中期基础预算包括的四个关键要素：预算的宏观经济框架（宏观经济筹划）、财政政策报告、中期支出框架（MTEF）以及与MTEF相衔接的年度预算（annual budget）。

1.预算的宏观经济框架

准备一份完整、可靠的宏观经济框架（Macro—Economy Frame work）是任何良好预算过程的起点，也是制定财政政策和随后的中期支出框架MTEF的起点。这是因为，政府在财政年度可得的预算资源总量主要取决于宏观经济绩效及其变动（特别是经济增长率），而估计可得的资源总量是制定预算的前提条件（制定预算首先要了解“有多少钱可花”）。无论高估还是低估收入都会损害预算的合理性。预算必须在现实（既不高估也不低估）的基础上制定。另外，预算也是重要的宏观经济政策工具。财政政策的核心是预算政策，它与货币政策一道，对稳定经济或减缓经济波动（尤其是经济衰退）起着至关紧要的作用。因此，预算总量——收入、支出、赤字（盈余）等的确定必须与宏观经济政策目标相一致。特别重要的是，政策制定者必须考虑未来年度的支出水平，是否足以确保政府的经济增长目标、通货膨胀目标和其他宏观经济目标的实现。更一般地讲，预算总量必须与所有的公共政策（包括教育、医疗等具体政策）目标相一致。

正因为预算与宏观经济之间存在重要和紧密的联系，宏观经济筹划（连同财政政策报告）应成为预算准备的起点和基础。如同预算限额一样，宏观经济筹划、财政政策报告应在预算准备过程的早期阶段（支出机构提出预算申请之前）即予公布，以使所有的预算申请者能够在制定预算时有所遵循、有所依托。在这些工作做得不到位时，预算制定和申请不可避免地会迷失方向，使预算成为一场争夺资金的游戏而不是促进政策目标的工具。

宏观经济筹划旨在解决预算制定面对的两个关键问题：（1）预测（收入、支出和其他财政总量）；（2）确立宏观经济目标并检验预算估计与这些目标间的一致性。相对而言，第二个方面更加重要。宏观经济筹划的目的是在预测的基础上，为制定宏观经济目标（尤其是产出、就业和物价目标），以及检验预算总量是否与这些目标相一致，建立一个一般性框架。如果两者不一致，要么需要调整政策目标值（例如把增长目标降低一个百分点），要么需要调整预算的总量水平，或者两者都做出调整。这是一个重要但需要反复“磨合”的过程，最终要求是确保预算在总量层面上与宏观经济政策目标保持一致。这里的关键问题是：对于诸如实现8%的经济增长目标，适当的财政支出、收入、赤字（盈余）和债务水平是多少？这一水平的财政总量是否会突破政府预先宣布并承诺遵守的财政约束（例如欧盟规定赤字/GDP不超过3%）；预测包括两个方面：经济预测和财政预测。经济预测旨在预测主要的宏观经济变量，例如经济增长率和就业率。财政预测的关键变量是收入和支出，赤字（盈余）和总的债务也需要包括在财政预测中。无论经济预测还是财政预测，都是在一定的假设条件下做出的，包括经济预测假设（例如利率、通货膨胀和汇率）和财政预测假设（例如有效税率、工资增长率和人口死亡率或出生率）。作为预算文件的重要组成部分，中期基础预算要求中期宏观经济框架必须包括对预测假设的披露，以及这些假设的变动对预算变量的影响（财政效应）。通常情况下，收入、支出和其他预算预测变量对这些假设的变动相当敏感。披露这些假设及其变动的财政效应，有助于帮助评估所制定的MTEF（中期支出框架）的合理性。

好的预算准备要求尽可能准确地预测收入[可持续的收入、可持续的支出水平、赤字（盈余）和债务水平]。在任何情况下，收入预测应区分各个税种以及其他单个非税收入项目分别进行，因为不同的收入类别对宏观经济变量和预测假设的敏感度是不同的。在所有预算变量的预测中，最重要的是对可持续支出水平的预测。可持续的支出水平等于两个变量之和：可持续赤字与预计的可持续收入。其中，可持续赤字定义为债务比率（公共债务占GDP比率）在动态变化中是否收敛于某个可接受的固定值。如果债务比率持续增长，这种赤字就是不可持续的；进一步讲，债务比率取决于货币需要函数、可接受的通货膨胀、实际利率以及经济增长率。

应用经济计量模型有助于帮助决策部门进行宏观经济筹划，但未必一定要采用复杂的模型。采用复杂的模型技术有可能让人们产生误解：将宏观经济筹划的实际价值看作是“预测”而不是“磨合”（旨在促进预算与政策目标间的一致性）。在宏观经济筹划中，预测工作非常重要，但预测本身不是目的，目的在于建立适当的预算总量以与宏观经济目标保持一致。也就是确认所制定的预算是否满足政策目标（例如经济增长和就业目标）的要求。预算必须在预测的资源框架（收入预测）内制定，同时必须严格地以公共政策为导向。从某种意义讲，制定预算就是在资源可得性（供给）与满足政策目标（支出需求）间求得平衡的过程。这个目的并不要求采用复杂的模型。研究表明，简单的方法通常和复杂的方法一样精确甚至更精确。

