预算的本意是支出控制。在资产阶级革命的早期阶段，议会从君主手中夺取课税权，紧接着就是夺取预算权。基于控制和约束政府权力的考虑，现代预算在其诞生之初就被设计成议会控制政府的工具。事实上，在西方民主政体中，预算至今仍然是议会控制政府的主要工具。其背后的理念是：没有控制的政府是不安全的政府，不安全的政府很容易将其权力和行为边界扩展到公民价值观和规范经济理论不能认可的领域，包括营造豪华的“办公帝国”以及浪费性的支出行为。

但预算还有另外一面：不只是控制的工具，还是政策工具（支持政府施政）。在凯恩斯理论盛行之前，政府的角色和职能是有限的：虽然不是亚当·斯密时代的“守夜人政府”（只履行警察和防卫职能），但其活动范围特别是对经济与社会生活的干预远不能与现代政府相提并论。现代政府职能的大规模扩展发生在20世纪（尤其是第二次世界大战）以后。凯恩斯创立的功能财政理论（预算被当作纠正宏观经济失衡的工具）及其影响加剧了这一趋势。功能财政理论的焦点是对财政政策的宏观经济分析理论，它在很大程度上改变了工业化国家的预算方法，尤其是在分析政府支出的效果方面受到凯恩斯理论的极大影响。这种宏观预算革命的精华在于促使人们认识到：政府全部支出的效果必须在预算策划时就要考虑到，而不应简单地侧重于平衡预算或降低税收。

伴随“新公共管理运动”（NPM）在20世纪80年代产生的广泛影响，公民对政府的期望也提高了：不仅要求政府行为的合规性（compliance），还要求政府活动与预算必须在某种程度上与服务绩效（Service－performance）相联系。与此相适应，宪政理论也发生了很大的变化：从早期的有限政府转变为有效政府。与传统宪政理论强调对政府的限制不同，现代宪政理论更强调政府的积极作为。这是因为，民主的政府现在不仅要维护正义（这是私人之间互动的基础），而且要制定政策。新宪政论并不否认在宪政制度中政治生活的民主化是件好事，但它需要表明民主政府怎样能够既是受约束的，又是能动进取的，也就是讲，要表明既能积极促进社会福利，同时又不会陷入只是在其组织得最好的公民（少数既得利益者）之间分配利益的专制之中。

现代政府主要是通过制度和实施公共政策来发挥作用（积极作为）的。这在客观上要求预算理念从单纯的“控制工具”到“政策工具”的转变。要使预算成为有力和有效的政策工具（从而成为政府施政的利器），从年度基础预算转向中期基础预算的变革是必不可少的。这是因为，年度预算的本意和功能主要在于控制：公款必须被用于指定的目的（促进公共利益），用于促进这些目的的支出（以及收入和债务）必须处于公民和立法机关的监控之下。政策意图和控制意图往往是冲突的：促进政策目标要求预算成为支持政府积极作为（以解决公共政策问题）的工具，而不是只是帮助立法机关实施支出控制的工具。

就其本质而言，预算是最重要的政策工具，也是政府唯一综合性的、最重要的政策文件。绝大多数政府活动与政策必须花费资源（无论多少）这一事实，客观上要求公共政策筹划在预算过程中加以制定，以便在充分权衡资源可得性和政策（引发的支出）需求的基础上实施政策筹划，包括决定政策取舍、政策目标的优先性排序以及政策重点。由于种种原因，要求所有公共政策都在预算过程中制定是不可能的，但在预算与公共政策之间建立直接而紧密的联结机制是绝对必要的，并且极端重要。在缺乏这样的联结机制或者只是松散联结的情况下，要确保公共资源的分配准确反映政策重点和优先性，以及充分评估当前政策的可持续性，将成为不可能完成的任务。以下观点是很容易得到认可的：不与政策相联结的预算是没有意义的预算，不与预算相联结的政策是虚幻（不可实施）的政策。(www.daowen.com)

理论上，年度预算体制也可以在预算与政策之间建立某种联系。但实践表明，这种联系要么是松散的，要么是有其他缺陷的。由于公共政策需要在多年基础上制定和实施，因此，时间跨度越短，预算与政策间的联系就越弱。较长的预算周期有助于加强预算与政策之间的相关性，这是中期基础预算的巨大优势之一（相对于年度预算）。

这种联结机制不只是反映在更长的时间跨度上，更反映在中期基础预算所要求的基线筹划上：既是筹划中期预算估计的方法，也是筹划中期政策（确定取舍、优先性排序和政策重点）的方法。就前者而言，基线筹划要求将执行现行政府的未来成本，与采用新的政策提议导致的未来成本清楚地区分开来，并要求对两者进行全面和严格的审查，在此基础上确定适当的支出估计（和其他预算估计）的水平；就后者而言，基线筹划要求在“硬预算约束”（可得的资源总量）下，在竞争（而不是逃避竞争）的基础上决定政策选择，包括是否采纳新政策和取消（停止执行）某些现行政策，以确保满足政策目标要求的预算估计（尤其是支出水平）也能满足财政约束和财政可持续性的要求。由此可知，中期基础预算所采用的基线筹划的两个方面——预算估计和政策筹划实际上是同一个过程的两个方面，它们紧密相连不可分割。预算与政策之间的这种磨合（一致性筹划）是中期体制相对于年度体制最显著的特征和优势之所在。

中期体制与政策之间的内在关联性反映在所有的公共政策方面，尤其典型地反映在宏观经济政策方面。凯恩斯所创立的、影响深远的稳定（财政）政策的基本原理简明易懂：政府的财政政策应基于经济（商业）周期来操作；经济繁荣时期采用财政紧缩措施并形成财政盈余，经济衰退时期则应实施财政扩张——赤字和债务因此是必要的和有益的；景气时期的财政盈余应能够抵补衰退时期的赤字，以便在一个完整的景气循环中实现预算平衡。这一基于商业周期的财政政策规则（逆周期运作和周期平衡），无论内在逻辑上还是政策实践上，都明显地在一个中期基础加以操作，原因很清楚：一个完整的商业周期（从低谷到高峰）对应的时间跨度是若干年，而不是一年。这就意味着，与年度预算相比，在中期基础上实施逆周期操作的财政政策，包括采纳周期平衡规则而不是年度平衡规则，更符合稳定政策的内在逻辑并产生更好的效果。