如下：

一方面，立法者选择增加财政收入。这项措施要求在2016～2040年期间每年比国会预算办公室基准预测的数据增加14%的财政收入。对于收入处于中等水平的五分之一美国人来说，2016年国家财政收入增加14%意味着他们每个人需要多缴纳1700美元的税收。

另一方面，立法者选择削减开支。这就要求未来25年每年比国会预算办公室基准预测的数据减少13%的财政支出。举例来说，对于1950年以后出生以及65岁以后开始领取社会保障的中等收入水平的美国人来说，这意味着他们每年将会少领2400美元的社保补贴。

立法者必须对政策出台的时机做出权衡：越快速采取措施削减赤字，政府债务余额就越少，政策调整的幅度就越小，政策实施的不确定性就越小。但是，突然削减开支或者增加税收民众可能一时难以承受。如果用相对较长的时间实施增收减支战略，短期内对产出和就业的负面影响相对较小。然而，增收减支之前的阶段可能会累积更多的债务余额，这就需要加大政策调整的力度，以实现既定的债务减控目标。

根据国会预算办公室的预测，如果要在2040年将债务率降到过去50年中38%的平均水平，但2021年以后再做出政策调整而在此时点前政策不变，那么从2021年到2040年，增收减支的幅度需要比基准预测值多3.2个百分点，比2016年开始做出政策调整高出0.6个百分点。如果从2026年开始做出政策调整，那么为了达到相同的目标，增收减支的幅度则要比基准预测值多4.2个百分点。即使收支调整政策不马上启动，尽早做出决策也将可以有助于降低长期利率，减少政策的不确定性，增加投资者和消费者的信心。