需要强调的是：在中期基础预算中，宏观经济框架应在预算准备的起始阶段准备和制定，以便为预算申请者编制预算提供指南。

同样重要的是：宏观经济框架的准备和修订应当作为一项经常性的工作，而不仅仅限于预算准备过程的起始阶段。由于宏观经济环境在任何时候都可能发生变动，宏观经济框架需要不断（一年若干次）修订。即使在预算执行阶段，这种修订也是必需的；否则，准确评估宏观经济波动对预算执行造成的影响，以及及时采取相应的措施就是不可能的。

在预算过程的各个阶段跟踪宏观经济波动，并评估这些波动对预算制定和执行的影响，本身就是宏观经济框架筹划工作的重要组成部分。在这里，及时获得可靠的信息非常重要。为此，无论是支出审查者还是支出申请者，都需要有能力收集和分析经济数据、监测经济走势，并及时跟踪法律法规的变动对收入、支出和其他财政变量的影响。

2.财政政策报告

中期基础预算的第二个关键要素是：在宏观经济筹划的基础上，准备一份清晰的财政政策报告，用以阐明：（1）政府所关注的范围广泛（并非限于宏观经济）的政策目标及其优先性；（2）当前财政政策对未来年度的影响（财政效应）；（3）中长期财政状况的可持续性（fiscal sustainability）。

预算的制定不仅要考虑资源框架，还要考虑如何最有效地促进政策目标，还必须考虑这样做是否是可持续的。这是因为，如果支出、赤字和债务过多以至于超出了政府在中长期的偿债能力，当前的财政政策（和其他政策）就是不可持续的，而财政政策的不可持续通常意味着需要改变当前的政策；否则，未来的公民将为当前的政策付出代价。

与年度预算体制相比，中期基础预算提供了一个评估和关注可持续性问题的更好框架。对于可持续性目标而言，一年的预算期实在过于短促，它无法为人们在预算中提供“1年以后将会如何”的答案。通常情况下，政府和各部门不仅要继续（绝大部分）现行政策和活动，而且具有出台和实施新政策与活动的强烈动机。无论何种情况，这些政策和活动都对未来年度（不仅是未来1年）的支出以及收入和其他财政变量造成重要的影响。完全满足这些政策需求可能需要大大增加支出，从而超过资源供给能力并最终破坏财政可持续性。因此，在预算过程中需仔细评估继续现行政策或出台新政策的最低成本，评估这些成本是否处在可得资源的承受范围内，并在此基础上决定是否继续现行政策和出台新的政策，以及制定更好的政策（目标）优先性排序，对于确保财政可持续性至关紧要。

中期基础预算的巨大优势之一就在于此。这一体制有助于确保在编制、审查和批准政府预算时，将支出总额与税收总额、债务总额综合起来考虑。作为这一体制的关键要素之一，财政政策报告不仅清楚地表明政府打算促进的政策目标及其优先性，而且以基线筹划的方法来反映：（1）假如继续当前政策，那么最低成本（以预算支出衡量）是多少；（2）政府打算引入的新政策需要在未来年度增加多少开支；这一基线方法彻底改变了多年来流行于我国各级政府预算过程中的基数法。后者并不要求对新旧政策（以及活动）的成本及其有效性进行评估和分析，并在此基础上决定是否出台新政策或停止执行现行政策。因此，基数法严重加剧政策与预算的脱节，使预算过程更多地受收入驱动（driven by revenue）而不是政策驱动（driven by policy）。

好的预算过程需要致力于促进公共支出管理的三个关键目标——首要的是总量控制和财政纪律。以此而言，在年度预算和中期框架内清楚地区分和评估新旧政策的成本与成本有效性（实现目标值得由于不需要检讨继续现行政策或出台新政策的成本），基数法使预算过程具有“有多少收入就安排多少支出”的强烈倾向，即使在政策上不合需要（不具有重要性和紧迫性）的开支也是如此。

“花这么多钱值得吗”极端重要。更一般地讲，财政政策报告书应对所有（无论是现行的还是新增加的）具有未来财政效应（fiscal effects）的政策和规划进行审查，以确定它们是否以及在何种程度上纳入预算。从建立财政纪律的角度看，在年度预算和中期基础预算上清楚地确认继续执行现行政策与规划（program）的成本，以及对新引入的政府规划进行严格的成本核算是十分重要的，它构成财政纪律的关键因素。

为此，预算文件中的财政政策报告书应包括一份税收政策和支出政策变动及其财政效应的报告，阐明这些政策变动对未来财政收支和政策目标产生的影响。凡是可能在财政政策报告书中关于财政可持续性的评估，应尽可能予以量化。目前许多国家已经编报基本的政策报告书。财政政策报告书应以对财政总额（预算总量）的中期预测为基础，它是准备中期支出框架（MTEF）的一个必要步骤。宏观经济筹划政策报告书是准备中期预算框架的两个主要依据，它们应说明中期预算估计所遵循的财政约束，以及是否与这些约束相一致。(www.daowen.com)

任何预算都是在给定（预测）的资源框架内制定的，用于促进政府目标的预算不能持续突破这一给定的框架，因为耗尽国库的预算行为将造成许多混乱，最终破坏财政可持续性。传统经济和公共财政理论一般假定政府总是从公众利益出发制定政策，但是，随着博弈论和公共选择理论的兴起，人们开始意识到各国政府并不总是忠实于公众。如果不对政府的活动制定必要的约束机制，政府决策就不可避免地出现短期行为甚至寻租行为，从而影响社会的总体福利，并滋生腐败和官僚主义。因此，建立强有力的财政约束是任何健全的预算系统所绝对必需的：预算必须在适当的财政约束基准下制定，并且所制定的预算[收入、支出、赤字（盈余）]总量不能突破政府预先设立、并承诺遵守的财政约束基准。

3.中期支出框架（MTEF）

作为一项财政政策和管理工具，多年期预算体制的成败在很大程度上依赖于发展可靠、准确的中期预算估计的能力，这一能力集中体现为依据宏观经济和财政政策筹划所制定的、与年度预算相衔接的MTEF上。在理想的情况下，所制定的中期预算估计不仅应反映宏观经济预测和政策目标的要求，也要满足财政约束基准的要求。本质上，宏观经济筹划和财政政策报告的准备，其出发点并非简单地控制财政收支、赤字和债务水平，而在于促进随后的中期支出框架（MTEF）达成“三重一致”：（1）与预算年度的宏观经济框架（经济与财政预测及预测假设）相一致；（2）与财政政策（与其他政策）目标相一致；（3）与财政约束（比如赤字相对于GDP的比率上限）相一致；同时确保预算过程参与者的行为，其综合结果不至于破坏这三重一致。从总量决策层面上看，是否达成这三重一致是衡量预算好坏和预算准备工作质量高低的显著标志。对于那些财政管理和预算系统不能有效发挥作用的国家而言，达成这三重一致无疑是必须妥善应对的重大挑战。

为促进三重一致，MTEF必须依据宏观经济筹划和财政政策报告编制，并遵循相关的财政约束基准。除了给出中期各年度的支出总额估计数外，MTEF还应按功能类别（functional category）和按经济分类（economy category）如工资、其他商品与服务、转移支付、利息和资本支出——得出的支出总额估计数。

MTEF的主要作用在于为政府和预算申请者建立跨年度的预算限额（核心是支出限额），包括总的限额和按经济与功能分类的部门支出限额（expendifuremits）。MTEF的第一年（第一个预算年度），支出限额还必须按组织分类（organization category）分解为部门限额（sector limits）。这些限额在年度预算准备的早期阶段，即应连同预算的宏观经济框架、财政政策报告书一同公布，作为预算申请者制定预算必须面对的“硬约束”（资源框架）。预算申请者（支出部门）与财政部门的预算谈判必须安排在预算限额公布之前。预算限额一经公布即应确保严格遵守。预算申请者不能突破给定的预算限额，提出高于预算限额的预算申请。这种自上而下的预算程序对于确保预算过程的财政纪律和总量控制（公共支出管理的首要目标），以及促进公共支出管理的第二个关键目标（配置效率）极端重要，并且也有助于间接地促进运营绩效（支出管理的第三个关键目标）。就中国的实际情况而言，从年度向中期基础的预算体制的转轨，要求对现行“两上两下”的预算程序进行调整。

4.与MTEF衔接的年度预算

中期基础预算的第四个关键要素是与MTEF相衔接的年度预算。“相衔接”意味着在中期的第一年（下一财政年度），MTEF的分类、范围和详细程度应与立法机关要求的年度预算保持一致。这种一致性清楚地表明：中期基础预算不是取代而是补充年度预算体制，只不过它要求将年度预算置于一个中期框架下加以准备和编制，以帮助我们从更长远的眼光审视政府预算、公共政策及其相互作用。研究表明，如果能够与一个中期基础预算相匹配，年度预算通常是成功的。

以上简要描述了中期基础预算的四个基本要素。概括起来，这一体制的关键特征和编制要点包括：

（1）中期预算应根据中期宏观经济框架、财政（与经济）政策目标报告书以及正式的财政约束（如赤字相对于GDP比率）编制。

（2）1份完整的中期宏观框架（经济和财政预测）。

（3）1份财政（和经济）政策报告书。

（4）包含支出部门和支出机构在下一个预算年度以后2～4年的支出估计数，并需按功能（比如教育与卫生领域）和经济性质（比如资本性支出与经常性支出）分类。

（5）对各支出部门和支出机构的预算拨款数（限额）是“硬”预算约束（hard budgeting constraints）的。

（6）为避免产生问题，中期预算应是导向性的而非强制性的（并非一个法定的预算分配方案），不需要立法机关的表决批准，但中期预算的第一个年度必须与年度预算完全一致。

（7）中期预算由政府整体层面编制，但所有政府部门都应遵循中期预算为各部门确立的预算限额（在预算准备过程的早期即予公布）。

（8）中期预算框架的准备过程应与年度预算准备的过程相一致。